Правовое регулирование взысканий за дисциплинарные проступки чинов полиции Российской империи (вторая половина XIX – начало XX вв.)

В современном российском государстве, как и во все времена, безопасность граждан и, следственно, их отношение к власти, во многом зависит от способности государственных структур организовать управление в центре и на местах, обеспечить борьбу с нарушениями общественного порядка, преступностью. Важнейшую роль в этом играет полиция.

Нарушения служебной дисциплины сотрудниками полиции негативно сказываются на эффективности ее деятельности, подрывают авторитет среди населения, нередко являются предпосылкой для совершения более тяжких правонарушений. Указанные обстоятельства обуславливают актуальность изучения проблемы нарушений служебной дисциплины.

Нередко в целях ретроспективного анализа различных аспектов полицейской деятельности исследователи обращаются к опыту Российской империи. Деятельность полиции в Российской империи имела особое значение, поскольку рассматривалась как элемент государственного управления на местах. Хронологические рамки исследования ограничиваются периодом второй половины XIX – начала XX вв., поскольку в указанный период происходит закрепление правовых норм, регламентировавших ответственность государственных служащих в целом и полиции в частности.

Объектом изучения выступает система органов российской полиции в период Российской империи. Предметом изучения являются отношения, связанные с нарушением чинами (сотрудниками) полиции служебной дисциплины. Целью исследования являлось изучение проблем нормативно-правового регулирования привлечения должностных лиц полиции к дисциплинарной ответственности. При проведении исследования ставились задачи: обобщить правовые нормы, регламентировавшие санкции, применявшиеся в случае нарушений по службе чинами полиции; определить понимание сущности дисциплинарного проступка; выявить основные критерии, которыми должны были руководствоваться при определении тяжести наказания.

Исследование основано на принципе историзма, использовались методы исторический, сравнительный, дедукции, статистический, обеспечившие достижение поставленных задач.

В отечественной науке основное внимание исследователей преимущественно обращалось на проблемы правового регулирования наказаний за служебные преступления. Вопросам нормативно-правовых основ собственно дисциплинарной ответственности российского чиновничества уделялось значительно меньше внимания. Из исследований последнего времени стоит выделить диссертационное исследование и научную статью Н. В. Гущевой ^{[1, 2]}, статьи П. М. Курдюка ^[5] и В. А. Очаковского ^[8]. Специализированному изучению правового регулирования дисциплинарной ответственности чинов полиции внимания не уделялось, что определяет новизну данного исследования и приоритетное нормативных правовых актов при ограниченном обращении к результатам научных исследований.

Основными источниками изучения российского права в целом и регламентации деятельности полиции в частности в рассматриваемый период являются Полное собрание законов Российской империи и Свод законов Российской империи. При проведении исследования использовались также опубликованные результаты научных исследований, архивные документы Городского управления полиции города Омска из собрания Государственного исторического архива Омской области (ГИАОО).

Основным нормативным правовым актом, определявшим перечень служебных преступлений и проступков чиновников в Российской империи во второй половине XIX – начале XX вв., являлось Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. (с последующими изменениями) [13. с. 7]. Отделение третье «Особенные наказания за преступления и проступки по службе» главы второй «О наказаниях» содержало перечень наказаний, которые могли быть применены в отношении должностных лиц (статья 65): 1) исключение из службы, 2) отрешение от должности, 3) вычет из времени службы, 4) удаление от должности, 5) перемещение с высшей должности на низшую, 6) выговор, более или менее строгий, с внесением оного в послужной список, 7) вычет из жалования, 8) выговор, более или менее строгий, без внесения в послужной список, 9) замечание, более или менее строгое.

Статья 69 предусматривала, что вычет из жалования не мог составлять более одной трети годового оклада, при этом не уточнялось, имеется ли в виду единоразовое взыскание или суммарные вычеты в течении года. Следует отметить, что наказания за дисциплинарные проступки не отделяются от должностных преступлений, иных служебных нарушений. Представление о возможных санкциях за должностные нарушения может дать Примечание к рассматриваемому Отделу третьему, определявшему, что замечания и выговоры без внесения в послужной список могли назначаться как по суду, так и по решению непосредственных начальников, штрафы (вычеты из жалования), перевод на нижестоящую должность, удаление от должности и арест до семи дней могли налагаться распоряжением начальников, обладавших правом назначения на занимаемую виновным должность. Именно перечисленные в Приложении наказания могут рассматриваться как применимые в отношении чиновников, допустивших должностные нарушения, остальные наказания могли налагаться только по решению суда, и следовали за более значительные проступки и преступления.

Стоит обратить внимание на санкцию в виде удаления от должности. В отличии от иных форм увольнения со службы (исключение из службы и отрешение от должности) удаление от должности могло не повлечь за собой запрещение (временное или постоянное) на занятие аналогичной должности или поступление на государственную службу вообще, поскольку соединение удаления от должности с запретом на занятие должности в будущем оговаривалось в каждом конкретном случае. Такой порядок дает основание предполагать, что при применении данной санкции в качестве дисциплинарного наказания запрета на занятие должности не наступало, что и позволяло применять ее без судебного решения.

Раздел пятый «О преступлениях и проступках по службе государственной и общественной» Уложения [13. с. 40] содержит многочисленные статьи, предусматривающие ответственность за должностные преступления и нарушения установленного порядка деятельности должностными лицами, в том числе о превышении власти и противозаконном бездействии (Глава вторая), о неправосудии (Глава пятая), о мздоимстве и лихоимстве (Глава шестая). Близкими к понятию должностных (дисциплинарных) проступков видятся нарушения, рассматриваемые в Главе десятой «О медленности, нерадении и несоблюдении установленного порядка в отправлении должности» [13. с. 53].

К категории наказаний за дисциплинарные проступки могут быть отнесены санкции, предусмотренные статьями 410 и 416. Статья 410 предусматривает наказание в виде замечания или выговора за «медленность и нерадение» при исполнении служебных обязанностей. Данная формулировка, как представляется, могла охватывать крайне широкий спектр нарушений по службе. Ее неконкретность и указание на право применение наказания по усмотрения начальства, давала возможность «подогнать» под данную статью любое нарушение по службе, не предусмотренное особо в законодательных актах и не содержащее признаков уголовного преступления.

Статья 416 содержит санкции за несоблюдение установленного распорядка рабочего дня. Пункт первый посвящен одному из самых распространенных нарушений трудовой (служебной) дисциплины всех времен и народов: опоздание на службу или преждевременное убытие со службы, предусматривая взыскания и наказания от замечания (за совершение нарушений в первый и второй раз), выговора в третий и четвертый, штрафа (в размере суммы жалования за неделю) при пятом и шестом повторении, до удаления от должности после совершения нарушения в седьмой раз. Согласно пункта второго сотрудникам, отвлекающим от дел, мешающим работать коллегам грозило замечание или выговор. Градации в зависимости от того, в который раз совершено деяние, не предусмотрено. Пункт третий интересен тем, что состоит логически из двух частей. В первой части говорится о конкретном составе достаточно распространенного нарушения: неприбытие на дежурство или самовольное досрочное убытие с места несения службы (дежурства). Вторая часть предусматривает ответственность за неопределенный круг нарушений: «всякие другие в исправлении сей должности упущения» [13. с. 53]. Имеется вариация возможных взысканий: замечание или выговор более или менее строгие; назначение в наряд на дежурство вне очереди; удаление от должности. При этом отсутствует указание на конкретные условия применения того или иного вида взыскания. Не вполне очевидно и то, имеются ли в виду нарушения по должности вообще или при несении дежурства, что может иметь значение для сотрудников, которые заступают на дежурство периодически, имея иные должностные обязанности (например, частные пристав и их помощники). Таким образом, статьи Уложения о наказаниях, регламентировавшие применение взысканий за нарушения по службе, содержат неопределенные формулировки, допускавшие широкий простор для усмотрения начальства в вопросах не только назначения наказания, но и определения самого действия как наказуемого (например, подпадающее под представление о «нерадении»). Указанные нормы относились ко всем чиновникам, включая и чинов полиции.

Уложение о наказаниях в Разделе 11 «Преступления и проступки чиновников по некоторым особенным родам службы» содержит Третье отделение «О преступлениях и проступках чиновников полиции» [13. с. 57]. Преимущественно в данном Отделении рассматриваются преступления и проступки должностных лиц полиции, преследуемые по суду в уголовном порядке, не содержит взысканий за проступки, которые можно квалифицировать как дисциплинарные.

Конкретизацию многих аспектов применения мер взыскания за дисциплинарные (должностные) нарушения можно было ожидать в наиболее полном своде норм, регулировавших службу полиции. Глава IV «Учреждение полиции» раздела второго Общего учреждения губернского весьма подробно, в 277 статьях, регламентирует различные вопросы полицейской деятельности [14. с. 76-106.]. Однако нормы, содержащие взыскания, наказания за проступки по службе, порядок их применения практически отсутствуют. Часть II «Об ответственности» отделения пятого «Об отчетах и ответственности полицейских управлений» содержит всего две статьи, регулирующие порядок подачи жалобы на действия служащих полиции (статья 720) и временное отстранение чиновников полиции от службы в случае совершения ими уголовного преступления (статья 721). Подобная ситуация может быть объяснена тем, что чины полиции не рассматривались в дисциплинарном отношении как особая категория государственных служащих, что предполагало достаточным распространение на них действия рассмотренных выше правовых норм, предусматривавших ответственность чиновников государственной службы. Однако эти законодательные акты страдали неполнотой, не конкретизировали или вовсе не затрагивали целый ряд вопросов, связанных с определением порядка наложения взыскания, критериями тяжести проступка и соответствия наказания и других.

Многие из этих вопросов урегулированы в разделе III «Об ответственности и взысканиях» Высочайше утвержденного Особенного учреждения Санкт-Петербургской городской полиции от 8 июня 1889 г. [12. с. 325-326]. Данный нормативный правовой акт ранее не рассматривался в исследованиях, посвященных истории правового регулирования дисциплинарной ответственности. Между тем, он содержит более конкретные нормы, четкие формулировки, разъяснения о порядке применения санкций, что говорит о учете предыдущего опыта примененения дисциплинарных взысканий в полиции.

В статье 31 впервые применительно к полиции раскрывается сущность дисциплинарных проступков, которые понимаются как не влекущие наказания в судебном порядке в соответствии с общим для государственных чиновников законодательством и регулируемые особыми нормами. Статья 33 содержит конкретный перечень дисциплинарных взысканий, дифференцированный в зависимости от занимаемой должности и статуса чиновников. Для классных чинов полиции предусматривались такие взыскания, как замечание, выговор, выговор с объявлением в приказе по полиции, наряд на службу вне очереди, арест до семи дней, вычет из жалования (штраф), перемещение с высшей должности на низшую, удаление от должности. Обращает на себя внимание разграничение выговора и выговора с объявлением в приказе, очевидно в первом случае подразумевается выговор в устной форме. Перечень наказаний для околоточных и полицейских надзирателей отличается в деталях: выговор должен был вноситься в штрафной журнал (а не в приказ по полиции), срок ареста увеличен до двух недель, понижение в должности (до городового) предваряется понижением разряда с высшего до нижнего (очевидно, при условии состояния нарушителя в высшем разряде). В отношении городовых действовали основные меры взыскания, арест разделялся на простой до одного месяца и строгий до двадцати дней. В примечании указывалось, что вычет из жалования не мог превышать одной трети месячного оклада, отходя, таким образом, от положения статьи 69 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных, ограничивавшей штрафы одной третью от годового оклада.

Статья 35 разъясняет порядок отбытия наказания в виде ареста. Чиновники полиции должны были отбывать арест на гауптвахте, околоточные и полицейские надзиратели, городовые и полицейские служители — в специальных помещениях при полицейских домах. Наиболее суровым являлись условия отбывания строгого ареста, предусмотренного для городовых и полицейских служителей: горячая пища должна была выдаваться раз в три дня, в остальное время только хлеб и вода, для сна только деревянные нары без матраса и постельных принадлежностей.

Имеется указание на необходимость соответствия тяжести наказания тяжести проступка. Критерии, которыми предписывалось руководствоваться при определении наказания, достаточно недостаточно конкретные. Необходимо было учитывать сущность (свойства) проступка, конкретные обстоятельства его совершения, прежнее поведение виновного (в первую очередь, очевидно, наличие ранее наложенных взысканий), продолжительность службы.

Положения Особенного учреждения Санкт-Петербургской городской полиции напрямую не распространялись на полицию всей Империи. Целью данного исследования не являлся подробный анализ дисциплинарной практики в полиции и таковой предполагается в последующих исследованиях. Однако возможно представить результаты общего анализа практики наложения дисциплинарных взысканий в полиции г. Омска. Источниками являлись архивные документы из фонда Городского управления полиции г. Омска, а именно приказы полицмейстера. К сожалению, на данный момент статистических сведений о количестве, видах наложенных взысканий выявить в материалах архива не удалось, поэтому сведения являются достаточно фрагментарными. Основными видами взысканий, применявшихся полицмейстером в отношении виновных в нарушениях подчиненных, являлись денежный штраф, арест, назначение на службу вне очереди. Практически не встречаются взыскания в виде замечания и выговора, что может косвенно указывать на стремление к применению более жестких (и более действенных) взысканий, поскольку законодательно поочередность применения взысканий от менее тяжких к более тяжким не определялась. Можно привести несколько примеров дисциплинарной практики. Приказом по Омскому Городскому Полицейскому управлению от 6.02.1908 г. № 31 младший городовой 3-й части Борисова за явку на пост в пьяном виде назначаю на пост вне очереди ^[3]. Приказом Омского полицмейстера от 25 января 1912 г. № 20 городовые, отсутствовавшие на постах, подвергнуты взысканию в виде штрафа в размере 3 рубля с каждого ^[4]. Приказом по Омской Городской Полиции на 19 и 20 февраля 1912 г. № 39 исполняющий обязанности Околоточного надзирателя за непроверку по поручению Пристава постоялых дворов, был подвергнут аресту на одни сутки ^[5]. В приказах отсутствует указание, на основании какого нормативного правового акта назначается взыскание, является ли нарушение повторным или совершенным впервые. Наиболее часто взыскания налагались за небрежное отношение к службе, самовольный уход с поста, нахождение на службе в нетрезвом состоянии. Четкой зависимости вида взыскания от конкретного проступка выявить не удалось, поскольку законодательно такая зависимость не была регламентирована.

Таким образом, можно сделать вывод о недостаточной разработанности в отечественном законодательстве дореволюционного периода нормативных правовых основ привлечения служащих полиции к дисциплинарной ответственности. Имелся целый ряд проблем, не разрешенных окончательно и в начале XX в.

Полицейские чины в вопросах ответственности за нарушения по службе приравнивались к гражданским чиновникам, специфика полицейской службы чаще вовсе не учитывалась.

Разграничение уголовной ответственности за должностные преступления и ответственности за должностные (дисциплинарные) проступки, нарушения практически не проводилось. Только в Особенном учреждении Санкт-Петербургской городской полиции от 8 июня 1889 г. раскрывается понятие дисциплинарного проступка. Дисциплинарные проступки отграничивались от должностных преступлений по двум критериям: 1. отсутствие предусмотренной законодательством ответственности, налагаемой в судебном порядке; 2. осуществление регулирования отдельными нормами. Первый критерий можно понимать также и как признание дисциплинарными наказаниями взысканий, налагаемых самостоятельно полицейскими начальниками на подчиненных им должностных лиц. Основным отличием должностного преступления от дисциплинарного (должностного) проступка в дореволюционном праве можно считать отсутствие в действиях должностного лица признаков уголовно наказуемого деяния. Объектом противоправного деяния применительно к дисциплинарному проступку виделись служебные обязанности [1. с. 150].

В законодательстве основной упор делается на уголовные преступления, связанные со служебной деятельностью. Правовые акты содержат множество предписаний о порядке действий по службе, санкций за нарушения. В совокупности они должны были, в духе представлений того времени, путем подробнейшей регламентации с одной стороны, и угрозы наказания, с другой, «уберечь» чиновника от совершения преступлений по службе. Однако обилие правовых предписаний далеко не всегда способствует повышению правосознания граждан, в частности чиновников [6. с. 46]. Нередко базой для серьезных преступлений являются дисциплинарные проступки, но их регламентации уделялось недостаточно внимания. Кроме того, служащие полиции, особенно низших должностей, не всегда могли разобраться во множестве нормативных актов, регламентировавших их деятельность и сферу дисциплинарных проступков в частности. [7. с. 35]. Правовые акты содержали неконкретизированные понятия, например «медленность» и «нерадение», имелись указания на неопределенный круг деяний, не были обозначены критерии применения такой санкции как увольнение от должности, что в совокупности могло открывать простор для злоупотреблений со стороны начальства в отношении полицейских служащих [11. с. 1422]. Это создавало предпосылки для нарушений по службе с одной стороны и злоупотреблений начальников правом наложения взысканий. Между тем, зависимость подчиненных от начальства, рассматривается как одна из негативных характерных черт отечественного чиновничьего аппарата [10. с. 81].

Не было определено по последствиям различие между выговором и строгим выговором, как и в современных нормативных правовых актах этот вопрос недостаточно урегулирован [9. с. 114].

Более полно регламентированы вопросы взысканий за дисциплинарные проступки в Особенном учреждении Санкт-Петербургской городской полиции от 8 июня 1889 г. Однако данный акт распространял свое действие напрямую только на полицию Санкт-Петербурга, поскольку определял вопросы организации, деятельности именно полиции Санкт–Петербурга, в целом организация управления в столице регламентировалась в целом отдельными нормативными правовыми актами. Тем не менее, можно высказать предположение о влиянии данного акта на упорядочение практики назначения дисциплинарных взысканий в полиции и на остальной территории страны.

Конкретизации вопросов назначения наказаний за дисциплинарные проступки чиновников в целом и полицейских в частности мог бы способствовать разрабатывавшийся в 1889 г. «Устав о служебных провинностях», однако он не был принят. Кроме того, его авторы сохраняют многие нормы, заимствованные из «Уложения о наказания уголовных и исправительных» [8. с. 1164].

Правовые нормы, регламентировавшие ответственность за дисциплинарные проступки (нарушения по службе) формировались в середине XIX в. и в начале XX в. явно устарели и требовали пересмотра, как и в целом требовался новый фундаментальный правовой акт, регламентировавший деятельность полиции, учитывавший накопленный практический опыт, учитывающий пробелы в действующем законодательстве. Однако проекты такого акта не были реализованы.