Особенности делопроизводства на стадии формирования органов советской милиции

Пестова Ольга Алексеевна адъюнкт, Уральский юридический институт Министерства Внутренних Дел Российской Федерации 620017, Россия, Свердловская область, г. Екатеринбург, ул. Корепина, 66 Pestova Olga Adjunct Professor, the department of Theory and History of State and Law, Ural Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation 620017, Russia, Sverdlovskaya oblast', g. Ekaterinburg, ul. Korepina, 66 lelia_77777@mail.ru

Оперативность и оптимизация документооборота позволяет сократить время, затраченное на деятельность, которая не связана с выполнением служебных обязанностей. «Применение СЭД и создание электронных копий документов (оцифровка), функционирование полнотекстовых баз данных принципиально влияет на организацию документооборота» ^{[12, с. 98]}. Одним из путей оптимизации является введение электронного документооборота, построенного на видовой классификации документов, что необходимо для правильного размещения и регистрации документов, своевременного их поступления к нужному адресату, организации быстрого поиска документов и их отправки. «… вид как познавательная категория источниковедения позволяет в рамках видовой общности носителей исторической информации исследовать их функциональную взаимосвязь, единство и специфику формы и содержания, значение в социальных процессах и др. исследовательские проблемы» ^{[8, с. 44]}.

Для построения правильной классификации действующих в системе органах внутренних дел делопроизводственных документов, необходимо выделить группу правовых актов, регулирующих делопроизводственную деятельность, проследить их содержание в историческом контексте, так как исторически сформированные принципы делопроизводства на стадии формирования органов советской милиции позволяют отследить логическую последовательность оформления правил делопроизводства.

Изученные работы авторов в отношении классификации делопроизводственных документов, в большинстве своем носят исторический характер, который имеет несколько иной подход к роли делопроизводственного документа в деятельности органов советской милиции, чем юридический. В исторических работах авторы стремились через анализ актов, регулирующих делопроизводственную деятельность, отразить события, которые повлияли на экономику, культурную и политическую жизнь, показать место органов светской милиции в системе органов государственной власти, а также отразить особенности «выполнения повседневных обязанностей милиционеров» ^{[5, с. 18]}.

Юридическая оценка этих актов сводится к анализу правовой определённости норм делопроизводства, их месте в системе нормативно-правовых актах органов советской милиции, а также к описанию механизма закрепления определённых видов делопроизводственных документов. Именно с этой точки зрения делопроизводственный документ становится историческим источником в правовом смысле.

Представляется, что построение классификации делопроизводственной документации следует начинать с выделения оснований для классификации, в соответствии с нормативно-правовыми актами, регламентирующими:

1) деятельность определённого органа государственной власти, в том числе и на местах;

2) порядок ведения делопроизводства.

Началом формирования органов советской милиции традиционно считают 1917 год, поскольку Народным комиссариатом внутренних дел РСФСР (далее – НКВД РСФСР) было принято Постановление от 28 октября 1917 г. «О рабочей милиции» ^[1], в соответствии с которым милиция не являлась профессиональным государственным органом, носила черты государственного и негосударственного характера, указанное обусловлено тем, что должности в милиции были выборными и действовал принцип добровольности организации данного органа.

Кроме того, милиция находилась в двойном подчинении: местных Советов и НКВД РСФСР, так, в Письме НКВД РСФСР от 24 декабря 1917 г. наглядно просматривается данное положение: «на местахъ органами управленiя, органами местной власти являются советы.

Народному Комиссарiату по внутреннимъ деламъ надлежитъ объединить деятельность всехъ органовъ управленiя на местахъ, каковыми теперь являются Советы» ^[2]. Указанная система действовала ввиду того, что необходимо было установить жесткий контроль на местах и обеспечить оперативное взаимодействие центра и отдаленных областей.

Постановление НКВД РСФСР от 28 октября 1917 г. является особым документом, поскольку в соответствии с данным актом учреждался орган государственной власти, однако не была отражена его организационная структура. Учитывая, что осуществлялось двойное подчинение органов милиции, то комплекс делопроизводственных документов названного органа расширялся в сравнении с традиционным подчинением нижестоящего и вышестоящего органа. Следовательно, по одному из первых актов об учреждении милиции невозможно классифицировать документы по направленности (так как отсутствовало правовое закрепление полномочий территориальных органов советской милиции) и по характеру документов (так как не была отражена организационная структура), что можно считать одной из особенностей делопроизводства на стадии формирования органов советской милиции.

После анализа основного руководящего документа об учреждении, видится необходимым рассмотреть отдельные правила ведения делопроизводства, однако, изучение литературы позволяет сказать о том, что нормативно-правового акта, регламентирующего порядок ведения делопроизводства в милиции на территории РСФСР, первоначально не было принято, правила делопроизводства составлялись в пределах городов или районов. Например, в справочной книжке «Порядка делопроизводства в участках Начальников и Комиссаров по Управлению народной милиции» 1917 года ^{[13, с. 32]}, составленной Секретарем Управления Милиции г. Александровск-Грушевского, указано, что она составлена на основании выдержек из инструкций г. Петрограда, Ростова и Новочеркасска.

Поскольку, данная книжка составлена без официального ее утверждения и необходимой процедуры согласования, юридической силы она не имела, но, так как она содержит правила делопроизводства, которыми фактически руководствовались должностные лица канцелярий территориальных органов советской милиции, ее можно отнести к акту делопроизводства, который может быть использован в качестве исторического источника. И это можно считать второй особенностью ведения делопроизводства на стадии формирования органов советской милиции. Названный источник состоит из двух разделов: порядок делопроизводства и наименование необходимых книг.

В первом разделе отражена процедура поступления входящей документации и порядок направления исходящей документации. При этом, исходя из анализа данного источника, можно выделить виды делопроизводственных документов, по которым предусматривались правила их направления:

1) По направленности: общее и специальное делопроизводство (переписка по розыскам);

2) По степени секретности: секретное делопроизводство;

3) По средствам фиксации: почтовые документы, телефонограммы;

4) По содержанию: простые (бумага), сложные (переписка).

Во втором разделе данного источника содержится перечень 12 книг, которые велись в данном Управлении милиции, исходя из анализа наименования данных книг, можно сделать вывод о классификации документов:

5) По месту происхождения: текущая документация (разносная книга, опись дел, книга приказов, денежная книга), входящая (книга записи заявлений, книга для явки паспортов, настольный реестр) и исходящая документация (настольный реестр);

6) По юридической силе: документы нормативного и ненормативного характера.

В образцах документов приведены примеры правильного заполнения книг, в которых также отражены отдельные наименования делопроизводственных документов.

7) На основании представленных примеров также можно классифицировать документы по характеру: организационно-распорядительные (о разносной переписке), информационно-справочные (отношения с повестками), документы по личному составу (приказы о дежурствах, о поощрениях, о месте размещения нарядов).

Таким образом, названный источник фиксирует наличие многих видов документов, однако представленную выше классификацию можно осуществить только путем анализа существующих форм документов, правила составления документов и правила их направления не разделены, не указаны сроки ведения документооборота и хранения документов, не отражен такой вид документов как дела о расследовании преступлений. Данная книга составлена в большей степени, как представляется, для отражения общей схемы организации делопроизводства в отдельном территориальном органе милиции.

Стоит заметить, что основания классификации ныне существующих делопроизводственных документов в документационном обеспечении организаций совпадают с теми основаниями классификаций, которые были представлены выше. Например, в литературе выделяются классификации любых документов делопроизводства по характеру, месту происхождения, по содержанию, по гласности, по средствам фиксации, также схожа классификация по юридической силе с классификацией по происхождению на: официальные и личные ^{[10, с. 12]}.

Дополнительно существующие документы также классифицируют по таким основаниям как:

1) По срочности: срочные, несрочные;

2) По стадиям: оригиналы, черновики, копии, выписки, отпуск;

3) По форме: индивидуальные, типовые, трафаретные.

Источниковеды указывают на одну общую классификацию всех делопроизводственных документов: внутренние (например, уставные, распорядительные, плановые, протокольные материалы и т.п.) и внешние (переписка вышестоящих и нижестоящих органов, заявления и жалобы и т.п.) ^{[7, с. 42]}. Видится, что классификация делопроизводственных по различным основаниям, дает более детальный анализ специфики организации делопроизводства, а также она поможет при изучении отдельных видов делопроизводственных документов: их реквизитов, правил составления, направления и оформления, то есть при производстве юридического анализа.

Следующим знаковым документом, учреждающим деятельность органов советской милиции на стадии формирования, можно считать Инструкцию «Об организации Советской Рабоче-Крестьянской Милиции» от 13 октября 1918 г. (далее – Инструкция) ^[3].

Как отмечено в научной литературе, после Февральской революции 1917 г. буржуазное Временное правительство, следуя требованиям общества, ликвидировало полицию и стало создавать народную милицию. Однако организационные основы ее деятельности оставались недостаточно четкими. В частности, на Урале и в Западной Сибири передача полномочий по образованию народной милиции в ведение органов местного самоуправления привела к разнообразию в подходах к ее созданию, финансированию и комплектованию кадрами ^{[11, с. 25]}. Можно сказать, учрежденная основным нормативно-паровым актом организация подразделений советской милиции реализовывалась в положениях территориальной милиции в соответствии с иной структурой, что, соответственно, влияло и на порядок ведения делопроизводства и объем делопроизводственной документации – третья особенность построения системы делопроизводственных документов на стадии формирования органов советской милиции.

В соответствии с Инструкцией на местах были учреждены:

1) Отдел Местного Управления Народного Комиссариата по Внутренним Делам, при котором было создано Управление Советской Рабоче-Крестьянской Милиции;

2) Губернское Управление Советской Рабоче-Крестьянской Милиции;

3) Уездная Милиция;

4) Городская Милиция;

5) Участковая Милиция.

Общее делопроизводство сосредотачивалось в канцелярском отделе при начальнике милиции соответствующего территориального уровня.

Названной Инструкцией были определены предметы ведения Советской Милиции, в соответствии с которыми можно говорить о существовании системы специального делопроизводства:

1) по розыску и дознаний по уголовным делам;

2) по выполнению поручений судебных и следственных органов;

3) по приведению в исполнение судебных приговоров;

4) по производству следственных действий «в соответствии с особым циркуляром Народного Комиссариата по Внутренним Делам, обысков, осмотров, выемок».

Правила специального делопроизводства регулировались отдельными актами, поскольку в Инструкции указано, например, что «при производстве дознаний о преступных деяниях должностные лица советской милиции руководствуются соответствующими постановлениями Рабоче-Крестьянского Правительства». Таким образом, в качестве четвёртой особенности делопроизводства можно выделить то, что правовое регулирование общего делопроизводства осуществлялось на основании одного общего акта, а каждое специальное делопроизводство регламентировалось отдельно.

Характер делопроизводственной документации различался в зависимости от территориального уровня организации советской милиции.

Управление Советской Рабоче-Крестьянской Милиции издавало организационно-распорядительные делопроизводственные документы, поскольку в его обязанности входило: «общее руководство деятельностью Советской Милиции; издание приказов и инструкций; надзор за деятельностью учреждений и органов Милиции».

Губернское Управления Советской Милиции помимо организационно-распорядительных документов издавало делопроизводственные документы по личному составу, так как помимо вышеназванных, в его обязанности входило «распределение отрядов Милиции в пределах губернии».

Поскольку нижестоящие территориальные органы милиции обязаны были предоставлять отчет о своей деятельности, можно сказать, что они издавали информационно-справочные делопроизводственные документы.

Таким образом, после издания Инструкции о милиции в системе нормативно-правовых актов был конкретизирован перечень делопроизводственных документов по их характеру.

Окончательно структура советской милиции была определена с принятием Положения «О Рабоче-Крестьянской Милиции», утвержденным Декретом ВЦИК, СНК РСФСР от 10 июня 1920 г. (далее - Положение) ^[4]. Названным актом были учреждены линейные отделы милиции, например, речная и железнодорожная, однако анализ делопроизводственных документов данных подразделений не входит в предмет исследования статьи, поскольку рассматриваются общеорганизационные вопросы деятельности советской милиции, на основании которых отслеживаются видовые особенности делопроизводственных документов.

В данном Положении окончательно описывается вся структура территориальной организации милиции, и перечисляются предметы ведения каждого уровня, соответственно, можно конкретизировать виды делопроизводственных документов, издаваемых на каждом уровне территориальной организации в зависимости от их характера.

В соответствии с названным положением милиция состояла из:

1) Главного Управления Милиции при НКВД с Отделами Уездной и Городской Милиции;

2) Губернских Управлений Милиции с Отделениями Уездной и Городской Милиции;

3) Уездных Управлений Милиции с Отделениями Уездной и Городской Милиции;

4) Городских Управлений Милиции с Отделениями Уездной и Городской Милиции.

Документы Главного Управления Милиции по их характеру подразделялись на:

1. Организационно-распорядительные (документы общего руководства, о создании местных органов милиции, нормативно-правовые акты о милиции, документы инспектирования);
2. Информационно-справочные (сметы и отчеты);
3. Кадровые (документы об организации курсов по милиции, документы об организации и проведении политико-культурной работы).

Документы Губернских Управлений Милиции по их характеру подразделялись на те же виды, что и документы Главного Управления Милиции, однако среди организационно-распорядительных документов можно выделить документы по рассмотрению жалоб граждан, а среди кадровых документов - документы по проведению мер по укреплению дисциплины в милиции.

Одинаково определялись предметы ведения Уездного и Городского Управления Милиции в соответствии с Положением, поэтому виды делопроизводственных документов по характеру и их внутреннему содержанию были идентичны и подразделялись на:

1. Организационно-распорядительные (документы о деятельности в пределах административно-территориальной единицы);
2. Информационно-справочные (отчеты о деятельности милиции);
3. Кадровые (документы по укомплектованию штатов).

Следовательно, структура органов советской милиции окончательно определилась к 1920 году, как отмечено в литературе, с законодательным утверждением данного органа «процесс становления советской милиции в основном завершается» ^{[9, с. 149]}. В соответствии с Положением были подробно перечислены предметы ведения каждого организационно-территориального подразделения милиции. Исходя из анализа их предметов ведения, все делопроизводственные документы подразделялись на три вида, которые существуют и по настоящее время, что говорит о возможности отнесения классификации делопроизводственных документов по данному основанию в качестве основной, с последующим выделением подвидовых классификаций.

В октябре 1920 года также была принята Инструкция для ведения книг и делопроизводства в учреждениях Советской Рабоче-Крестьянской милиции ^{[6, с. 46]}, в которой содержался перечень книг, в котором отражались делопроизводственные документы как общего, так и специального делопроизводства.

В сравнении, например, со Справочной книжкой, описанной выше, были перечислены журналы учета специального делопроизводства, например, «Арестантский журнал», «Поставая книга». Всего перечислено 29 наименований учетных книг с приложением образцов документов, при этом описание порядка направления документов, их регистрации не имеется, при описании книг указывается порядок их заполнения.

Итак, главной особенностью делопроизводства на стадии формирования органов советской милиции является отсутствие детализации правил его ведения. Изучение нормативно-правовых актов о милиции на стадии формирования ее органов позволяет наглядно определить, каким образом «нарастал» объем делопроизводственной документации в зависимости от объема полномочий и предметов ведения органов милиции. На основании их закрепления возможно выделить основную классификацию делопроизводственных документов в органах советской милиции, а в последующем построить подвидовые и дополнительные классификации, которые не входят в подвид, но не являются основными. Исходя из анализа нормативно-правовых актов, принятых для учреждения советской милиции в качестве основной классификации возможно выделить классификацию по характеру делопроизводственных документов, а, на основании инструкций по делопроизводству – по направленности.