История принятия и критика закона о реновации жилищного фонда в г. Москве

Пожидаев Виталий Евгеньевич кандидат юридических наук аспирант, кафедра Гражданского права и процесса, Московский финансово-промышленный университет «Синергия» 125190, Россия, город Москва, г. Москва, Ленинградский проспект, 80 корпус Г Pozhidaev Vitaliy Evgenyevich PhD in Law Post-graduate student, the department of Civil Law and Proceedings, Moscow University for Industry and Finance "Synergy” 125190, Russia, gorod Moskva, g. Moscow, Leningradskii prospekt, 80 korpus G pozhidaev0714@gmail.com Другие публикации этого автора

Необходимость введения масштабной программы обновления устаревших (как по физическим параметрам, так и морально) домов в г. Москва была осознана достаточно давно. Еще в 1990-х годах мэр Москвы Юрий Лужков запустил Программу комплексной реконструкции районов пятиэтажной застройки первого периода индустриального домостроения, в рамках которой предполагалось снести к 2010-му году около 1800 пятиэтажек, построенных в 1950-1960-е годы (в рамках программы были выделены «сносимые серии» жилищной застройки - К-7, II-32, II-35, 1МГ-300 и 1605-АМ). Работы по сносу старых и строительству новых зданий предполагалось вести частным застройщикам на основе заключенных с мэрией инвестиционных контрактов. Однако поправки в Земельный кодекс, принятые в 2007-м году затруднили работу подрядчиков, и в итоге программа оказалась нереализованной.

В начале 2017 года в рамках Совета муниципальных образований г. Москвы мэр города С. Собянин заявил о необходимости внедрения более масштабной программы, которая бы включила даже те серии домов, которые ранее не входили в попадающий под снос перечень ^[1]. По сути это были все те же «хрущевки», построенные в 1950-1960 годы в рамках советских программ массового жилищного строительства. В конце февраля 2017 г. на встрече Собянина и президента РФ В.В. Путина мэр упомянул о своей инициативе, и отметил, что городские власти обладают достаточными финансовыми ресурсами для реализации этих масштабных планов, однако действующее земельное, гражданское и градостроительное законодательство необходимо адаптировать под нужды реновации. Собянин заявил о том, что мэрия может самостоятельно разработать необходимый законопроект ^[2]. Путин в ответ пообещал содействие со стороны федеральных органов власти.

Помимо федерального закона, реновация, разумеется, должна была быть урегулирована на уровне г. Москвы, в связи с чем началась интенсивная нормотворческая работа. Основой данного процесса стала Программа реновации жилищного фонда в Москве ^[3]. В данном акте была обозначена основная задача реновации - не допустить массового появления аварийного жилищного фонда в городе Москве и одновременно скорректировать накопленные за предыдущие десятилетия диспропорции развития города и сформировать городскую среду принципиально нового качества. Таким образом, уже на уровне Программы был обозначен тот факт, что расселение ветхого жилья является лишь одной из целей; важный упор делается и на градостроительную политику для формирования комфортной городской среды в столице.

Первый проект закона о реновации (№ 120505-7) был разработан буквально за несколько недель и внесен в Государственную думу 10 марта 2017 г. Положения этого проекта практически сразу после его опубликования на сайте Государственной Думы вызвали резкую критику как со стороны общественности, так и со стороны депутатов. Эксперт Центра развития современного права Дмитрий Морев отмечал, что первоначальный вариант законопроекта представлял собой не столько проект нормативно-правового акта, сколько «градостроительную идею», предполагающую снос ветхого жилья и переселение жильцов во вновь построенные «равнозначные» квартиры. По мнению Морева, законопроект содержал безапелляционные и не учитывающие приоритет норм федерального гражданского, градостроительного и земельного законодательства, а также конституционную незыблемость прав граждан на принадлежащую им собственность и средства ее судебной защиты ^[4].

Разумеется, что в таком виде принять его было невозможно. Началось масштабное обсуждение ключевых его положений. Для целей настоящей статьи любопытно отметить критику по следующим моментам.

Во-первых, законопроект использовал понятие «реновация», но нигде его не определял (более того, подобный термин не получил определения ни в одном из существовавших на тот момент нормативно-правовых актах федерального уровня). Опасения вызывал тот факт, что под программу попадало не только аварийное, и даже не только ветхое жилье, но и «морально устаревшие» дома. Отсутствие конкретного определения «пределов» сноса создавало риск того, что под него могут попасть любые объекты недвижимости, если это будет необходимо в целях «зачистки» территории (что также было чревато и коррупционными угрозами).

Во-вторых, простор для злоупотреблений со стороны властей создавало и положение законопроекта о том, что документы градостроительного планирования, принимаемые в отношении определенных территорий, могли приниматься без учета предыдущей градостроительной документации. Особенную критику вызывало положение о том, что законопроект создавал возможность изменить вид разрешенного использования земельных участков без внесения соответствующих изменений в Правила землепользования и застройки. Соответственно, на месте жилых домов могли быть построены объекты недвижимости иного назначения – и наоборот ^[5].

В-третьих, законопроект игнорировал обязанность учета мнения граждан при принятии таких важных решений, как установление публичного сервитута. Так, было установлено, что для реализации программы реновации и для размещения линейных объектов инженерной инфраструктуры регионального и местного значения, а также связанных с ними объектов капитального строительства публичный сервитут мог устанавливаться в одностороннем порядке решением городских органов власти. В то же время, в соответствии со ст. 23 Земельного кодекса РФ, публичный сервитут может быть установлен только с учетом результатов общественных слушаний.

В-четвертых, в некоторых случаях законопроект предусматривал возможность получения разрешения на строительство без предоставления правоустанавливающих документов. Также в случае, если для реализации решений по реновации при подготовке проектной документации и документов градостроительного планирования обнаруживалось несоответствие техническим регламентам, орган исполнительной власти г. Москвы мог бы принимать иные технические условия. В тоже время, не разъяснялось, в какой форме эти условия могли бы быть приняты, поскольку согласно Федеральному закону «О техническом регулировании», соответствующие функции отнесены к исключительному ведению федеральных властей ^[5].

В-пятых, критике подвергалось и положение, согласно которому допускалось проведение строительства без образования земельного участка, лишь на основе проекта планировки территории. Это положение, как отмечалось в экспертной среде, противоречило основам гражданского, земельного и градостроительного законодательства ^[5].

Кроме этого, критику вызывало и множество других положений, которые касались наиболее социально значимых аспектов (участие граждан в принятии решений, информирование граждан, сроки переселения, условия предоставления новых квартир, параметры новых квартир и т.д.) ^[6]. Также неоднократно обращалось внимание и на то, что закон противоречит конституционному принципу неприкосновенности собственности, поскольку взамен снесенного жилья собственнику предлагалась не равноценная (т.е. идентичная по стоимости), а равнозначная (идентичная по метражу, расположенная в том же или в соседнем районе и т.д.) квартира.

Скорость принятия данного закона вызвала настороженность и у рядовых граждан, которые стали принимать участие в уличных акциях, требуя пересмотра и уточнения положений законопроекта, призывая не допустить ущемления прав собственников ^[7]. Дискуссия велась не только в СМИ и экспертном сообществе, но и в рамках государственных органов: поправки готовились и в Правительстве, и в Государственной Думе.

Ко второму чтению в законопроект поступили 138 поправок от депутатов всех четырех фракций и правительства. Еще четыре поправки были приняты «с голоса». Они были разработаны по итогам парламентских слушаний в Госдуме и поддержаны руководителями всех думских фракций ^[8]. Здесь были усилены гарантии собственников сносимого жилья; гарантии малому бизнесу, арендующему помещения на первых этажах жилых домов; дано определение реновации (путем отсылки к вышеуказанной Программе г. Москвы), а также уточнен порядок голосования по включению того или иного дома в программу реновации (решение должны поддержать не менее 2/3 всех собственников или нанимателей). Тем не менее, ст. 7.2, вводимая Законом о реновации в Закон «О статусе столицы РФ», в которой преимущественно регулируются земельные и градостроительные вопросы, практически осталась неизменной.

14 июня 2017 г. законопроект был принят в третьем чтении, а 1 июля его подписал Президент В.В. Путин ^[9]. Отметим его основные положения в актуальной редакции ^[10].

Во-первых, закон более четко очертил перечень объектов, подлежащих сносу в рамках Программы. Это многоквартирные дома, не выше 9 этажей, построенные по типовым проектам 1957–1968 годов.

Во-вторых, для включения конкретного дома в Программу должно быть принято положительное решение не менее 2/3 от всех жителей, причем голоса тех, кто не принял участие в голосовании, распределяются поровну между сторонниками и противниками включения. Важно, что в Программу могут быть включены лишь дома, по которым голосование было проведено до вступления в силу указанного Закона (т.е. до 1 июля 2017 г.).

В-третьих, граждане получили возможность выбрать:

· равнозначную квартиру (то есть жилье с одинаковым числом комнат и площадью не менее, чем в пятиэтажке, но с более просторными помещениями общего пользования);

· равноценную квартиру — такую, которая соответствует прежней квартире по рыночной стоимости (по заявлению);

· компенсацию в денежной форме — возмещение рыночной стоимости квартиры, а также всех убытков в размере, определяемом в соответствии с законодательством об оценочной деятельности (по заявлению).

В-четвертых, были зафиксированы гарантии арендаторам нежилых помещений. Согласно итоговому тексту закона, им будет выплачена компенсация, а также предоставлена возможность на внеконкурсной основе заключить договор аренды другого помещения в том же районе на схожих условиях.

В-пятых, собственникам, приобретшим жилье в ипотеку в доме, подлежащем сносу, тоже полагается равнозначная квартира. Ипотека и другие обременения (в т.ч. арест) будут автоматически переоформлены на новый объект, причем сроки, ставки и прочие условия будут соответствовать предшествующему договору.

Таким образом, к моменту подписания законопроекта Президентом, положения, содержащиеся в исходной версии, были значительно изменены и уточнены с учетом многочисленных критических замечаний, полученных со стороны научного и экспертного сообщества. В то же время, многие вопросы о соотношении предлагаемого Законом о реновации регулирования с устоявшимися принципами и институтами гражданского, жилищного, земельного и градостроительного права до сих пор требуют своего теоретического осмысления и разрешения de lege ferenda.