Структура губернского и областного управления в Восточной Сибири в 1822–1917 гг.: принципы функционирования и региональные особенности

Гергилев Денис Николаевич кандидат исторических наук доцент, Сибирский федеральный университет 660041, Россия, Красноярский край, г. Красноярск, пр. Свободный, 79 Gergilev Denis Nikolaevich PhD in History Docent, the department of Russian History, Siberian Federal University 660130, Russia, Krasnoyarsk, Svobodnyi Prospekt 82 A, office #460 denis.gergilev@yandex.ru

Введение

Административное управление – это одна из важнейших сфер деятельности государства. Любые изменения в системе руководства страной должны быть основаны на традициях и новациях с учетом успехов и неудач в предшествовавшие эпохи. Изучение исторического опыта управления регионами – это тема многих научных исследований. Для последнего времени характерно повышение научного интереса к истории институтов власти в Сибири. Современными теоретическими междисциплинарными исследованиями проложен путь на серьезный компаративистский уровень изучения истории имперской политики в освоении территорий.

Фундаментальные работы А. В. Ремнева определили геополитические и геоэкономические факторы формирования административно-управленческой модели в Сибири и на Дальнем Востоке (преимущественно Западной Сибири) ^{[37, 38]}. Исследователи Л. М. Дамешек и И. Л. Дамешек установили взаимосвязь политики и экономики, обусловливавшую инкорпорацию «Азиатской России» в общеимперское пространство, усиливавшуюся с ростом социально-экономического развития региона ^{[12, 13]}. Через исследование сибирской бюрократии выявлены особенности и проблемы кадровой политики, характерные для Сибири и ее отдельных территорий [14–16, 20]. Историками и правоведами М. О. Акишиным, С. В. Коданом, С. А. Февралевым и др. рассмотрен правовой аспект организации центральных и местных органов управления в контексте становления и эволюции имперской системы права, определявшей порядок закрепления за Россией присоединенных земель [4–5, 8, 10, 17, 42, 44]. Юридическая конструкция управленческой вертикали власти в Сибири (на генерал-губернаторском, губернском, окружном, волостном и инородческом уровнях) по реформе 1822 г. представлена в работах Н. И. Краснякова ^{[18, 19]}. Несомненно актуальной все еще остается тема рассмотрения компетенций отдельных государственных учреждений в рамках допущения в них деконцентрации власти со стороны правительства. В этом направлении уже присутствуют работы по генерал-губернаторам, губернаторам, судебной системе и пр. ^{[3, 6–7, 9, 21, 41]}. Однако отдельные аспекты организации и деятельности местных органов власти в Сибири нельзя назвать разработанными в достаточной степени. Налицо очевидный пробел в эволюционном сравнительно-историческом исследовании губернских и областных учреждений, проведенном с конкретизацией их строения и полномочий в XIX – начале ХХ вв. Подобных работ как в отечественной, так и зарубежной историографии на сегодняшний день нет.

Цель нашей статьи – реконструкция структуры и функций губернских и областных органов государственной власти в Восточной Сибири в период с 1823 по 1917 г. с выявлением происходивших в них изменений и особенностей.

Территориальные рамки работы ограничены Енисейской и Иркутской губерниями, Якутской и Забайкальской областями как административными единицами, имевшими соответственно схожие системы управления. Хронологические границы исследования определены введением в действие «Учреждения для управления Сибирских губерний» 1822 г. и ликвидацией монархической системы власти в 1917 г.

Источниковой базой исследования явились законодательные акты и книги штатов, опубликованные в Полном собрании законов Российской империи, архивные материалы (делопроизводственные документы, служебная переписка), справочные издания и пр. Методология исследования основана на универсальных методах познания (анализ, синтез, сравнение), обще- и специально-исторических (проблемно-хронологический, историко-философский, ретроспективный, метод инверсии), комплексное использование которых позволило установить структуру местных учреждений Восточной Сибири и выявить особенности в их функционирования в динамике.

Территориальное устройство Восточной Сибири

В XIX в. владения Российской империи, не входившие в состав европейской территории, законодательством разделялись условно на две категории: одни из них находились в Европе, другие – в Азии. К первым относились Царство Польское и В. Кн. Финляндское; ко вторым – Кавказский и Закавказский край, Сибирь и Среднеазиатские владения. Административное деление каждого из них представляло собой свои особенности.

По именному указу Александра I в июле 1822 г. вступило в силу «Учреждение для управления Сибирских губерний» – законодательная база всей системы государственного и общественного управления, поддававшая изменения и преобразованиям со стороны правительства вплоть до 1917 г.

По выработанному графом М. М. Сперанским административному устройству Сибирь представляла собой два генерал-губернаторства – Западно-Сибирское и Восточно-Сибирское. В состав последнего в первой половине XIX в. входили Енисейская и Иркутская губернии, а также требовавшие «особенного образования» Якутская область, Троицкосавское пограничное управление, Охотское и Камчатское приморские управления ^{[22, ч. 1, ст. 321]}; с 1851 г. – Забайкальская область, выделенная в самостоятельную административную единицу из округ Иркутской губернии ^{[22, ч. 2, с. 44, 52]}. В дальнейшем территориальное деление Сибири претерпевало серьезные изменения, причины которых заключались в политических и социально-экономических процессах: включение в границы Российского государства Среднеазиатских владений, укрепление на Дальнем Востоке, развитие промышленности, торговли, увеличение плотности населения и пр. С 1884 г. по 1917 г. в составе Восточно-Сибирского генерал-губернаторства (после 1887 г. – под названием Иркутского) находились Енисейская и Иркутская губернии, Якутская область [31–33]; в 1906 г. была вновь присоединена Забайкальская ^[34].

В историческом аспекте Иркутская и Енисейская губернии находились на более высоком уровне развития, чем Якутская и Забайкальская области, земли которых считались недавно присоединенными и недостаточно экономически освоенными. В названных губерниях преобладало русское старожильческое население с привычным для него земледельческим образом жизни, пришедшее в Сибирь еще в XVII–XVIII вв. В свою очередь, Якутская и Забайкальская области при условии их предельной территориальной отдаленности, холодного климата и менее плодородной почвы в большей степени были заселены инородцами (якутами, тунгусами, коряками и пр.), занимавшимися традиционными промыслами и не требовавшими какого-либо контроля или вмешательства со стороны правительственных структур.

Губернское управление

Иркутская и Енисейская губернии с 1822 по 1895 г. имели двухуровневую структуру Государственного управления: общее – губернатор и Совет при нем; частное –Губернское правление, Казенная палата, Губернский суд и Камера прокурора, последние из которых входили в органы административной власти до реализации в 1896 г. судебной реформы 1^{[18, с. 76]}.

Общее губернское управление, воплощавшее собой принцип коллегиальности, до 1851 г. присутствовало только в Иркутской и Енисейской губерниях, а в областях Восточной Сибири, имевших пограничное и, следовательно, важное военно-стратегическое положение, отсутствовало ^{[22, ч. 1, ст. 392, 392; 22, ч. 2, с. 45]}. Губернатору и Совету при нем подчинялись все административные учреждения на губернском и окружном уровнях власти: Губернское правление, Казенная палата, Губернский суд, Врачебная управа, Типография, Архив, Окружное правление, Окружное казначейство и пр. ^{[18, с. 76]}. Введение по проекту М. М. Сперанского совещательных мест (Советов при Генерал-губернаторе, губернаторе), безусловно, являлось новшеством, причем не только в Сибири, а для всего государства.

Иркутский и Енисейский губернаторы исполняли роли непосредственных хозяев губерний и имели последнее слово в социально-экономических и политических вопросах. У сибирских губернаторов не было заместителей, так как должность вице-губернатора до 1895 г. отсутствовала. Губернаторы числились по ведомству Министерства внутренних дел и были ответственны перед Государем Императором, а подсудны только по решению Правительствующего Сената. Кроме того, на должности «начальников» Енисейской и Иркутской губерний зачастую назначались военные, находившиеся по ведомству Генерального Штаба. В таких случаях военные губернаторы командовали губернскими воинскими частями, а в их подчинении были офицеры ^{[43, с. 839]}. Так, например, в Енисейской губернии за 1822–1917 гг. из 17 губернаторов являлись военными пять человек, а, для сравнения, во внутренней Рязанской губернии за весь имперский период её существования (1796–1917 гг.) – только один ^{[14, с. 45]}.

В Сибири отраслевые учреждения по ведомствам – Губернское правление, Казенная палата и Губернский суд (при Министерствах внутренних дел, финансов и юстиции) – имели большую самостоятельность , чем в центральной части государства, так как губернатору были подконтрольны только в порядке общего надзора ^{[18, c. 76]}. Согласно штатному расписанию при каждом из них находился собственный председатель, имевший статус чиновника генеральского ранга, а также совещательное Присутствие и Канцелярия. Во внутренних губерниях России Губернские правления и Казенные палаты возглавлялись вице-губернаторами, а должность председателя Казенной палаты появилась только в 1837 г. ^{[16, с. 136]}.

Губернское правление было структурировано на четыре отделения, самостоятельных по своим полномочиям: Первое отделение – устройство полиции, пожарных заведений (в городах и округах), «квартирование» войск и жандармских команд, участие в ликвидации эпидемий и эпизоотий; Второе отделение – обнародование законов, решение дел по нотариальной части, надзор за устройством канцелярий и архивов в окружных учреждениях; Третье отделение – кураторство городских доходов и расходов, смета и раскладка земских, волостных и инородных повинностей, учет казенной собственности в губернии; Четвертое отделение (называлось еще Экспедицией о ссыльных) –прием и распределение ссыльных, надзор за тюрьмами и поселениями 4^{[22, ч. 1, ст. 36–40]}.

При Губернском правлении С 1822 по 1895 г. находились Приказ общественного призрения и Врачебная управа. Приказ отвечал за устройство и заведование народными школами, больницами, богадельнями, сиротскими, работными домами; Врачебная управа – за охрану народного здоровья, предотвращение эпидемий, мора скота. Приказ подобно Губернскому правлению имел Присутствие (с совещательными функциями) и Канцелярию. Присутствие Приказа состояло из председателя Губернского правления, врачебного инспектора, заседателя Приказа и главы города, а Канцелярия – из секретаря, бухгалтера, столоначальников, их помощников и писцов, с 1874 г. – еще и журналистов. Штатный состав Врачебной управы на протяжении 70 лет был постоянен: в него входили инспектор (как руководитель), оператор, акушер, ветеринарный врач, секретарь. Кроме того в губерниях при Министерстве внутренних дел работали «Строительная часть» (состояла из губернского архитектора, его помощника и из не имевших классных чинов двух чертежников и писца), Типография и Архив, которые функционировали по своим положениям и фактически состояли в Губернском правлении 24^{[22, ч. 1, ст. 14, 44]}. Заметим, что в губерниях Центральной России Приказы общественного призрения, Врачебная управа были ликвидированы с введением земских учреждений (1864 г.) и городского общественного управления (1870 г.). В связи с тем, что Земская реформа на Сибирь распространена не была, в Сибири они действовали до 1895 г. ^[28].

Губернский Совет и Губернское правление в 1895 г. соединились в одном учреждении под названием Губернское управление, которое вплоть до 1917 г. функционировало как многопрофильное учреждение. В него вошли все ранее существовавшие места в губернии по Министерству внутренних дел. В его Присутствие под председательством губернатора вошли: вице-губернатор, управляющий Казенной палатой, председатель Губернского суда и Губернский прокурор (до 1897 г.), глава Управления государственных имуществ (с 1897 по 1917 г.), непременные члены по крестьянским делам (с 1898 по 1917 г.), советники Губернского управления, Губернский тюремный инспектор, его помощник (с правом совещательного голоса), Губернский врачебный инспектор, Губернский ветеринар, Губернский инженер и Губернский архитектор (с правом совещательного голоса). В свою очередь, Канцелярия состояла из четырех отделов, которые имели названия, соответствовавшие их полномочиям: распорядительное, тюремное, врачебное и строительное. Кроме того Канцелярия имела 12 отделений: «первое», «второе», «третье», крестьянское (с 1898 по 1917 г.), тюремное, врачебное, строительное, ветеринарное, бухгалтерская часть, журнальная, «экзекуторская» и казначейская части, губернский архив [27–30].

Губернским учреждением по Министерству финансов была Казенная палата, которая занималась всеми вопросами финансовой политики на данной административной территории (ведение доходов, расходов и отчетности) ^{[18, с. 76]}. Губернская Казенная палата с 1822 по 1917 г. состояла из Присутствия, Канцелярии и Архива. Членами присутствия были: председатель и советники. Канцелярия отвечала за делопроизводство и включала в себя чиновников «при палате». С 1822 по 1856 г. канцелярия Казенной палаты состояла из Хозяйственного, Винного и соляного, Контрольного и Отделения казначейств. Во главе трех первых отделений стояли Советники, а Отделением казначейства руководил Губернский казначей. С течением времени Губернская Казенная палата теряла ряд полномочий, переданных Контрольной палате, функционировавшей в Сибири с 1866 по 1886 г., Управлению государственных имуществ (с 1897 по 1917 г.), Акцизному управлению (с 1902 по 1917 г.), введенным в Сибири значительно позднее, чем в Европейской части Российской империи ^{[15, с. 86]}.

По Министерству юстиции с 1822 по 1897 г. в состав губернской администрации входил Губернский суд, который осуществлял судебное производство по гражданским и уголовным делам. Работавшая при нем Камера губернского прокурора контролировала деятельность всех органов местной власти, обеспечивала законность, выявляя, устраняя и предупреждая нарушения в государственных учреждениях на всех уровнях местной власти. Структура Губернского суда была идентичная по своим основынм элементам Губернскому правлению и Казенной палате – Присутствие, Канцелярия и Архив. В Присутствие входили Председатель суда и четыре советника; в Канцелярию –секретари и протоколисты, столоначальники и их помощники, журналист, экзекутор; в Архив – архивариус и писец. «Камера губернского прокурора» была представлена губернским прокурором, губернскими стряпчими (по уголовным и казенным делам) и канцелярскими чиновниками ^{[18, с. 76; 36]}. В 1885 г. данное учреждение переименовали в прокурорский надзор, а должности губернских стряпчих – в товарищи прокурора ^[35].

Областное управление

С 1822 по 1851 г. областное управление не являлось средним или дополнительным установлением между окружным и губернским начальством, а представляло собой часть Губернского управления и вводилось только в труднодоступных и географически отдаленных территориях (с малым числом населения). Непосредственными его задачами были обязанности по ускорению производства дел, административный надзор и контроль ^{[22, ч. 1, ст. 574–575]}.

Государственная власть в Якутской области была представлена Областным правлением (во главе с Областным начальником, а с 1851 г. – гражданским губернатором), при котором находились Канцелярия, Архив, Областной землемер, ревизовавший действия Окружных землемеров (также как и в губерниях). Других учреждений вплоть до 1917 г. не было ^{[22, ч. 1, ст. 391–395; 22, ч. 2, с. 53; 34]}.

Обязанности областного начальника, с одной стороны, были самыми широкими (при отсутствии в администрации других высших чиновников): контроль за деятельностью Окружных управлений, «представление» к определению в должности, наградам или увольнению чиновников, утверждение членов Думы и Городского суда, Волостных голов и старост, утверждение инородных старшин и начальников; с другой стороны, прописывались ограничения – например, при полной его самостоятельности необходимость «отправления к Иркутскому Губернскому начальству списков всех чиновников, служащих в области» ^{[22, ч. 1, ст. 396]}.

Предметами ведения Якутского Областного правления с 1822 по 1851 г. были: по Общему управлению – организация деятельности учреждений на окружном уровне власти (ревизии, ведение отчетности, рассмотрение жалоб на окружные места); по Полиции – то же, что и у Губернского правления; по хозяйству – представление отчетности Иркутскому Губернскому Совету, решение всех торговых вопросов, исполнение поручений Иркутской Казенной палаты; по суду – все функции, что и у Губернского суда, т. е. рассмотрение и решение тяжебных и уголовных дел, включая апелляции и кассации ^{[22, ч. 1, ст. 397]}.

По мере усложнения хозяйственной жизни Восточной Сибири все более насущной стала необходимость преобразования в системе административного управления территориями. Подобные проекты появились уже через несколько лет после реформы 1822 г. Часть предложений были направлены на усиление генерал-губернаторской власти в Сибири, другие касались нового административного деления территорий. Так, в 1833 г. императором Николаем I и членами Первого Сибирского комитета (под председательством князя В. П. Кочубея) были одобрены некоторые предложения первого генерал-губернатора Восточной Сибири А. С. Лавинского о расширении его влияния по делам о ссыльных ^{[10, л. 12 об., 15; 33, л. 5]}. В свою очередь, проекты более кардинальных изменений второго генерал-губернатора Восточной Сибири С. Б. Броневского не нашли поддержку правительства, видимо, потому, что их суть состояла в предложении провести новое административно-территориальное деление Восточной Сибири с внимательным учетом географических, демографических принципов его построения. Например, с целью ликвидации ограниченности власти местного начальства им было предложено разделить большой Иркутский округ на два более мелких – Верхнеленский и Иркутский; а малонаселенную Якутскую область укрупнить за счет передачи функций по ее управлению Охотскому и Камчатскому приморским управлениям ^{[16, л. 5–5 об.]}.

В 1851 г. в ответ «на насущные нужды» вышло сразу два Высочайше утвержденных положения: об управлении Якутской области и о выделении из Иркутской губернии отдельной Забайкальской области ^{[23, 24]}. Забайкальская область была создана из округов Иркутской губернии: Верхнеудинского и Нерчинского (за исключением Троицесавска, Кяхтинской и Усть-Кяхтинской слобод с прилегавшими к ним землями); статус областного города приобрела Чита. В свою очередь, Якутская область впредь лишалась зависимости от Иркутского губернского начальства, что действовало до 1917 г. ^{[23, ст. 1]}.

Во главе названных административных единиц уже стояли губернаторы: в Забайкальской области – Военный губернатор (он же – Наказной Атаман Забайкальского казачьего войска); в Якутской области – гражданский губернатор ^[23]. Функции работы Якутского Гражданского губернатора стали более широкими, чем были у Областного начальника до 1851 г. Заметим, никакой отчетности Якутский губернатор перед Иркутским более уже не нес, а напрямую, как и Областное правление, подчинялся Главному управлению Восточной Сибири, затем Сенату и соответствовавшим по отрасли Министерствам ^{[24, ст. 1, 9, 13]}.

Областное управление с 1851 по 1917 гг., Якутское и Забайкальское соответственно, было представлено Областным правлением (каждое). Совещательные в нем функции стало выполнять Присутствие – подобие коллегиального Губернского совета. В его состав входили асессор и три советника, из которых старший имел обязанности председателя (как в губернии). При Областном правлении состояла Канцелярия, кадровый состав которой определялся подробными штатными расписаниями. Определенным новшеством в Якутской и Забайкальской областях было введение в структуру областной администрации должности Областного прокурора, который должен был обеспечивать более серьезный контроль со стороны государства за действиями местной власти. Его статус и плномочия соответствовали Губернскому: осуществлял надзор за Областным правлением, Окружным судом (в Якутске и Чите) и городской полицией ^{[24, ст. 1–5, 12]}. Реализация «Временных правил о применении судебных уставов к губерниям и областям Сибири » 1896 г. вывела областного управления из состава исполнительной власти ^[35]. Однако более Областное правление вплоть до 1917 г. не реформировалось.

Выводы

Восточная Сибирь, входившая в состав огромной Российской империи в особом статусе, основанном на использовании института Генерал-губернаторства, с 1822 по 1917 г. в административном управлении претерпевала изменения. Применяемые на окраинах различные формы территориально-административного устройства – губернии и области – были тем самым рычагом, с помощью которого государство приспосабливалось к столь разным условиям, распространения своей власти на огромной территории.

В реформировании системы администрирования в губерниях и областях Восточной Сибири присутствовало по два основных этапа: рубежом которых для Енисейской и Иркутской губерний стал 1895 г., а для Якутской и Забайкальской областей – 1851. Суть изменений заключалась в том, что значительные преобразования в структуре и полномочиях губернского управления прошли по реформе местных учреждений Министерства внутренних дел 1896 г. В губерниях места по Министерствам финансов и юстиции в составе губернской администрации реформировались слабее, а суть их преобразований состояла в изъятии у них функций и передачи их в созданные Контрольную палату, Акцизное управление и пр. Областное управление было своего рода урезанной губернской системой, преобразования которой заключались в ликвидации принципа его ограниченности. По реформе 1851 г. Якутская и Забайкальская Областные администрации получили комплекс полномочий, которые вплоть до 1917 г. сосредотачивались в одном лишь учреждении – Областном правлении, возглавляемом до этого областным начальником, а после 1851 г. – губернатором. Несоменно, государственное управление Якутской и Забайкальской областями шло по разному пути (граждаснкому и военному). Все еще остаются неиследованными вопросы структуры и полномочий окружных, волостных органов власти, имевших свои различия в конкретных регионах Восточной Сибири. Однако пока ограничимся выводом о том, что проведенные преобразования в губерниях и областях имели строгий систематический характер и явились попыткой ликвидации одной из главных черт административного поля имперской России – так называемой «недоуправляемости», что способствовало централизации государственного управления.