Исключительное положение как чрезвычайный правовой режим (опыт анализа нормативных актов и работ полицеистов Российской империи конца XIX – начала XX века)

Трансформации всех сфер общественной жизни в современном мире, возникновение новых детерминант, оказывающих воздействие на состояние национальных государственно-правовых систем, свидетельствуют, что успех решения государством возложенных на него задач часто определяется эффективностью используемого правового режима. Особенно отчетливо это видно при возникновении чрезвычайных ситуаций и обстоятельств, вызванных социально-политическими факторами, важнейшим из которых продолжает оставаться международный терроризм.

Как показывает социальная практика, при обострении обстановки на территории государства или в отдельных его регионах и возникновении чрезвычайных обстоятельств, экстремальные ситуации иногда достигают такой степени опасности, что нормы действующего законодательства оказываются неэффективными и устранить проблемы обычными правовыми средствами становится невозможно. В таких случаях для устранения угроз безопасности людей или сохранения конституционного строя применяются чрезвычайные меры – исключительный административно-правовой режим – режим чрезвычайного положения.

В Российской Федерации режим чрезвычайного положения – это особый административно-правовой режим жизнедеятельности всех субъектов административно-правовых отношений на территории, где реально возникла чрезвычайная и неизбежная угроза безопасности граждан или конституционному строю ^[1]. Чрезвычайное положение как исключительный правовой режим может быть введен лишь в том случае, если устранить угрозу безопасности граждан или конституционному строю без применения чрезвычайных мер становится невозможно.

Анализ международной обстановки, закономерностей развития российского государства и специфики социально-политического развития России в начале XX в. дают основания полагать, что факторы, которые могут способствовать возникновению на территории Российской Федерации или в отдельных ее регионах чрезвычайных ситуаций и обстоятельств, продолжают существовать ^{[2, с. 56–68]}. При этом, как показывает исторический опыт, эффективной формой реагирования на возникающие экстремальные ситуации является введение чрезвычайного правового режима.

Режим чрезвычайного положения является исключительным правовым режимом, в силу того, что его реализация связана с рядом ограничений. Введение исключительного правового режима предполагает: использование мер, ограничивающих конституционные права и свободы граждан и организаций; введение дополнительных административно-правовых обязанностей и запретов; предоставление чрезвычайных полномочий органам власти для поддержания режима; введения форм особого управления территорией, на которой установлен данный режим, включая создание временных специальных органов, приостановление деятельности отдельных органов государственной власти и местного самоуправления и т. д. Поэтому в правовом государстве введение режима чрезвычайного положения представляет собой особую сложность: в правовом государстве избирается такая модель механизма государственного управления, в рамках которой государство может функционировать стабильно и в рамках правовых предписаний даже при возникновении экстремальных ситуаций; исключительные ситуации нарушают баланс пределов ограничения прав и свобод граждан и пределов расширения полномочий органов государственной власти, в связи с чем при введении чрезвычайного положения требуется перестройка функционирования всего механизма правового государства, должного при любых (в том числе и чрезвычайных) обстоятельствах гарантировать гражданину его права и свободы.

Обращение к проблеме содержания исключительного правового режима, ретроспективное исследование практики его использования, изучение теоретико-правовых аспектов его функционирования может способствовать определению направлений и средств развития в России эффективного государственного управления, согласованного с принципами правового государства. Обязательным при этом является обращение к национальным правовым традициям, учет специфики исторического развития отечественного государства и достижений российской политико-правовой мысли.

Историографический анализ свидетельствует о том, что исследование проблем, связанных с реализацией исключительных (чрезвычайных) правовых режимов, в отечественной науке имеет свою историю. Впервые вопросы, касающиеся исключительного режима, были обозначены на рубеже ХIХ–ХХ вв. Известные российские правоведы: И. Е. Андреевский ^[3], В. Ф. Дерюжинский ^{[4; 5]}, В. А. Гаген ^[6], И. Т. Тарасов ^{[7; 8; 9]} во второй половине ХIХ – начале ХХ в. обратили внимание государственных деятелей и научной общественности на специфику чрезвычайного законодательства ^{[10, с. 18]}, а В. М. Гессен в своих работах ^{[11, с. 9–62; 12; 13; 14; 15; 16]}, предпринял попытку комплексного анализа исключительного положения, введенного в Российской империи почти повсеместно в конце XIX в. Долгое время монография В. М. Гессена «Исключительное положение» (СПб., 1908) ^[12] оставалась единственным комплексным исследованием, посвященным проблеме чрезвычайного законодательства в России.

Интерес научной общественности к проблеме чрезвычайных правовых режимов был обусловлен сложившейся в Российской империи в конце XIX – начале XX в. общественно-политической ситуацией, которая требовала поиска средств сохранения государственного строя. Нарастание революционной активности различных социальных групп, открытые массовые выступления населения по поводу неудовлетворенности своим социальным положением, активизация противоправной деятельности радикально настроенных политических партий, нарастание революционного движения и обострение криминальной обстановки вынудили государственные органы власти использовать весь арсенал известных чрезвычайных правовых мер ^{[17, с. 248]}. Однако точечное использование таких мер не позволило нормализовать социально-политическую обстановку в стране, что объективно обусловило использование в Российской империи конца XIX – начала XX в. института чрезвычайного положения, носившего в тот период название исключительного положения.

Законодательное закрепление исключительное положение получило при императоре Александре III – в «Положении о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» от 14 августа 1881 г. ^[18].

Убийство императора Александра II в 1881 г. свидетельствовало о том, что первая волна терроризма в России достигла своего апогея ^{[19, с. 114]}. Александр III взошел на престол в трудный период развития России и вынужден был обдумывать пути дальнейшего развития страны. Общественно-политическая ситуация в Российской империи была крайне напряженной. Через несколько дней после убийства Александра II исполнительный комитет «Народной воли» опубликовал письмо, в котором, наряду с констатацией приведения в исполнение приговора императору, содержался ультиматум Александру III и требования изменения политики правительства с угрозой начала революции.

В сложившейся экстремальной ситуации обычные, традиционные способы регулирования общественных отношений оказались неспособными стабилизировать положение в стране и ликвидировать социальную напряженность в российском обществе ^{[20, с. 14]}. В связи с чем в 1881 г. Александр III предписал «подвергнуть совокупному пересмотру все временные законы, изданные в последнее время, и начертать, взамен сих узаконений, особое "Положение" – "Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия"» ^[18]. Указ об издании этого Положения был принят 4 сентября 1881 г.

«Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» регламентировало режим исключительного (чрезвычайного) положения и предусматривало две его разновидности: положение усиленной охраны и положение чрезвычайной охраны. Структура нормативного акта отражала представления о сущности исключительного правового режима и о возможностях его использования. Положение состояло из пяти отделов, объединяющих в себе 36 статей,

Нормы первого отдела Положения (общие правила) передавали высшее направление действий по охранению государственного порядка и общественного спокойствия министру внутренних дел. Министр внутренних дел мог объявлять требования, подлежащие немедленному исполнению всеми местными начальствами, и получил право на отмену распоряжений административных начальств, вплоть до распоряжений генерал-губернаторов и градоначальников (правда, для отмены указаний последних необходимо было испросить высочайшего соизволения) ^[10].

К реалиям общественной жизни Российской империи было приковано внимание российских ученых-полицеистов, пытавшихся найти средства решения внутриполитических проблем ^{[21],[22],[23],[24]}. «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» в тех случаях, когда преступная деятельность против государственного порядка и общественного спокойствия в отдельных местностях принимала угрожающий характер, разрешало объявлять их находящимися в исключительном положении. Анализируя положения нормативных актов, В. М. Гессен констатировал, что исключительное положение – совокупность исключительных полномочий, предоставляемых правительственной власти при наступлении обстоятельств, угрожающих изнутри или извне существованию государства ^{[12, с. 74]}. «Преступные посягательства против существующего государственного строя или безопасности частных лиц и их имуществ» ^{[18, с. 262]} влекли за собой объявление положения усиленной охраны; приведение же «населения известной местности в тревожное настроение» ^{[18, с. 262]} соответствовало положению чрезвычайной охраны.

По своему содержанию, положения об усиленной охране существенно отличались от положений о чрезвычайной охране.

Объявить положение усиленной охраны имел право министр внутренних дел, а также генерал-губернатор, с утверждением министра внутренних дел. После введения усиленной охраны органы местной административной власти приобретали полномочия предупредительного и репрессивного характера.

Предупредительные полномочия заключались прежде всего в приостановке гарантий индивидуальной свободы, устанавливаемых общим законодательством, – гарантий неприкосновенности личности. Генерал-губернаторам, а в местностях, им не подчиненных, – губернаторам и градоначальникам по «Положению о мерах к охранению государственного порядка и общественно спокойствия» предоставлялось право административной высылки – воспрещения отдельным личностям пребывания в местностях, объявленных в положении усиленной охраны ^{[18, с. 263]}.

Местным начальникам полиции, а также начальникам жандармских управлений и их помощникам предоставлялось право делать распоряжения о предварительном задержании лиц, внушающих основательное подозрение в совершении государственных преступлений или в причастности к ним. Критерии «основательного подозрения» нигде зафиксированы не были, что создавало основу произвола со стороны полицейской власти ^{[25, с. 102–103]}. Кроме того, местные начальники полиции, начальники жандармских управлений и их помощники могли давать указания о производстве в любое время обысков и выемок во всех (без исключения!) помещениях, на фабриках и заводах.

В условиях усиленной охраны приостанавливались гарантии свободы собраний: генерал-губернаторам, губернаторам и градоначальникам было предоставлено право запрещать всякие народные, общественные и даже частные собрания ^{[18, с. 263]}.

Введение усиленной охраны предусматривало приостановление гарантий свободы торговли и промыслов: по «Положению о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» начальник губернии приобретал право делать распоряжения о закрытии торговых и промышленных заведений как на определенный временной период, так и на все время объявленного положения усиленной охраны ^{[18, с. 263]}.

К числу предупредительных полномочий административной власти относилось право неутверждения в должностях или увольнения с должностей по земским, городским и судебно-мировым вопросам так называемых неблагонадежных лиц (кроме мировых судей и лиц, служащих в земских и городских общественных учреждениях на выборных должностях). Анализируя данное право административных властей, В. М. Гессен в монографии «Исключительное положение» отмечал, что правом неутверждения в должностях или увольнения с должностей местные власти пользовались весьма широко: не только лица, отбывшие наказание за государственные преступления или привлекавшиеся по делам о них, но и иные лица, подозреваемые в чем-либо предосудительном в политическом отношении или замеченные в знакомстве с «неблагонадежными» лицами, признавались негодными к службе в общественных учреждениях. При этом, имея право не допускать на службу нежелательных лиц или устранять таковых от службы, местные власти охотнее и чаще пользовались последним правом, нежели первым, ежегодно «выбрасывая за борт» сотни людей, «увеличивающих собою ряды озлобленных врагов существующего порядка» ^{[12, с. 186]}.

К репрессивным полномочиям администрации, предусмотренным «Положением о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» следует отнести те, которые были направлены на ужесточение ответственности за совершение преступлений и неисполнение обязанностей, возлагаемых исключительным положением на частных лиц.

Начальникам губерний было предоставлено право издания обязательных постановлений, направленных на предупреждение нарушения общественного порядка и государственной безопасности. Санкции за нарушение данных постановлений начальники губерний избирали самостоятельно в рамках законодательно закрепленных возможностей: размер санкций был ограничен трехмесячным арестом или денежным штрафом в 500 рублей ^{[18, с. 263]}.

Местная административная власть получила право передавать на рассмотрение военного суда отдельные дела о преступлениях, предусмотренных общеуголовными законами, «для суждения их по законам военного времени» ^{[18, с. 263]}. Речь в данном случае шла о делах в отношении лиц, виновных в вооруженном сопротивлении властям; о нападении на военных чинов, чинов полиции и должностных лиц, находящихся при исполнении ими служебных обязанностей, если данные преступления сопровождались убийством или покушением на убийство, нанесением ран, увечий, тяжких побоев или поджогом. Наказанием за такое преступление была смертная казнь. Власти, передававшие военному суду дела о преступных деяниях, имели право потребовать рассмотрения дел при закрытых дверях, с соблюдением ограничений, гарантирующих тайну судебных заседаний.

«Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» фиксировало, что положение усиленной охраны является мерой исключительной и временной. Был определен срок действия положения усиленной охраны – один год, по истечению которого положение усиленной охраны требовало либо продления, либо полной отмены с прекращением действия временных актов, изданных в этот период. В условиях реалий Российской империи положение усиленной охраны продлевалось несколько раз. Действуя на территории России непрерывно в течение длительного периода, фактически оно получило характер «нормально действующего», а не исключительного средства политической профилактики. В 1881–1905 гг. (24 года) в состоянии усиленной охраны непрерывно находились Петербургская, Московская, Харьковская, Киевская, Волынская и Подольская губернии, Одесское и Таганрогское градоначальства, города Ростов-на-Дону и Николаев. В 1901 г., при первых признаках надвигающейся революции, усиленная охрана охватила почти всю Российскую империю: положение усиленной охраны было введено в Полтавской, Самарской, Виленской, Владимирской, Лифляндской, Минской, Могилевской, Витебской, Гродненской, Казанской, Ярославской, Томской, Нижегородской, Саратовской, Тифлисской, Бакинской и Бессарабской губерниях. Однако, правовой режим усиленной охраны не позволил остановить революционную волну. В 1905 г. положение усиленной охраны было заменено положением чрезвычайной охраны. Факт такой замены свидетельствовал о «бессилии» положения усиленной охраны как меры политической профилактики революционной угрозы в Российской империи.

Для объявления местности в состоянии чрезвычайной охраны «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» устанавливало сложную процедуру. Министру внутренних дел необходимо было выйти с представлением в Комитет министров, который должен был выпустить по этому поводу особое положение, требующее утверждения императора. При введении в действие положения чрезвычайной охраны предусматривалось сохранение в силе всех полномочий, предоставленных административной власти положением усиленной охраны ^{[10, с. 264]}, а также приобретение чрезвычайных полномочий предупредительного и репрессивного характера.

Генерал-губернаторы в местностях, объявленных в положении чрезвычайной охраны, приобретали статус главноначальствующих. Помимо тех полномочий предупредительного характера, которые предоставляются начальникам губерний положением усиленной охраны, главноначальствующим предоставляется право: налагать секвестр на недвижимые и арест на движимые имущества и доходы с них; разрешать экстренные, приостанавливать и закрывать очередные собрания сословных, городских и земских учреждений и в каждом отдельном случае – определять вопросы, подлежащие устранению из обсуждения данных собраний; приостанавливать периодические издания на все время объявленного чрезвычайного положения; закрывать учебные заведения на срок не более одного месяца; устранять от должности на время объявленного положения чрезвычайной охраны как чиновников всех ведомств (за исключением лиц, занимающих должности первых трех классов), так и лиц, служащих по выборам в сословных городских и земских учреждениях ^{[10, с. 264]}.

Был расширен и круг полномочий репрессивного характера. Возрос карательный характер санкций главноначальствующего: за нарушение постановлений главноначальствующий имел право в административном порядке подвергать лиц заключению в тюрьме или крепости на три месяца, подвергать аресту на тот же срок, а также денежному штрафу до 3 тыс. рублей ^{[10, с. 264]}.

Что же касается рассмотрения дел о преступлениях и проступках военным судом, то, в отличие от порядка, установленного положением усиленной охраны, при охране чрезвычайной главноначальствующему предоставлялось право изъятия из общей подсудности не отдельных конкретных дел, а определенных категорий преступлений и проступков, с передачею их к производству военного суда. Введение в местности состояния чрезвычайной охраны позволяло властям, по сути, полностью обходить судебный порядок рассмотрения дел.

Концептуальным обоснованием российской политики с использованием исключительного правового режима в конце XIX – начале XX в. являлась доктрина «Raison d’etat», провозглашавшая приоритет государственной необходимости над индивидуальной свободой. «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» давало административным властям обширные полномочия, которые позволяли не только временно ограничивать права человека и гражданина, но и полностью игнорировать большинство гражданских прав и свобод во имя «сохранения безопасности и существования государства».

Согласно «Положению о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» положение чрезвычайной охраны могло действовать в течение 6 месяцев, после чего либо прекращало свое действие, либо, в случае необходимости, продлевалось. В 1905–1907 гг. положение чрезвычайной охраны было введено в Петербургской, Московской, Харьковской, Киевской губерниях, а также в Одесском и Николаевском градоначальствах. Но и этот шаг не смог стабилизировать социально-политическую обстановку в Российской империи и предотвратить изменение государственного строя революционным путем. Исключительное положение как чрезвычайный правовой режим в Российской империи не достигло своей главной цели – не устранило угроз безопасности государственному строю, не предотвратило революций.

Исследуя институт чрезвычайного положения в дореволюционной России как исключительную правовую меру в единой системе мер обеспечения безопасности государства, следует обратить внимание на то, что длительное использование исключительного режима как средства нейтрализации экстремальной общественно-политической ситуации и средства политической профилактики эффективным не является. Широкий круг чрезвычайных полномочий местных администраций, обусловленный заботой о выживании государства, при длительном использовании превращает институт исключительного положения в репрессивный инструмент политической власти и негативно влияет на социально-политическую обстановку в стране.

В Российской Федерации, где государство провозглашено правовым, а высшей ценностью закреплены права и свободы человека, соблюдение баланса между интересами государства и его граждан является обязательным. Вопросы, касающиеся соблюдения прав и свобод личности в российском государстве в различных условиях, составляли важный предмет исследования отечественных полицеистов. В числе поставленных вопросов – проблемы функционирования государства и соблюдение прав и свобод человека в условиях исключительного (чрезвычайного) режима. В конце XIX – начале ХХ в. в российской полицеистике были определены сущностные черты исключительного положения, осмыслены основания введения исключительного положения, состав субъектов, обеспечивающих исключительное положение, и виды исключительного положения; охарактеризованы основные направления деятельности полиции в условиях исключительного положения и многообразие способов осуществления полицейской власти в российском государстве в начале XX в.; определены пределы ограничения прав и свобод личности при введении исключительного положения. Российская полицеистика внесла важный вклад в развитие теории чрезвычайных режимов.

Учет исторического опыта России и использование теоретического наследия российских ученых, исследовавших сущность и особенности применения исключительного (чрезвычайного) режима как средства решения внутриполитических проблем, является средством эффективного решения комплекса вопросов, возникающих при введении чрезвычайного режима в современных условиях.