Зарубежные практики организации партнерства власти и общества: тенденции и проблемы

опубликовано при поддержке гранта Президента РФ для государственной поддержки молодых российских ученых МК-1265.2017.6

Партнерство власти и общества - одна из важных составляющих социально-экономического благополучия государства. В современных реалиях развития государственно-общественных отношений именно социальное партнерство как механизм конструктивного взаимодействия власти, бизнеса и общества, должно обеспечивать согласованность, учет интересов и мнений различных групп при разрешении возникающих противоречий и принятии управленческих социально значимых решений в различных сферах жизнедеятельности общества. Это цивилизованная форма общественных отношений в социально - трудовой сфере, позволяющая учитывать, согласовывать и защищать интересы трех сторон: граждан, бизнеса и органов власти, в том местного самоуправления через систему договоров и принятия компромиссных решений по важнейшим направлениям социально - экономического и политического развития Следует разграничивать государственно-частное партнерство, которое «представляет собой институт долгосрочной устойчивой легальной кооперации финансово-инвестиционных, организационно-управленческих и интеллектуальных ресурсов органов государственной власти и частного предпринимательства для совместного решения социально значимых задач» и социальное партнерство, «представляющую собой систему взаимоотношений между работодателями, государственными органами и представителями наемных работников, опирающаяся на переговоры, поиск взаимоприемлемых решений в регулировании трудовых и иных социально-экономических отношений.» ^[7].

Сущность социального партнерства определяют различные институты: государство, бизнес, граждане, гражданское общество, которые вступают в определенные взаимоотношения в качестве политических субъектов ^[6]. Объектами социального партнерства в данном случае являются условия труда, уровень доходов, социальное положение субъектов, их место, роль и права в создании и распределении произведенного продукта, а основными субъектами таких отношений выступают работодатели, работники, местная власть и государство.

В зарубежных странах социальное партнерство получило свое широкое распространение в начале 20-го столетия и по настоящее время используется как инструмент антикризисного управления и социально-экономического развития территории. Рассматривая социальное партнерство как фактор повышения эффективности социальной политики, выявлено, что данный подход способствует установлению нового дискурса в управлении, формированию esponsible, self-disciplined партнеров ^[18].

Многосекторальные партнерские отношения с местными органами власти принято рассматривать в качестве накопительной, ведущей стратегии решения наиболее острых социальных проблем ^[12].

Объективная необходимость пересмотра роли некоммерческих организаций в новых условиях приводит к усилению ориентации «некоммерческого сектора» на решение социально значимых проблем ^[15]. При этом указывается на двойственный характер партнерства между местными органами власти и местными некоммерческими организациями при определении расходов на социальные нужды и в отношении предоставления общественных услуг ^[17].

Некоторыми исследователями указывается на наличие возможных ограничений социального партнерства, в связи с авторитарной ролью государства, которая создает асимметрию в сетях управления и снижает качество взаимодействия между органами власти и другими субъектами партнерства ^[16]. При этом наблюдается неспособность центральной власти в полной мере признать необходимость укрепления местной представительной демократии, что проявляется в зависимости местных властей от государственных субсидий ^[13;14].

В Ирландии с целью преодоления экономического кризиса 80-х гг. 20-го века, используя принципы социального партнерства, было подписано соглашение между Ирландским конгрессом профсоюзов, федерацией работодателей, федерацией строителей и правительством, действующее и по настоящее время. В результате темпы роста экономики Ирландии оказались самыми высокими в Европе на протяжении 1988 - 2001 годов (более 7 % в год), превышая даже рост азиатских стран. Финляндия во избежание потрясений в социально-экономической сфере после вступления в ЕС, опираясь на методы социального партнерства, приняла программу EMU Buffers, нацеленную на преодоление негативных эффектов от вхождения страны в ЕС ^[6]. Австрия достигла значительных успехов в сохранении темпов роста в конце XX в. за счет использования механизмов социального партнерства ^[10].

Зарождалось социальное партнерство как механизм достижения компромиссных решений между органами власти, работодателями и профсоюзами, но сегодня оно в большей степени отражает механизм привлечения общества к непосредственному управлению территорией, что весьма актуально в условиях развития местного самоуправления.

Несмотря на ряд особенностей реализации в каждой стране механизмов и форм социального партнерства существуют общие черты, раскрывающие суть данного концепта. Общественное назначение социального партнерства заключается, во-первых, в выработке согласованного решения по реализации социальной политики и экономических реформ, во-вторых, в использовании при профилактике и разрешении социально-трудовых конфликтов, в-третьих, смягчение и преодоление последствий экономического кризиса, в-четвертых, достижение согласованного решения по реализуемым проектам с целью повышения благосостояния и достижения социальной стабильности. При этом зарубежный опыт организации социального партнерства показывает, помимо соблюдения установленных принципов ведения переговоров и учета мнения, интересов всех сторон, важно помнить, что каждый субъект должен достигнуть определенных целей и получить определенный результат. В связи с этим видится крайне важным при организации социального партнерства в России учитывать выявленные тенденции и проблемы организации партнерства за рубежом.

Предметом исследования выступают основные тенденции и проблемы организации социального партнерства в зарубежных странах. Объектом зарубежные практики организации социального партнерства. Основной целью исследования является изучение и анализ зарубежного опыта организации и реализации социального партнерства на базе трипартизма. Авторами ставились следующие задачи: - выявление различных практик организации социального партнерства в западноевропейских странах; - анализ условий для организации партнерства власти и общества; - выявление основных тенденций и проблем в практике реализации социального партнерства. В рамках исследования с помощью общенаучных методов исследования и сопоставительного анализа были проанализированы практики организации социального партнерства в различных сферах жизнедеятельности в таких государствах как: США, Канада, Франция, Великобритания, Германия, Финляндии, Бельгии.

Наибольшее распространение социальное партнерство получило именно в трудовой сфере. Сама идея создания Международной организации труда консолидирует в себе принцип трипартизма. В целом принято выделять три модели социального партнерства, сложившиеся за рубежом: трехуровневая (Финляндия, Бельгия, Норвегия); одноуровневая (США, Канада, Япония); отраслевая (Германия, Австрия, Голландия, Швейцария).

Наиболее показательной для рассмотрения трехуровневой модели является Бельгия, в которой действует система трехсторонних органов: Национальный совет по труду, предприниматели и профсоюзные организации. Для данной модели характерно постоянное вмешательство государства в трудовую сферу. Национальный совет по труду – консультативный орган правительства, который ведет переговоры на общенациональном уровне. На отраслевом уровне создаются «паритетные комиссии». На уровне предприятия все вопросы решаются между предпринимателями и профсоюзной организацией.

Ключевое значение в трехуровневой модели социального партнерства уделено участию работников в управлении производством. В Бельгии – советы по труду, а в таких странах как Финляндия и Швеция – органы сотрудничества, которые включают равное количество как производителей, так и работников. Органы сотрудничества могут решать ряд вопросов, касающихся и производственных вопросов: закупка оборудования, организация труда, нормы производства; и вопросы социально-экономического положения работников: подбор персонала, занятость, установление и предоставление социальных льгот и гарантий.

Одноуровневая модель социального партнерства предполагает заключение коллективных трудовых договоров, все вопросы решаются на уровне предприятия и государство фактически регулирует эту сферу путем законодательства по общим трудовым вопросам. Ярким примером подобной модели организации социального партнерства, является США, где развитие сотрудничества работников и предпринимателей реализуется на уровне отдельных компаний. Здесь отсутствуют специальные институты социального партнерства. При этом ассоциации предпринимателей и профсоюзы через взаимодействие с политическими партиями существенно влияют на законодательный процесс в части проведения государственной политики в трудовой сфере.

Отраслевая модель предполагает, что главным является именно отраслевой уровень, на котором осуществляется основной процесс переговоров и заключаются отраслевые соглашения. Коллективные трудовые договоры практически отсутствуют в практики предприятий.

Большой международный опыт организации социального партнерства в трудовой сфере доказал и продолжает доказывать его эффективность. Учет мнений работников при решении кадровых и производственных вопросов, постоянная работа с профсоюзами и реальная защита прав трудящихся – важное условие социальной стабильности и благополучия.

Модернизация институтов социальной сферы и решение основных вопросов и проблем в ней в зарубежных странах строится путем создания гибких институциональных форм с участием государства, местного самоуправления и общественности, т.е. создание условий для непосредственной деятельности некоммерческих организаций (НКО). Сами НКО занимают ключевую позицию при эффективном взаимодействии власти и общества, именно подобные организации продвигают основы гражданского общества, провозглашают гражданские принципы и ценности. Основным источником финансирования социальной сферы при этом остаются государственные бюджетные системы социального страхования. Именно деятельность НКО за рубежом существенно влияет на предоставление социальных услуг, а так называемое общественно-государственное партнерство рассматривается в качестве основного инструмента повышения качества этих услуг. Проведенное университетом Дж. Хопкинса (США) исследование показало, что в 38 странах доля государственного финансирования в общем объеме доходов НКО составляет в среднем 36%. В странах Западной Европы, в Канаде и Израиле эта доля превышает половину всех доходов НКО (54%), в странах Восточной Европы, Скандинавии и англосаксонских – 42,35 и 36% соответственно, в странах Латинской Америки—19%.( Sanders J. и др., 2008). Преимущественно в США и странах Евросоюза используются такие механизмы государственного финансирования НКО как гранты, контракты, государственные кредиты, ваучеры, операционные субсидии, налоговые льготы. При этом отмечается, что тем самым государство влияет на деятельность НКО. Иностранными экспертами предлагается создание совещательных или наблюдательных органов, осуществляющих контроль за распределением субсидий, либо принятие решений о государственных субсидиях НКО должны приниматься специальными независимыми органами.

Со стороны НКО, как участников общественно-государственного партнерства, отмечается проблема обеспечения заявки при участии в конкурсах на заключение государственных контрактов. В Европейских странах видят выход из подобной ситуации путем установления специальных процедур критериев отбора поставщика социальных услуг.

Анализ практики налоговых инструментов привлечения бизнеса и организаций к решению социально значимых задач, в том числе регулирование деятельности НКО за рубежом показал, что эффективность использования инструментов налоговой политики зависит и от развитости юридической базы и культуры в стране, и от экономического развития, мер государственной поддержки, в том числе степени их применения для некоммерческого сектора, и от исторического опыта развития государства.

Так, в США, НКО наделяются статусом благотворительной организации и попадают под государственную поддержку (льготное налогооблажение) подобных организаций в случае, если выполняют социально значимые функции в области образования, науки, религии, борьбы с бедностью и т.п. При этом подобные благотворительные организации могут иметь статус публичной организации или частного фонда, деятельность которого наиболее широко регулируется со стороны государства. В США физические лица, осуществляющие пожертвования на социальные нужды также попадают под льготное налогообложение. Льготы распространяются на подоходный налог в размерах до 50 %, если пожертвование было осуществлено в пользу образовательных организаций, церкви, медицинских учреждений и до 30%, если в пользу других организаций, в отношении которых установлено льготное налогообложение.

Аналогичная практика налоговых льгот сложилась и в Канаде, где НКО, обладающим статусом благотворительных организаций, запрещено принимать любое участие в политической деятельности. Но следует учесть тот факт, что в Канаде налоговое законодательство разводит понятия «некоммерческая организация» и «зарегистрированные благотворительные организации», чего нет в российской практике. Интересной практикой социального партнерства в сфере поддержки высшего образования в Канаде является льготное налогообложение спонсоров, организаций, занимающихся пожертвованием средств на нужды университетов, входящих в перечень, утвержденный правительством. Для физических лиц, осуществляющих такого рода пожертвование предоставляется налоговый кредит до 75% налооблагаемой базы в год, главной целью которого является предоставить отсрочку от уплаты налога, а налоговая база по подоходному налогу остается установленной в соответствии с законодательством. Физические лица имеют право переноса неиспользованных налоговых кредитов сроком на 5 лет.

В европейских странах, особенно в Западной Европе налоговое законодательство применяется в отношении тех НКО, которые относятся к категории «работающих в общественных интересах». Так во Франции, от подоходного налога освобождаются НКО, которые осуществляют свою деятельность для обеспечения социально значимых целей, но только при условии отсутствия конкурентной борьбы с коммерческим сектором экономики. ^[4]. В Германии, могут рассчитывать на льготное налогообложение только жертвователи, которые имеют письменное подтверждение (сертификат о налоговом вычете) на льготу, выданное организацией-получателем, а для пожертвований, сумма которых не превышает 200 евро предусматривается упрощенная процедура получения налогового вычета – банковская квитанция.

Крайне важным в западно-европейских странах считается развитие социального партнерства в сфере образования, в том числе профессионального, поддержки профессиональной ориентации молодежи.

Преимущественно используются такие формы социального партнерства как создание консультативных советов и заключение коллективных договоров. Государство, привлекая работодателей к проблеме образования, в том числе профессионального, решает множество вопросов: обеспечение занятости молодежи, сбалансированность рынка труда, заполнение свободных ниш в ряде невостребованных профессий и т.п. К механизмам, используемым государством для привлечение работодателей в социальному диалогу за рубежом можно отнести следующее:

- государственные субсидии;

- выдача ссуд на переобучение и переподготовку;

- обеспечение учебных фондов и создание учебных мест для обучения на рабочем месте;

- государственные дотации;

- налоговые льготы.

Так, например, в Великобритании, начиная с 1980-х гг. проводится политика, направленная на создание и усиление связей между сектором экономики, непосредственными производителями и образованием. Проведена реформа законодательства в части создания профессиональных стандартов, развитии системы национальных квалификаций. С целью повышения престижа рабочих профессий в Великобритании стали использовать новую форму социального партнерства: школы – колледжи – университеты – государство – работодатели. Партнерство (Vocational Partnerships) – важнейший механизм контактной работы тех участников, которые заинтересованы в профессиональной подготовке работников и развитии профессиональных компетенций и умений. В Великобритании на сегодняшний день выстроена четкая система взаимодействия всех участников социального диалога. Правительство совместно с Департаментом образования и занятости разрабатывают образовательную политику. Так называемые секторы Советов формируют профессиональные стандарты, проводят их анализ. Независимые квалификационные органы (Abs, ЕМТА, ААТ) выдают квалификационные свидетельства. Инспекционные органы осуществляют контроль и надзор с целью повышения качества и эффективности обучения. Существуют также органы, регулирующие систему аккредитации, организации, осуществляющие подготовку и распространение учебных и методических материалов, технологий менеджмента образовательного учреждения. В рамках социального партнерства по вопросам профориентационной работы в Великобритании организованы курсы «базовой подготовки», которые позволяют получить квалификацию в рамках высшего образования за два года и приравниваются к 23 бакалавриата, а полноценный диплом обучающийся может получить, отучившись еще один год.

Во Франции социальное партнерство в сфере образования реализуется путем заключения контракта между работодателем и обучающимся. Основной акцент делается на практические занятия: одна неделя в аудитории сопровождается двумя неделями практики. Работодатели в обязательном порядке должны направлять вновь прибывшую молодежь в возрасте от 16 до 26 лет в Центр ученичества, который и обеспечивает соответствующую подготовку в рамках заключаемого контракта.

Анализ зарубежной практики организации партнерства власти и общества показал, что социальное партнерство организовывается и реализуется во всех странах сквозь призму коммуникативного взаимодействия и достижения консенсуса между сторонами. При этом, если в трудовой сфере это взаимодействие строится на четко проработанной правовой базе, то в социальной сфере консенсус достигается путем привлечения государством к решению социально значимых вопросов некоммерческих организаций и создания определенных условий для достижения социальной справедливости.

Можно выделить ряд принципов партнерства в социально-трудовой сфере, которые следует учесть при организации социального партнерства в России:

- юридически закрепленная значимость каждого участника партнерских взаимоотношений;

- равенство партнеров в процессе переговоров, совместной работы и при принятии конечного решения;

- признание социальной справедливости как высшей ценности партнерских отношений;

- постоянство общественного диалога;

- учет интересов всех сторон переговоров;

- взаимная ответственность при реализации проектов, решений, достигнутых партнерских соглашений.

Сегодня в России общественный диалог практически не реализуется, и применяется исключительно в рамках реализации местного самоуправления (сходы граждан, публичные слушания, собрания и конференции), но в данных формах реализации местного самоуправления участниками переговоров становятся только две стороны: граждане и местная власть. Переговоры между властью и бизнесом проходят зачастую без привлечения представителей гражданской общественности. В настоящее время именно регионы и муниципальные образования должны стать инициаторами диалога между всеми субъектами социального партнерства, построение трипартизма не только в трудовой сфере, но и при решении социальных проблем. Крайне важным является привлечение и работа с НКО, создание условий для их эффективной деятельности при реализации социальных проектов на территории. Одним из механизмов привлечения бизнеса и НКО к решению социальных задач является льготное налогообложение. За рубежом сформировались 2 концепции налоговой политики в этой сфере:

- создание особого юридического статуса организаций, которые нуждаются в поддержке со стороны государства и бизнеса;

- акцент делается на самом процессе взаимодействия между НКО, государством и бизнесом (жертвователей).

Привлечение некоммерческих организаций к решению социальных проблем, к участию в переговорах с властью и представителями общественности осуществляется с использованием таких механизмов как: государственные субсидии; грантовая поддержка; выдача ссуд на переобучение и переподготовку; государственные дотации; налоговые льготы. Но в России в этой сфере пока нет необходимых основ для подобного широкого привлечения организаций к диалогу с властью и общественностью.

При этом отмечается, что через используемые механизмы привлечения НКО к партнерству государство влияет непосредственно на деятельность НКО. Со стороны НКО, как участников общественно-государственного партнерства, отмечается также проблема обеспечения заявки при участии в конкурсах на заключение государственных контрактов.

Для организации социального партнерства в сфере образования за рубежом используются преимущественно такие формы как создание консультативных советов и заключение коллективных договоров. Также важной проблемой для выстраивания диалога между властью и бизнесом является определение степени ответственности всех субъектов социального партнерства за решение социально значимых проблем развития общества.