Анализ применения правовых норм, регулирующих взыскание задолженности по таможенным платежам

Гараев Алмаз Анварович кандидат юридических наук доцент, Смоленский государственный университет 214022, Россия, г. Смоленск, ул. Станционная, 4/259 Garaev Almaz Anvarovich PhD in Law Deputy Head of the Department at Smolensk Customs; Associate Professor at Smolensk State University, Department of Law 214022, Russia, Smolenskaya oblast, Smolensk, ul. Stantsionnaya, 4/259 almazg@live.ru Другие публикации этого автора

По состоянию на 28 декабря 2016 сумма доходов федерального бюджета, администрируемых таможенными органами, составила 4 360 млрд. рублей ^[1]. Сумма перечислений таможенных платежей в бюджет страны продолжает снижаться: в 2015 году – 5492 млрд. рублей ^[2] и 7746 млрд. рублей в 2014 году^[3].

Одной из составляющих деятельности таможенных органов по перечислению денежных средств в бюджет, является взыскание задолженности по таможенным платежам. Поэтому одним из способов повышения перечислений таможенных платежей в бюджет является изучение практики применения правовых норм по взысканию задолженности по таможенным платежам и выработка предложений по совершенствованию и изменению процедуры взыскания таможенных платежей - Главы 18 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации» ^[4] (далее Закон).

Во-первых, последовательность действий по взысканию таможенных платежей не соответствует последовательности норм, изложенных в этой главе Закона. Исходя из установленных действий по взысканию таможенных платежей должны применяться нормы закона в следующей последовательности: ст. 150, 152, 158, 154, 153, 155, 158 (в отношении имущества), 156, 157, 151 Закона. Соблюдение юридической техники написания закона требует изложения норм в последовательности их применения, а не так хаотично как это изложено в настоящий момент. Такой стиль закрепления норм путает практических работников. Кроме того, меры обеспечения взыскания расположили среди норм, регулирующих процедуру взыскания, в то время как более логичным выглядит их помещение в отдельный последовательный блок правовых норм, а учитывая установленную законом возможность их применения только на последней стадии взыскания - в конце главы Закона.

Во- вторых, меры обеспечения взыскания таможенных платежей в соответствии со ст. 155 и 156 Закона могут применяться только после начала процедуры взыскания, т.е. когда таможенный орган может применять меры принуждения. Однако, меры обеспечения взыскания таможенных платежей означают не собственно взыскание таможенных платежей, а создание условий, в результате предварительно принятых мер, которые позволили бы в последующем эффективно и оперативно взыскать задолженность. Следовательно, меры обеспечения взыскания должны, применяться до начала реальных действий по принудительному взысканию.

Таможенным законодательством предусмотрены 2 меры обеспечения взыскания таможенных платежей:

1) приостановление операций по счетам (счету) плательщика таможенных пошлин, налогов (организаций или индивидуальных предпринимателей) в банке - ст. 155 Закона;

2) арест имущества - ст. 156 Закона.

Решение о приостановлении операций по счетам (счету) плательщика таможенных пошлин, налогов (организаций или индивидуальных предпринимателей) в банке не может быть принято ранее вынесения решения о бесспорном взыскании (ч. 2 ст. 155 Закона). Однако, принятие решения о бесспорном взыскании является основанием для направления таможенным органом в банк, в котором открыты счета плательщика, инкассового поручения (распоряжения) на списание со счетов плательщика необходимых денежных средств и их перечисление на счет Федерального казначейства или на счет, определенный международным договором государств - членов Таможенного союза (ч. 4 ст. 153 Закона). Следовательно, на основании этого решения банки должны исполнить решение таможенного органа о взыскании денежных средств (ст. 159 Закона) и при наличии денежных средств списать их со счета плательщика. В случае отсутствия денежных средств на счетах плательщика, они должны быть списаны банком при их поступлении.

Таким образом, при сложившимся законодательном регулировании, приостановление операций по счетам является избыточной мерой по обеспечению взыскания таможенных платежей поскольку эта мера может применяться только после вынесения решения о бесспорном взыскании, т.е. одновременно с инкассовым поручением и дублирует его. Кроме того, для взыскания таможенных платежей по приостановленным счетам все равно будет необходимо направлять в банк инкассовое поручение. Следовательно, такого же результата таможенный орган мог добиться сразу направив инкассовое поручение в банк, не принимая решения о приостановлении операций по счетам. Исходя из этого, можно предположить, что данная норма в большей мере направлено на устрашение должника, создание ему трудностей для дальнейшего продолжения деятельности, поскольку если даже должник сам захочет погасить задолженность, то он не сможет это сделать самостоятельно и добровольно, поскольку движение денежных средств по его счетам приостановлено. Положительные результаты данной меры могли бы появиться, если бы меры обеспечения исполнения применялись до принятия решения о бесспорном взыскании, например, например сразу после получения плательщиком требования об уплате таможенных пошлин, налогов.

Вызывает затруднение применение процедуры приостановления операций по счетам при наличии у плательщика десятков счетов, по которым принимается решение о приостановке операций по счетам и отмена решения о приостановлении операций по счетам плательщика при погашении задолженности. Отсутствие у таможенных органов электронного обмена информацией с банками значительно замедляет данный процесс. Кроме того, у таможенных органов при принятии решения о взыскании таможенных платежей за счет денежных средств, находящихся на счетах плательщика в банке и решения о приостановке операций по счетам в банке отсутствует информация о счетах, по которым происходит движение денежных средств. В связи с этим, таможенные органы вынуждены предпринимать меры по взысканию и приостанавливают операции по всем счетам плательщикам либо делать это выборочно. Кроме того, что данный процесс достаточно трудоемкий, он может привести и к многократному взысканию суммы задолженности. Затянувшееся объединение Федеральной таможенной службы России и Федеральной налоговой службы России по выполнению фискальных функций государства возможно должно было решить данную проблему поскольку у налоговой службы налажен электронный обмен информацией с банками и они владеют информацией по каким счетам происходит движение денежных средств плательщика.

Назрела необходимость изменения процедуры ареста имущества должника в соответствии с таможенным законодательством в качестве меры обеспечения взимания таможенных платежей. В соответствии с ч. 2 ст.150 Закона принудительное взыскание таможенных пошлин, налогов может осуществляться таможенными органами только в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Взыскание таможенных платежей с физических лиц осуществляется в судебном порядке.

На основании ч. 1 ст. 156 Закона арестом имущества в качестве способа обеспечения исполнения решения таможенного органа о взыскании таможенных пошлин, налогов за счет иного имущества плательщика признается действие таможенного органа с санкции прокурора по ограничению права собственности плательщика таможенных пошлин, налогов (организации или индивидуального предпринимателя) в отношении его имущества.

Формулировка оснований применения ареста имущества не выдерживает критики. В соответствии с ч. 1 ст. 156 Закона арест имущества производится в случае неисполнения плательщиком таможенных пошлин, налогов в установленные сроки обязанности по уплате таможенных пошлин, налогов, пеней и при наличии у таможенных органов достаточных оснований полагать, что указанное лицо примет меры, чтобы скрыться либо скрыть свое имущество. Обращение взыскания на имущество в данном случае приравняли непосредственно с личностью правонарушителя (физическим лицом). Каким образом организация или индивидуальный предприниматель могут скрыться, если зарегистрированы в конкретном налоговом органе? Каким образом, если лицо скроется, оно может помешать обращению взыскания на его имущество? Это же не уголовный розыск, где ищут преступников. Исполнение обязанности по уплате таможенных платежей носит имущественный характер и мы полагаем, что нет необходимости их расширять на правоотношения неимущественного характера (связанные с физическим лицом) и не имеющие в данном случае никакого отношения ко взысканию задолженности. Кроме того, как отмечалось выше, взыскание задолженности с физических лиц происходит после их санкционирования судом. Поэтому дополнительное санкционирование ареста имущества физического лица прокурором после того как уже вынесено решение суда по этому вопросу будет избыточным.

Применение такой меры обеспечения исполнения решения таможенного органа как арест допускается только после вынесения таможенным органом постановления о взыскании таможенных пошлин, налогов за счет имущества плательщика и постановления о возбуждении исполнительного производства судебным приставом-исполнителем на основании этого постановления таможенного органа (ч. 19 ст. 156 Закона). В данном случае применение мер обеспечения допускается только после начала реальных действий по взысканию таможенных платежей за счет имущества плательщика в соответствии со ст. 158 Закона. Кроме того, для наложения ареста необходимо обязательное условие - наличие возбужденного исполнительного производства. Однако это предполагает, что судебный пристав-исполнитель может сам и более оперативно арестовать имущество плательщика и причем без санкции прокурора в рамках предоставленных ему прав в соответствии со ст. 64 и ст. 80 ФЗ "Об исполнительном производстве". В практике работы таможенных органов я не встречал случаев наложения ареста на имущества для взыскания таможенных платежей с санкции прокурора. Отсутствие информации в выступлениях представителей Генеральной прокуратуры РФ о количестве санкционированных прокурором решений таможенных органов об аресте имущества и не публикация соответствующей информации на сайте Генеральной прокураторы РФ не позволяет дать оценку применялась ли данная норма вообще в масштабах России ^[5].

В практической деятельности должностных лиц таможенных органов вызывает затруднение применение нормы ст. 157 Закона, предусматривающей взыскание таможенных пошлин, налогов за счет товаров, в отношении которых таможенные пошлины, налоги не уплачены. Формулировка нормы не позволяет понять можно ли взыскивать задолженность по уплате таможенных пошлин, налогов только за счет тех товаров, из за которых образовалась задолженность по уплате таможенных платежей или в отношении любых товаров (даже не имеющих отношении к образованию задолженности) и принадлежащих плательщику. В случае обращения взыскания на любое имущество плательщика, в отношении которого не уплачены таможенные платежи (второй вариант), таможенный орган своими действиями увеличивает задолженность плательщика, поскольку запускает в экономический оборот имущество, не прошедшее таможенную очистку. В этом случае у плательщика, имеющего задолженность по уплате таможенных платежей, сумма первоначальной задолженности увеличивается на сумму подлежащих к уплате таможенных платежей в отношении реализуемого "не растаможенного" имущества. Учитывая существующую неэффективность выполнения Федеральным агентством по управлению государственным имуществом процедуры по реализации имущества, обращение взыскания на любое имущество плательщика, не прошедшее таможенное декларирование, может привести к ситуации, когда сумма задолженности в результате продажи имущества может не уменьшиться, а вырастет. Это произойдет, например, в случае если сформированная рыночная стоимость на реализуемое имущество будет меньше суммы, подлежащих к уплате таможенных платежей исчисленных в соответствии с ч. 6 ст. 190 Закона. С учетом изложенного, предлагается изменить ст. 157 Закона и изложить ее в следующей редакции: «В случае обнаружения имущества плательщика, в отношении которого образовалась задолженность по уплате таможенных платежей, данное имущество, с разрешения суда, подлежит уничтожению, а вся имеющаяся задолженность по уплате таможенных платежей по данному имуществу подлежит списанию после фактического уничтожения этого имущества».

Требует внимательного изучения и внесения изменений в правовое регулирование ч. 3 ст. 158 Закона - взыскание задолженности за счет иного имущества плательщика. Взыскание задолженности за счет иного имущества плательщика является последней мерой, применяемой в отношении должника при отсутствии результатов погашения задолженности за счет неизрасходованных остатков авансовых платежей, денежного залога, излишне уплаченных (взысканных) таможенных платежей, денежных средств плательщика на счетах в банке. Погашение задолженности плательщика за счет обращения взыскания на наличные денежные средства полагаем, возможно, только теоретически. Вряд ли должник (руководитель организации), у которого приостановлены операции по счетам в банке, в банки направлены инкассовые поручения на списание денежных средств будет хранить наличные денежные средства в офисе в сейфе или у себя в дома по месту регистрации, дожидаясь, когда к нему придет судебный пристав и арестует эти денежные средства.

Для оценки эффективности применения такой меры, как погашение задолженности как взыскание за счет иного имущества должника можно обратиться к данным статистики Федеральной службы судебных приставов, поскольку этот государственный орган наделен правом передачи на реализацию арестованного имущества. В 2014 году на основании отчета формы 1-2 (приказ ФСПП России от 21.05.2014 № 229) на исполнении в службе судебных приставов находилось 2676 постановлений таможенных органов по принудительному взысканию задолженности по уплате таможенных платежей за счет имущества плательщика на сумму почти 3,8 млрд. рублей ^[6]. По итогам 2014 года не было окончено фактическим исполнением ни одно постановление таможенного органа в результате реализации арестованного имущества должников. Сумма взысканной задолженности в результате реализации арестованного имущества должника составила 0 рублей.

В 2015 году на основании отчета формы 1-2 (приказ ФСПП России от 07.11.2014 № 636) на исполнении в службе судебных приставов находилось 1733 постановления таможенных органов по принудительному взысканию задолженности по уплате таможенных платежей за счет имущества плательщика на сумму более 4,5 млрд. рублей ^[7]. По итогам 2015 года также не было окончено фактическим исполнением ни одно постановление таможенного органа в результате реализации арестованного имущества должников. Сумма взысканной задолженности в результате реализации арестованного имущества должника составила 60 000 рублей. Таким образом, по итогам 2015 года взыскиваемость по данной категории постановлений составила 0,001% от суммы задолженности.

В 2016 году в соответствии с отчетом формы 1-2 (приказ ФСПП России от 07.11.2014 № 636) на исполнении в службе судебных приставов находилось 2255 постановлений таможенных органов по принудительному взысканию задолженности по уплате таможенных платежей за счет имущества плательщика на сумму более 8,4 млрд. рублей ^[8]. В 2016 году не было окончено фактическим исполнением ни одно постановление таможенного органа в результате реализации арестованного имущества должников, а сумма взысканной задолженности в результате реализации арестованного имущества плательщика составила как в 2014 году 0 рублей.

На таком же низком уровне находится работа по взысканию задолженности за счет арестованного имущества по постановлениям налоговых органов. В 2014 году из 2 614 004 постановлений налоговых органов на общую сумму 343 млрд. рублей, находящихся на исполнении в службе судебных приставов, взыскана сумму 63 млн. рублей за счет реализации арестованного имущества, причем фактическим исполнением не окончено ни одно постановление налогового органа. В 2015 году на исполнении находилось 3139820 постановлений налоговых органов на общую сумму более 372 млрд. рублей. Погашена задолженность за счет реализации арестованного имущества на сумму 42 млн. рублей, причем фактическим исполнением за счет реализации имущества не окончено также ни одно постановление налогового органа. В 2016 году у судебных приставов-исполнителей находилось на исполнении 3171369 постановлений на сумму 466,5 млрд. рублей, взыскано за счет реализации арестованного имущества 52 млн. рублей. В целом за 2014-2016 года в результате реализации арестованного имущества должника погашено лишь 0,013% от суммы задолженности по исполнительным производствам.

Конечно, можно говорить о том, что даже эти суммы взысканных платежей представляют интерес для государства, но все же, полагаем, необходимо эту цифру сопоставлять с затратами на выполнение данной функции государством.

Для оценки количества судебных приставов-исполнителей, задействованных во взыскании (реализации арестованного имущества) будем использовать нормы нагрузки судебных приставов ^[9]. Норма загрузки судебного пристава-исполнителя составляет 22 исполнительных производства в месяц. Таким образом, за 3 года в соответствии с нормативами один судебный пристав-исполнитель должен вести 792 исполнительных производств (22дела*12 месяцев*3года=792 дела, и допустим, что пристав не ходит в отпуск). Необходимо добавить, что реальная средняя нагрузка на судебного пристава-исполнителя в 2016 году составила 3,3 тысячи исполнительных производства дел в год, а не 264 как установлено нормативами ^[10]. За 2014-2016 года на исполнении в службе судебных приставов находилось 8 931 857 исполнительных производства о взыскании задолженности по налоговым и таможенным платежам по постановлениям налоговых и таможенных органов. Данные исполнительные производства создают работу для 11 277 (8931857/792=11277) судебных приставов-исполнителей. Предполагая среднюю заработную плату судебного пристава-исполнителя в 10000 рублей в месяц (120 000 рублей в год), выплаты только на заработную плату судебным приставам-исполнителям, занятых данной категорией дел за 3 года составят 4 млрд. рублей, что явно не сопоставимо с достигаемыми результатами – взыскание 152 млн. рублей.

Особенность погашения задолженности плательщика за счет обращения взыскания на имущество плательщика заключается в том, что задолженность не может погаситься сразу, в один момент, как это происходит при обращении взыскания на денежные средстве. При обращении взыскании на имущество, погашении задолженности производится в несколько стадий, продолжающих определенное время. Можно выделить следующие стадии:

1) арест имущества судебным приставом-исполнителем;

2) организация оценки арестованного имущества;

3) передача имущества для реализации организации, уполномоченной Правительством РФ для реализации - Федеральному агентству по управлению государственным имуществом (Росимущество);

4) организация реализация имущества Росимуществом посредством торгов или передачи его своим поверенным;

5) перечисление Росимуществом полученных денежных средств от реализации имущества на счет Федеральной службы судебных приставов;

6) перечисление Федеральной службой судебных приставов денежных средств от обращения взыскания на имущество таможенному или налоговому органу.

Рассмотрим, какие трудности возникают при обращении взыскания на имущество на различных стадиях. Основная трудность на первой стадии - арест имущества возникает в связи с отсутствием в ФЗ № 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" четких сроков, в течение которого должен быть наложен арест на имущество должника. Ранее действоваший ФЗ "Об исполнительном производстве" содержал норму, согласно которой арест должен быть наложен не позднее одного месяца со дня вручения должнику постановления о возбуждении исполнительного производства ^[11].

На второй стадии оценка арестованного имущества может производиться самим судебным приставом-исполнителем или оценщиком. Оценка имущества является важнейшим элементом успешности дальнейших действий по реализации арестованного имущества. В соответствии с п. 1 ст. 85 "ФЗ "Об исполнительном производстве" оценка должна производиться по рыночным ценам. На основании п. 8 ст. 87 ФЗ "Об исполнительном производстве" цена, по которой специализированная организация предлагает имущество покупателям, не может быть меньше стоимости имущества, указанной в постановлении об оценке имущества должника. Другими словами, специализированная организация должна продать арестованное имущество по цене равной или выше рыночной. Учитывая, что специализированная организация выпускает в экономический оборот дополнительное количество имущества, на рынке появляется избыток этого имущества и цены должны снизиться и стать ниже рыночной цены. Кроме того, необходимо учесть, что специализированная организация, реализующая арестованное имущество не является профессиональным участником рынка по продаже имущества данного ассортимента в сравнении с организациями, специализирующими на продаже подобного имущества длительное время и имеющих налаженные каналы поставки и сбыта. Поэтому Росимущество может продать имущество выше сложившейся рыночной цены только случайно. Таким образом, установленная система продажи арестованного имущества по рыночной цене создает возможность реализации имущества только если рыночная цена на имущество будет снижена или она будет изначально занижена при оценке (а это уже будет не рыночная цена и она может быть признана не правомерной и оспорена в суде). Снижение рыночной цены возможно на 15% через один месяц после выставления его на продажу (п. 10 ст. 87 ФЗ "Об исполнительном производстве"). Однако, даже такое снижение цены через месяц в большинстве случаев не позволяет продать арестованное имущество.

Если имущество должника не было реализовано в течение одного месяца после снижения цены, то судебный пристав-исполнитель направляет взыскателю предложение оставить это имущество за собой. Данная норма права применима для гражданских правоотношений, однако совершенно не подходит для процедуры взыскания задолженности в бюджет поскольку таможенный орган (налоговый орган тоже) не может погасить взыскание задолженности получением от должника арестованного имущества. Последствия отказа таможенного органа от получения арестованного имущества - возвращение имущества должнику (п. 13 ст. 87 ФЗ "Об исполнительном производстве").

Полагаем, что основная причина не действующего механизма реализации арестованного имущества должников является необходимость его реализации по рыночной цене. Ранее автором высказывалось предложение реализовывать арестованное имущество по цене в половину от его рыночной стоимости, как это принято в некоторых зарубежных странах ^[12]. Изменение данной нормы позволит гораздо быстрее реализовать арестованное имущество. Ускорение процедуры в этом случае возможно путем введения предоплаты специализированной организацией (Росимуществом) за передаваемое ей на реализацию имущества поскольку предоставляемый дисконт (половина от рыночной стоимости) за реализуемое имущество способен покрыть возможные убытки при его реализации в случае завышенной рыночной цены имущества. В этом случае, судебные приставы - исполнители могут не контролировать 4 и 5 стадию, поскольку денежные средства за имущество уже получены от специализированной организации.

Учитывая изложенные трудности применения законодательства в связи с необходимостью реализации арестованного имущества по рыночной цене 3, 4, 5 и 6 стадии обращения взыскания на арестованное имущество должника затягиваются на длительный срок, а в большинстве случаев имущество оказывается не принятым Росимуществом или не реализованным и возвращается должнику. Об этом свидетельствуют и официальные результаты деятельности судебных приставов. Из общей стоимости имущества, находящегося на принудительное реализации в 2016 году на сумму 221 млрд. рублей, принято у ФССП России Росимуществом на сумму 121 млрд. рублей, что составило 55% от общей суммы имущества, подлежащей принятию. В 2016 году процент реализованного имущества от общей стоимости имущества, находившегося на реализации составил 9,4% ^[13].

Другим, альтернативным способом повышения эффективности взыскания задолженности, является изменение этого правового механизма - отказ от обращения взыскания на имущество Российской организации в счет погашения задолженности в процедуре принудительного взыскания задолженности по таможенным пошлинам и налогам. В случае невозможности погашения задолженности по таможенным платежам за счет денежных средств на счетах плательщика в банке, неизрасходованных остатков авансовых платежей, денежного залога, излишне уплаченных (взысканных) таможенных платежей должна инициироваться процедура банкротства организации. Мы полагаем, что доведение процедуры взыскания задолженности до обращения взыскания на имущество при отсутствии денежных средств у плательщика является серьезным признаком того, что организация не способна выполнять свои обязанности как юридического лица, и, нуждается в оздоровлении.

Принятие данного предположения позволит разрешить несколько проблем. Во-первых, значительно ускорится завершение процедуры взыскания. Не будет необходимости дважды повторять процедуру обращения взыскания задолженности на имущество: в рамках принудительного взыскания таможенных пошлин, налогов и процедуры банкротства. Обращение взыскания на имущество должника в рамках процедуры банкротства мы полагаем будет более правильным и справедливым, Это связано с тем, что при банкротстве очередность удовлетворения требований по обязательным платежам в бюджет стоит не на первом месте ^[14] и первоочередное удовлетворение этих требований в процедуре принудительного взыскания таможенных платежей за счет имущества ставит в неравные условия других кредиторов, имеющих более высокую очередность взыскания. Учитывая выше приведенные цифры по взысканию можно полагать что "потери" бюджета из-за удовлетворения требований кредиторов более высокой очереди будут незначительными. Кроме того, это позволит сократить дублирование функций государства и конкурсного управляющего.

Во-вторых, мы полагаем, что конкурсный управляющий сможет быстрее и по более высокой цене реализовать имущество организации, чем существующий "государственный" механизм - через службу судебных приставов - Росимущество. Это будет выгоднее как самим кредиторам, так и должнику, поскольку в этом случае будет погашена большая сумма долга, а штрафные санкции за несвоевременное выполнение обязательств будут меньше.

В третьих, одним из оснований для признания безнадежной к взысканию и списанию задолженности по уплате таможенных платежей является ликвидация организации. Более быстрое завершение процедуры ликвидации организации позволит списать задолженность и реальнее оценить задолженность перед бюджетом, исключив "безнадежные" к взысканию суммы, не позволяя расти долгу до астрономических размеров за счет начисляемой пени.

В целом, необходимо отметить, что "пробуксовка" процедуры обращения взыскания на имущество в счет погашения задолженности по уплате таможенных пошлин, налогов связана с двумя главными причинами: 1) оценка имущества и 2) продажа имущества через государственный орган - Росимущество. Поэтому основное направление по совершенствованию работы необходимо делать в направлении снижения участия государства в этом механизме и передачи части полномочий рыночному механизму.

Таким образом, сложившаяся ситуация по снижению перечислению таможенных платежей дает возможность перестроить механизм принудительного взыскания таможенных платежей и сделать его более эффективным и приспособленным к сложившимся общественным отношениям.