Проблемы квалификации административных правонарушений, предусмотренных ст. 18.1 и ст. 18.2 КоАП РФ

Квалификация административных правонарушений, предусмотренных ч. 3 ст. 18.1 и ч. 2 ст. 18.2 КоАП РФ. На первый взгляд содержащиеся в данных статьях положения видятся весьма схожими, однако законодатель разделил эти положения и поместил их в разные статьи кодекса. Сравнение положений указанных статей позволит выявить различия между ними.

Эти различия заключаются в следующем: 1) ч. 3 ст. 18.1 предусматривает деяния, состоящие только в ведении хозяйственной, промысловой или иной деятельности, а ч. 2 ст. 18.2 предусматривает кроме этого ещё и «проведение массовых общественно-политических, культурных или иных мероприятий в пограничной зоне, а равно содержание или выпас скота в карантинной полосе в пределах пограничной зоны»; 2) ч. 3 ст. 18.1 предполагает такое место совершения деяния, как «на Государственной границе Российской Федерации либо вблизи неё», а ч. 2 ст. 18.2 – соответственно в «пограничной зоне», а когда речь идёт о содержании или выпасе скота, то в «карантинной полосе в пределах пограничной зоны»; 3) ч. 3 ст. 18.1 содержит указание на такой способ совершения деяния, как «без уведомления пограничных органов либо с уведомлением таких органов, но с нарушением установленного порядка ведения на Государственной границе Российской Федерации либо вблизи неё хозяйственной, промысловой или иной деятельности», а ч. 2 ст. 18.2 – соответственно «без разрешения пограничных органов, но с нарушением установленного порядка ведения хозяйственной, промысловой или иной деятельности либо нарушение порядка проведения массовых общественно-политических, культурных или иных мероприятий в пограничной зоне», т.е. в первом случае речь идёт о необходимости уведомления пограничных органов, а во втором – о необходимости получения разрешения пограничных органов; 4) обе статьи предусматривают такие виды основных административных наказаний, как предупреждение или административный штраф, а вот ч. 3 ст. 18.1, кроме этого, предусматривает также и дополнительное административное наказание – «с конфискацией орудий совершения или предмета административного правонарушения или без таковой»; 5) размеры административных штрафов по ч. 3 ст. 18.1 отличаются от штрафов по ч. 2 ст. 18.2. Так, административный штраф по ч. 3 ст. 18.1 налагается на граждан в размере до одной тысячи рублей, на должностных лиц – от трёх тысяч до пяти тысяч рублей, на юридических лиц – от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей, а по ч. 2 ст. 18.2 на граждан от трёхсот до одной тысячи рублей, на должностных лиц – от двух тысяч до пяти тысяч рублей, на юридических лиц – от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; 6) ч. 3 ст. 18.1 КоАП РФ предусматривает административное наказание за нарушение правил, предусмотренных ст. 13 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации», которая называется «Ведение хозяйственной, промысловой и иной деятельности на Государственной границе». Соответственно ч. 2 ст. 18.1 КоАП РФ предусматривает административное наказание за нарушение правил, предусмотренных ст. 18 «Хозяйственная, промысловая и иная деятельность, проведение массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пограничной зоне» и ст. 19 «Содержание и выпас скота у Государственной границы» Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации»; 7) ст. 18.1 КоАП РФ называется «Нарушение режима Государственной границы Российской Федерации» и из этого следует, что видовым объектом противоправного посягательства, которое будет квалифицировано по ч. 3 ст. 18.1, являются общественные отношения, складывающиеся в сфере обеспечения соблюдения режима Государственной границы Российской Федерации. Ст. 18.2 КоАП РФ называется «Нарушение пограничного режима в пограничной зоне», из чего делаем вывод о том, что видовым объектом противоправного посягательства, которое будет квалифицировано по ч. 2 ст. 18.2, являются общественные отношения, складывающиеся в сфере обеспечения соблюдения пограничного режима в пограничной зоне.

Из выявленных различий между данными статьями КоАП РФ можно сделать следующие выводы: 1) рассматриваемые статьи КоАП РФ имеют разные объекты противоправного посягательства; 2) круг противоправных действий, предусмотренных ч. 2 ст. 18.2 шире, чем предусмотренных ч. 3 ст. 18.1; 3) обе статьи содержат указание на такой квалифицирующий факультативный признак объективной стороны юридического состава административного правонарушения, как способ совершения противоправного деяния, причём в рассматриваемых статьях предусмотренные законодателем способы различны («без уведомления» в ч. 3 ст. 18.1 и «без разрешения» в ч. 2 ст. 18.2) и схожи («ведение … деятельности … с нарушением установленного порядка» в ч. 3 ст. 18.1 и в ч. 2 ст. 18.2) в одно и то же время; 4) анализ предусмотренных за совершение данных административных правонарушений административных наказаний позволяет говорить о том, что за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 18.1, установлено более строгое административное наказание, что даёт возможность отнести данное деяние к обладающим большей общественной вредностью, нежели деяние, закреплённое в ч. 2 ст. 18.2.

Сравнение ч. 3 ст. 18.1 и ч. 2 ст. 18.2 КоАП РФ, несмотря на выявленные различия, обнаруживает и то общее между этими статьями, что, собственно, и вызывает наиболее серьёзные и значительные для правоприменительной практики вопросы. К этому общему относится:

- общий родовой объект противоправного посягательства: общественные отношения в области защиты Государственной границы Российской Федерации;

- схожие предусмотренные деяния: ведение хозяйственной, промысловой и иной деятельности;

- схожий способ совершения деяния: «ведение … деятельности … с нарушением установленного порядка».

Кроме этого важнейшим квалифицирующим факультативным признаком объективной стороны юридического состава административного правонарушения, предусмотренный обеими рассматриваемыми статьями, является место совершения противоправного деяния. Для правильной квалификации важно ответить на следующий важный вопрос: на сколько различны значения понятия «на Государственной границе Российской Федерации либо вблизи неё» (ч. 3 ст. 18.1 КоАП РФ) и «в пограничной зоне» (ч. 2 ст. 18.2 КоАП РФ)?

Для ответа на этот вопрос, а также для внесения ясности в понимание других элементов характеристики, предусмотренных ч. 3 ст. 18.1 и ч. 2 ст. 18.2 КоАП РФ, обратимся к ст. 1 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации», которая гласит: «Государственная граница Российской Федерации есть линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской Федерации, то есть пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации» ^{[1, с. 5]}. Появляется другой вопрос: как можно, строго говоря, вести хозяйственную, промысловую и иную деятельность на линии и на проходящей по этой линии вертикальной поверхности? Тем более, что ширина этой линии нигде не определена.

Из Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» следует, что для защиты Государственной границы Российской Федерации устанавливаются такие административно-правовые режимы, как режим государственной границы, пограничный режим и режим в пунктах пропусках через государственную границу. Содержание этих режимов включает определённые правила, перечисленные соответственно в ст.ст. 7, 16 и 22 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации».

Какие же правила включает режим государственной границы? В соответствии со ст. 7 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» режим государственной границы включает следующие правила: содержание государственной границы; пересечение государственной границы лицами и транспортными средствами, перемещения через государственную границу грузов, товаров и животных; пропуск через государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных; ведение на государственной границе либо вблизи неё на территории Российской Федерации хозяйственной, промысловой и иной деятельности; разрешение с иностранными государствами инцидентов, связанных с нарушением указанных правил.

Режим государственной границы устанавливается Законом РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации», другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации. С учётом взаимных интересов Российской Федерации и сопредельных государств отдельные правила режима государственной границы могут не устанавливаться, а характер устанавливаемых правил может быть упрощённым.

Рассмотрим важные для понимания ч. 3 ст. 18.1 КоАП РФ правила ведения хозяйственной, промысловой и иной деятельности на государственной границе. Согласно ст. 13 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» хозяйственная, промысловая и иная деятельность, связанная с пересечением государственной границы и иным образом затрагивающая интересы Российской Федерации или иностранных государств, осуществляемая российскими и иностранными юридическими и физическими лицами, в том числе совместно, непосредственно на государственной границе либо вблизи неё на территории Российской Федерации (в пределах пятикилометровой полосы местности), не должна наносить вред здоровью населения, экологической и иной безопасности Российской Федерации, сопредельных с ней и других иностранных государств или содержать угрозу нанесения такого ущерба, а также создавать помехи содержанию государственной границы и выполнению задач пограничными органами.

Ч. 2 ст. 13 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» говорит о том, что указанная деятельность осуществляется в соответствии с международными договорами Российской Федерации или иными договорённостями с иностранными государствами, с соблюдением правил пересечения государственной границы и на основании разрешения пограничных органов, включающего сведения о местах, времени пересечения государственной границы и производства работ, количестве участников, используемых промысловых и иных судов, транспортных и других средств, механизмов ^{[2, с. 42]}.

Таким образом, противоречия между Законом РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» и КоАП РФ состоят в следующем:

Во-первых, Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» прямо указывает на то, что правила режима государственной границы включают ведение на государственной границе либо вблизи неё не просто любой «хозяйственной, промысловой и иной деятельности», а только лишь такой, которая связана именно с пересечением государственной границы и иным образом затрагивает интересы Российской Федерации или иностранных государств и которая при этом осуществляется на государственной границе либо вблизи неё, именно на территории Российской Федерации. КоАП РФ же просто ограничивается формулировкой «на Государственной границе либо вблизи неё». Из этой усечённой формулировки ч. 3 ст. 18.1 КоАП РФ не ясно, относится ли «вблизи неё» только к территории Российской Федерации или же ещё к прилегающей к ней территории (акватории), не входящей в состав Российской Федерации. Какую ответственность будет нести лицо, нарушающее правила ведения хозяйственной, промысловой и иной деятельности и при этом находящееся за пределами территории Российской Федерации в непосредственной близости от государственной границы, например, когда оно только пересекло государственную границу? Кроме того, из ч. 3 ст. 18.1 КоАП РФ не ясно, связано ли вообще предусмотренное в ней деяние с пересечением государственной границы или не связано, и если не связано, то в чём же тогда в этой ситуации отличие ч. 3 ст. 18.1 от ч. 2 ст. 18.2 КоАП РФ при других равных признаках? Как представляется, единственное отличие в этой ситуации состоит в том, какие правила, предусмотренные правовыми актами, должно соблюдать, проявляя правомерное поведение, лицо, занимающееся данной хозяйственной, промысловой и иной деятельностью. Так, если говорить о ч. 3 ст. 18.1 КоАП РФ, то по смыслу ст. 13 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» лицо должно соблюдать нормы соответствующего международного договора Российской Федерации или предписания иных договорённостей с иностранными государствами, а также должно соблюдать правила пересечения государственной границы и нормы, указанные в разрешении, выданном пограничными органами. Если же говорить о ч. 2 ст. 18.2 КоАП РФ, то лицо, занимающееся хозяйственной, промысловой и иной деятельностью, проявляя правомерное поведение, должно, исходя из ст. 18 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» соблюдать федеральные законы, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, а также: а) если осуществляет хозяйственную, промысловую и иную деятельность в пределах пятикилометровой полосы местности или до рубежа инженерно-технических сооружений, если он расположен за пределами этой полосы, – с соблюдением норм, указанных в разрешении, выданном пограничными органами; б) если в остальной части пограничной зоны – с уведомлением пограничных органов. Однако нарушители рассматриваемых правил – как правил режима государственной границы, так и правил пограничного режима – зачастую не имеют при себе каких-либо документов, свидетельствующих об их праве заниматься хозяйственной, промысловой и иной деятельностью.

Во-вторых, правила режима государственной границы в ст. 13 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» прямо предусматривают обязательность наличия именно разрешения пограничных органов. В то же время ч. 3 ст. 18.1 КоАП РФ почему-то говорит только об уведомлении пограничных органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации. Выходит, что лицо может уведомить пограничные органы о предстоящей своей хозяйственной, промысловой и иной деятельности, при этом не получив разрешения пограничных органов и не понести за данные действия никакой юридической ответственности? А ведь в разрешении, выдаваемом в данном случае пограничными органами, согласно ст. 13 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» должны быть указаны такие значимые для должностных лиц пограничных органов, осуществляющих контроль, данные, как сведения о местах, времени пересечения государственной границы и производства работ, количестве участников, используемых промысловых и иных судов, транспортных и других средств, механизмов.

В-третьих, ст. 13 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» раскрывает понятие «вблизи Государственной границы» как «в пределах пятикилометровой полосы местности». В этой связи также возникают некоторые вопросы.

Какую ответственность будет нести лицо, нарушившее так называемый предел пятикилометровой полосы местности и распространившее свою хозяйственную, промысловую и иную деятельность вглубь территории России, при условии, что это иностранное физическое или юридическое лицо, и за пределами пятикилометровой полосы в данном случае будет уже не пограничная зона? Подобный случай гл. 18 КоАП РФ не предусмотрен.

Каким образом хозяйственная деятельность гражданина России, осуществляемая им, например, без разрешения пограничных органов, в пределах пятикилометровой полосы вдоль государственной границы на морском (речном, озёрном) участке будет квалифицироваться в соответствии с КоАП РФ? Ведь, проводя аналогию между ст. 13 и ст. 16 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации», мы видим, что в ст. 16 речь идёт о правилах пограничного режима и особо выделяется возможность ведения хозяйственной, промысловой и иной деятельности не только «в пределах пятикилометровой полосы местности вдоль Государственной границы», но и «в российской части вод пограничных рек, озёр, иных водных объектов, во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации», что в правилах режима государственной границы (ст. 13 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации») прямо не предусмотрено ^{[1, с. 6-7]}.

Исходя из этого, появляется следующий вопрос: может ли вообще режим государственной границы предполагать хозяйственную, промысловую и иную деятельность, строго говоря, не на территории (на суше), а в акватории? Если считать, что законодатель установил административную ответственность за нарушение всех правил всех трёх режимов, то нет: единственная статья КоАП РФ, предусматривающая совершаемые в приграничных акваториях России нарушения, – ст. 18.3 КоАП РФ – в ч. 2 специально предусматривает такое нарушение пограничного режима, как ведение в территориальном море, внутренних морских водах Российской Федерации, в российской части вод пограничных рек, озёр, иных водных объектов промысловой, исследовательской, изыскательской и иной деятельности без разрешения (уведомления) пограничных органов либо с таким разрешением (уведомлением), но с нарушением его условий. Данная норма права никаким образом не предусматривает возможность ведения в таких акваториях указанной деятельности, которая связана с пересечением государственной границы, иначе была бы установлена ответственность за нарушение таких правил.

Конечно, можно расширительно толковать норму ч. 3 ст. 18.1 КоАП РФ, предполагая, что она предусматривает пересечение границы, причём не только на суше, однако, с целью исключения двоякого толкования и для соблюдения принципа однозначного понимания норм права представляется необходимым привести эту статью в соответствии с реальностью складывающихся общественных отношений и со схожими нормами, соседствующими с названной в одной и той же главе КоАП РФ.

В связи с вышеизложенным, автор делает следующие выводы:

Для правильной квалификации административных правонарушений по ч. 3 ст. 18.1 и ч. 2 ст. 18.2 КоАП РФ и соответственно назначения справедливого наказания, необходимо внести изменения в абз. 5 ч. 1 ст. 7, в ст. 13 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 (ред. от 03.07.2016) «О Государственной границе Российской Федерации» и в КоАП РФ, а именно: не должно быть предусмотрено ведение хозяйственной, промысловой и иной деятельности на государственной границе, как на линии, так и на проходящей по этой линии вертикальной поверхности.

Кроме того, с целью однозначного понимания и исполнения требований ст. 13 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» необходимо внести ещё одно изменение в ч. 3 ст. 18.1 КоАП РФ: заменить возможность уведомления пограничных органов на обязательность получения разрешения.

Таким образом, с учётом предлагаемых автором изменений, диспозиция ч. 3 ст. 18.1 КоАП РФ будет представлена следующим образом: «Ведение вблизи Государственной границы Российской Федерации хозяйственной, промысловой или иной деятельности без разрешения пограничных органов либо с разрешением таких органов, но с нарушением установленного порядка ведения вблизи Государственной границы Российской Федерации вблизи неё хозяйственной, промысловой и иной деятельности».