Формы коррупционных правонарушений на муниципальном уровне административно-правового регулирования социальной сферы

Полукаров Александр Викторович кандидат юридических наук докторант, кафедра уголовного права, уголовного процесса и криминалистики, Российский университет дружбы народов (РУДН) 117198, Россия, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, 6 Polukarov Aleksandr Viktorovich PhD in Law Doctoral Candidate at the Peoples' Friendship University of Russia, Department of Criminal Law and Procedure 117198, Russia, Moscow, ul. Miklukho-Maklaya, 6 polukarov@mail.com Другие публикации этого автора

Проблемы, связанные противодействием коррупции имеют актуальное значение практически на каждом этапе социально-экономического развития нашей страны, можно сказать, что история государственного строительства нашей страны это, по сути, история борьбы с коррупцией в государственном аппарате. Коррупция это спутник развития государства, как это не парадоксально звучит обязательный «атрибут» государственной службы. Однако такое положение вещей не может продолжаться бесконечно, в конечном итоге либо коррупция побеждает государство, либо государство коррупцию. Конечно, необходимо сказать, что проблема коррупции имеет место в любом государстве, а также крупной международной организации, но сила государства проявляется в скрытие фактов коррупции, формирование правового режима, не допускающего ее разрастания до уровня национальной катастрофы. Опыт ряда зарубежных государств показывает, что успех в деле противодействия коррупции ведет к социально-экономическому росту, укреплению безопасности государства, а также обеспечению прав и свобод граждан в политической, экономической, а также социальной сфере их жизнедеятельности. Успех в деле противодействия коррупции возможен только при комплексном использовании самых различных правовых средств, а также формировании политической воли государства в решении обозначенной проблемы. Нужно сказать, что в системе правовых средств противодействия коррупции свое место занимают административно-правовые средства, которые на протяжении длительного времени недооценивались и тем самым должным образом не развивались. Современный этап государственного строительства вызвал необходимость формирования целой системы административно-правовых средств противодействия коррупции, однако не все они в полной мере могут быть использованы в социальной сфере. В этой связи вполне уместен вывод о том, что развитие специальных административно-правовых средств противодействия коррупции должно опираться на общие основы соответствующих правовых средств. Административно-правовые средства противодействия коррупции в социальной сфере не могут существовать автономно, в отрыве от правовых средств иной отраслевой принадлежности обусловлено это сложностью и многообразием общественных отношений, которые складываются в социальной сфере. Нужно также отметить, что базисом социальной сферы являются положения Конституции Российской Федерации, которые закрепляют основы социального государства, а также основы социальной политики. В этой связи административно-правовые средства противодействия коррупции должны быть логически связаны с основами социальной политики нашего государства, а также учитывать особенности правового регулирования социальной сферы. Каждое противоправное, общественно опасное деяние, прежде чем стало административным правонарушением либо преступлением, и было соответственно включено в диспозиции административного и уголовного закона, изначально было в сознании людей обычной теоретической формой аморальных действий. Не являются исключением из данного правила и коррупционные правонарушения, и в особенности их должностная разновидность, указанные в главе 30 УК РФ и в ряде норм КоАП РФ, которая с течением времени пополняется всё новыми составами, узаконенными формами. В наибольшей степени этому способствовало принятие Закона «О противодействии коррупции» в 2008 г., определившего коррупцию через призму коррупционных правонарушений, и широко развернувшимися с того времени антикоррупционными компаниями по всей стране, когда на высшем уровне государственной власти коррупционной преступности была объявлена непримиримая война. Повсеместно стали применяться уголовно-правовые средства противодействия коррупции и практически не принимались во внимание административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупционных правонарушений, исследованию которых и посвящена наша работа. Нами также указывалось, что одна форма коррупционного правонарушения может включать в себя несколько составов правонарушений, и один состав правонарушения может порождать несколько форм. Отметим, что составы коррупционных правонарушений, как в сфере государственной службы, так и в сфере муниципальной службы практически одинаковы, а вот формы коррупционных правонарушений, в том числе и в исследуемой нами социальной сфере, весьма отличаются друг от друга. Именно формам коррупционных правонарушений в социальной сфере, совершающихся на муниципальном уровне власти и проблемам применения административно-правовых средств противодействия им посвящается данный параграф нашего исследования. Как справедливо отмечает А.В. Быков «…преступления коррупционной направленности в органах местного самоуправления образует совокупность противоправных умышленных деяний должностных лиц органов местного самоуправления, руководствующихся корыстным мотивом, получением имущественных прав и выгод в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав либо незаконного представления такой выгоды для себя или для третьих лиц» ^[1]. В чем же важность предупреждения и пресечения коррупции в системе муниципальной службы, какие меры следует применять для борьбы с данным явлением на местном уровне, почему в органах местного самоуправления коррупция наиболее латентна и достигла невиданных размахов и привело к недоверию у населения к большинству местных чиновников и служащих муниципальных органов, а в конечном итоге, к самому печальному явлению российского общества – к принятию им коррупции как наиболее эффективного и быстрого средства решения всех возникающих в повседневной жизни проблем? Попробуем разобраться. Уже упомянутый нами выше А.В. Быков говорит о том, что «… среди приоритетных направлений противодействия преступлениям коррупционной направленности в сфере местного самоуправления признаются: совершенствование нормативно-правовой базы в сфере противодействия коррупции; проведение с привлечением представителей различных научных школ комплексной антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов; законодательная регламентация мер противодействия коррупционному лоббизму, связанному с продвижением интересов социальной группы или индивида в муниципальных органах в целях принятия наиболее благоприятного для данной социальной группы или данного индивида решения; регламентация деятельности органов муниципального финансового контроля по приостановлению осуществления закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд до устранения нарушения или пробелов законодательства России и иных нормативных правовых актов о контрактной системе закупок» ^[1]. Таким образом, А.В. Быков отдает должное административно-правовым мерам противодействия коррупционной преступности, что, на наш взгляд, вполне логично и обоснованно. В социальной сфере эти направления также должны быть реализованы в полной мере. На наш взгляд, основная проблема низовой коррупции (а именно так мы будем называть коррупцию в системе муниципальной службы России) состоит в ее максимально корпоративном характере, исторически сложившимся на конкретной административно-территориальной единице. Конституционная независимость системы органов местного самоуправления от государственных органов власти также внесла свой неоценимый вклад в развитие коррупционных отношений на местном уровне, в наиболее латентный характер коррупционных преступлений и административных правонарушений, совершаемых на муниципальном уровне должностными лицами муниципальной службы. Местная власть, как известно, практически неподконтрольна государственной власти, поскольку согласно Конституции Российской Федерации осуществляется народом непосредственно или через его представителей, которые за свои действия отвечают только перед населением, проживающим на той или иной территории конкретного муниципального образования. Наконец, именно на муниципальном уровне практически безнаказанно могут совершаться те акты коррупции, которые на региональном и федеральном уровне государственной власти происходят значительно реже в связи с угрозой неотвратимого разоблачения нарушителей (коррупционеров, корруптеров, посредников) и их наказания в рамках проводимых антикоррупционных операций, кампаний. Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации», составляют в совокупности правовую основу организации и деятельности органов местного самоуправления (муниципальной власти) содержат немало коррупциогенных норм, предоставляющих должностным лицам органов местного самоуправления возможность совершать коррупционные правонарушения и преступления. Не вдаваясь детально в конституционное и муниципальное право, поскольку это выходит за рамки темы нашего исследования, отметим лишь некоторые нормы, которые могут способствовать совершению тех или иных коррупционных правонарушений на муниципальном уровне, в особенности в социальной сфере. Генезис коррупции в муниципальной службе развивается во многом благодаря именно конституционным нормам, коррупциогенность которых зачастую очевидна. По нашему глубокому убеждению, государство, прежде чем проводить антикоррупционную экспертизу федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, должно в первую очередь провести такую экспертизу норм Основного закона Российской Федерации. Наибольшую потенциальную коррупционную опасность, на наш взгляд, представляют следующие нормы конституции, касающиеся местного самоуправления: статья 12, статьи 130-132. Они порождают такие коррупционные правонарушения и их различные формы как: злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ); нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 285.1 УК РФ); нецелевое использование бюджетных средств (ст. 15.14 КоАП РФ); незаконное вознаграждение от имени юридического лица (ст. 19.28 КоАП РФ); незаконное привлечение к трудовой деятельности либо к выполнению работ или оказанию услуг государственного или муниципального служащего (ст. 19.29 КоАП РФ); превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ); присвоение полномочий должностного лица (ст. 288 УК РФ); незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст.289 УК РФ); получение взятки (ст. 290 УК РФ); дача взятки (ст. 291 УК РФ); посредничество во взяточничестве (ст. 291.1 УК РФ); служебный подлог (ст. 292 УК РФ) и халатность (ст. 293 УК РФ). Данные преступления, административные правонарушения и их формы характерны и для социальной, наиболее подверженной коррупции, сферы. Именно на муниципальном уровне их латентный характер намного сильнее, чем на федеральном и региональном уровнях государственной власти, поскольку на данном уровне практически отсутствует должная система контроля и надзора за деятельностью глав органов местного самоуправления и муниципальных служащих, которые не без конституционных к тому оснований считают себя хозяевами своей территории, на которую распространяется их муниципальная власть. А нормы Конституции РФ, как ни странно это звучит, предоставляют им для этого все необходимые гарантии. Статья 12 Конституции Российской Федерации, расположенная в главе 1, посвященной основам конституционного строя, закрепляет на высшем законодательном уровне, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Коррупциогенность данной нормы, на наш взгляд, не должна вызывать сомнений, поскольку из неё прямо следует, что местная власть самостоятельно, а значит независимо от федеральной и региональной власти может управлять подведомственной территорией, а контролирующие и надзирающие органы власти не могут следить за деятельностью органов местного самоуправления в части их полномочий, поскольку муниципальные органы не входят в систему органов государственной власти, а значит, не подчиняются ей, а подчиняются только народу и ответственны только перед ним, который в свою очередь уже давно потерял доверие ко всякой власти, и к местной власти в наибольшей степени, поэтому контролировать ее он должным образом не станет, а грамотный муниципальный служащий всегда ответит электорату о причинах тяжелого состояния социальной сферы на управляемой территории, зачастую свалив всё на жадную региональную и федеральную власть, которая свои прямые обязанности не исполняет, не выделяет нам для этого необходимые субсидии и субвенции, а средств местного бюджета всегда не хватает на злободневные муниципальные социальные нужды. В статьях 130-132 Конституции Российской Федерации закреплено, что, во-первых, местное самоуправление осуществляется гражданами, в том числе через выборные и другие органы, во-вторых, осуществляется оно в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций, наконец, в третьих, органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Из этого следует, что муниципальные служащие могут заниматься нецелевым использованием либо расходованием бюджетных средств (ст. 285.1 УК РФ; ст.15.14 КоАП РФ) на уровне местных бюджетов; незаконно участвовать в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ) безо всякого опасения быть привлеченными к ответственности и серьезного контроля за этим со стороны уполномоченных надзирающих и контролирующих органов государственной власти, присваивать полномочия должностного лица, злоупотреблять и превышать свои должностные полномочия (ст.ст. 288, 285, 286 УК РФ), когда в силу высокого корпоративного характера отношений на муниципальной службе не только уголовно-правовые, но даже административно-правовые средства противодействия коррупции применяться не будут к коррупционеру; осуществлять внесение в официальные документы заведомо ложные сведения и исправления (ст. 292 УК РФ), которое, как правило, является следствием получения взятки (ст. 290 УК РФ) и дачи взятки (ст. 291 УК РФ), не исключено на муниципальном уровне, особенно, к сожалению, в области медицины и образования, социальной защиты и экологической безопасности также посредничество во взяточничестве (ст. 291.1 УК РФ). Кроме того, в области медицины и образования, как наиболее коррупционных отраслях социальной сферы, характерны такие специальные составы административных правонарушений как нарушение права на образование и предусмотренных законодательством об образовании прав и свобод обучающихся образовательных организаций (ст. 5.57 КоАП РФ); невыполнение обязанностей о предоставлении информации о конфликте интересов при осуществлении медицинской деятельности и фармацевтической деятельности (ст. 6.29 КоАП РФ); нарушение требований к ведению образовательной деятельности и организации образовательного процесса (ст.19.30 КоАП РФ). Они могут совершаться как отдельно, так и вместе с другими составами административных правонарушений и преступлений, в особенности на муниципальном уровне. И здесь велика роль именно административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупционных правонарушений. Важно также отметить, что на местном уровне число злоупотреблений должностными полномочиями и превышений должностных полномочий совершается значительно больше, чем на региональном и федеральном уровне государственной власти, в силу отсутствия, как отмечалось выше, должного и четкого контроля и надзора за муниципальной службой. Подчеркнем, что материальные составы вышеуказанных преступлений при отсутствии общественно-опасных последствий, повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан и организаций, либо охраняемых законом интересов общества и государства, не влекут для нарушителей уголовной ответственности, в результате чего муниципальные служащие даже при систематическом совершении подобных деяний освобождаются от наказания за отсутствием в таком деянии признаков состава преступления. Вот почему, как отмечалось выше, мы предлагаем ввести административную ответственность за формальные составы злоупотребления и превышения должностных полномочий, предусмотрев в КоАП РФ соответствующие составы административных правонарушений. Это будет, на наш взгляд, эффективной мерой административно-правового противодействия, профилактики коррупции, в том числе в муниципальном регулировании социальной сферы, которая предупредит в дальнейшем совершение муниципальными служащими уже коррупционных преступлений, которые с неизбежностью повлекут эти общественно опасные последствия. Ряд ученых в области административного права предлагают в качестве административно-правового средства противодействия коррупции, в том числе и на муниципальном уровне, как можно чаще при наличии законных к тому оснований применять такой вид административного наказания как дисквалификация. В частности, В.А. Непомнящий акцентирует внимание на том, что «дисквалификация государственного и муниципального служащего является эффективным способом предупреждения административных правонарушений, так как она исключает субъект (государственного и муниципального служащего) из определенной сферы общественных отношений и лишает его фактической и юридической возможности совершить аналогичное правонарушение…. В целях формирования стройной системы правовых санкций, применяемых за коррупционные правонарушения, видится возможным ввести применение дисквалификации к лицам, замещающим должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, должности муниципальной службы, а также к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органах публичного юридического лица» ^[2]. На наш взгляд, дисквалификацию в качестве административного наказания следует применять также в отношении врачей и педагогов, а также всех иных работников социальной сферы, не являющихся должностными лицами. Н.В. Макарейко также пишет, что «…требуется усилить ответственность за данные правонарушения, в том числе расширив практику применения таких административных наказаний, как дисквалификация и административное приостановление деятельности» ^[3]. Если самостоятельное управление муниципальной собственностью, учет исторических и иных местных традиций, установление местных налогов и сборов, гарантированные Конституцией РФ, позволяют специальным субъектам (должностным лицам и иным муниципальным служащим) брать взятки, злоупотреблять и превышать должностными полномочиями, осуществлять зачастую безнаказанно служебный подлог, совершать иные коррупционные преступления и административные правонарушения на муниципальной службе, то ни о какой эффективной борьбе с взяточничеством и иными коррупционными правонарушениями на муниципальном уровне, в особенности в социальной сфере, не может быть и речи, данные общественно опасные и противоправные деяния будут только процветать, а коррупционные схемы все более совершенствоваться. Административно-правовое значение коррупциогенных норм, на наш взгляд, состоит в том, что сами эти нормы порождают коррупциогенное поведение, которое без применения соответствующих административно-правовых средств противодействия данному поведению создает весьма благоприятные условия для совершения вышеуказанных правонарушений. В социальной сфере на муниципальном уровне, особенно в таких областях как медицина, образование, социальная защита и даже экология, перечисленные выше правонарушения, к сожалению, приобрели характер обычного явления российской действительности, а сами муниципальные служащие считают себя независимыми от государственной власти субъектами, неподконтрольные им в сфере осуществления своих полномочий, которыми за взятку можно злоупотреблять, превышать, нарушать правила, требования, не исполнять обязанности, оставаясь в большинстве случаев безнаказанными. Поэтому, как справедливо отмечает Г.М. Аглямова «…если коррупционные преступления в сфере местного самоуправления остаются невыявленными, незаявленными, нераскрытыми и безнаказанными, то это создает особое психологическое состояние самих муниципальных служащих и населения» ^[4]. Она же применительно к социальной сфере очень удачно, на наш взгляд определила причины и условия коррупционной преступности в сфере местного самоуправления. К ним она относит: «1. Причины и условия коррупционной преступности в сфере местного самоуправления в области регулирования права собственности на землю; 2. Причины и условия коррупционной преступности в сфере местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства и строительства; 3. Причины и условия коррупционной преступности в сфере местного самоуправления в области образования; 4. Причины и условия коррупционной преступности в сфере местного самоуправления, связанные с низкой заработной платой муниципальных служащих» ^[4]. В.И. Васильев отмечает, что «в соответствии с Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации» замещению должности муниципальной службы может предшествовать конкурс, в ходе которого осуществляется оценка профессионального уровня претендентов на ее замещение, их соответствие установленным квалификационным требованиям к должности муниципальной службы. К сожалению, эта возможность используется муниципалитетами не в полной мере, причем если конкурсы все же проводятся, то кандидаты на должность оцениваются только по технологическим признакам. Этические требования зачастую не предъявляются, что, естественно, усиливает коррупционные риски на замещаемых должностях муниципальной службы. Чтобы исключить эту опасность или, по крайней мере, ограничить возможности ее появления, нужны изменения и федерального, и региональных законов, регламентирующих порядок замещения должностей муниципальной службы в целях установления четкого перечня должностей муниципальной службы, замещаемых только на конкурсной основе, и определения предъявляемых на конкурсе требований не только «квалификационного», но и этического свойства» ^[5]. Данной позиции придерживается и В.Д. Семенов, который указывает, что «…именно формирование и совершенствование норм этического поведения муниципальных служащих являются одними из главнейших факторов повышения эффективности борьбы с коррупцией в органах местного самоуправления» ^[6]. Мы полностью солидарны с позициями вышеуказанных исследователей и глубоко убеждены в том, что нравственные нормы работников социальной сферы, особенно врачей и педагогов, должны соблюдаться ими на самом высоком показательном для всех остальных субъектов уровне. Общим элементом форм и составов правонарушений, совершенных в социальной сфере должностными лицами органов местного самоуправления является сам субъект таких правонарушений – муниципальный служащий, обладающий как властными полномочиями, так и осуществляющий организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции на местном уровне. В соответствии со статьей 10 Федерального закона от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее по тексту Закон о муниципальной службе) муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований не замещают должности муниципальной службы и не являются муниципальными служащими. Таким образом, технические специалисты не подпадают под категорию специального субъекта коррупционных правонарушений, что уже само по себе создает условия для их совершения и участия в коррупционных схемах. Особенность муниципального служащего как специального субъекта коррупционных преступлений является его финансирование за счет средств местного бюджета. Местный бюджет, как известно, должен распределяться только на местные цели и задачи, использование его на решение задач и функций федерального и регионального уровня будет означать не что иное, как коррупционное преступление или административное правонарушение в виде нецелевого расходования или использования бюджетных средств (статья 285.1 УК РФ, статья 15.14 КоАП РФ). А вот расходование этих средств на решение корпоративных или личных проблем (денежное содержание муниципальных служащих, командировочные расходы, оплата регулярных банкетов и корпоративов, подарки наиболее отличившимся сотрудникам по итогам квартала, полугодия, года и т.д.) является уже целевым, направленным на местные нужды. Поэтому неудивительно, что расходы на образование, здравоохранение, социальную защиту и экологическую безопасность из средств местных бюджетов либо минимальны, либо их нет вообще. Минимален или вовсе отсутствует и контроль за целевым расходованием данных средств, что, как уже отмечалось, обусловлено независимостью от государственной власти и самостоятельностью в пределах своей территории местной администрации. Вот почему образование и медицина, особенно на муниципальном уровне, у нас платная, дополнительные занятия и кружки оплачиваются из средств родителей или родительских комитетов, собираются деньги на лечение в муниципальных больницах с пациентов, желающих получить более качественное исполнение медицинских услуг персоналом данных учреждений. Следовательно, здесь можно сделать очень важный вывод о том, что современные формы коррупционных правонарушений на муниципальном уровне регулирования социальной сферы взаимосвязаны и взаимозависимы между собою, зачастую одно преступление и административное правонарушение либо порождает другое, либо создает условия и необходимость совершения других коррупционных правонарушений. Так, получение взятки врачом местной больницы объясняется низкой оплатой труда медицинского персонала на муниципальном уровне, которая в свою очередь обусловлена нецелевым расходованием средств местного бюджета, которое произошло в силу злоупотребления должностными полномочиями муниципального служащего, ответственного за распределение данных средств на социально полезные цели. Таким образом, на муниципальном уровне может вестись речь о так называемом коррупционном механизме, включающего в себя сочетание разнообразных составов и форм коррупционных правонарушений. При этом данный механизм зачастую известен правоохранительным и контролирующим органам, но они в него реально не вмешиваются, находясь сами в доле. Особенно опасен данный механизм именно для социальной сферы, поскольку он посягает на наиболее охраняемые и защищаемые государством нематериальные блага и гарантированные Конституцией РФ социальные права человека и гражданина – на жизнь, здоровье, социальную защиту, экологическое благополучие. Вот почему так важны как уголовно-правовые, так и не в меньшей степени административно-правовые средства и механизмы противодействия коррупционным правонарушениям в социальной сфере именно на муниципальной службе, должностные лица которой чувствуют себя в своих креслах феодалами, хозяевами своих территорий, а уж никак не слугами народа, избравшего их. А.С. Икрянникова вполне обоснованно, на наш взгляд, выделяет так называемые организационно-управленческие меры предупреждения коррупционных правонарушений. К ним она относит: «…прямое указание в законодательстве о противодействии коррупции (ч. 2 ст. 11 Закона о противодействии коррупции) на возможность письменного уведомления служащим о возникшем конфликте интересов непосредственного начальника, представителя нанимателя, комиссии по урегулированию конфликта интересов либо вышестоящего органа; уточнение и конкретизация (в виде исчерпывающего перечня) в законодательстве о противодействии коррупции, о государственной и муниципальной службе способов предотвращения или урегулирования конфликта интересов; внесение изменений в законодательство о государственной и муниципальной службе, позволяющих государственному или муниципальному служащим представлять письменное обоснование неправомерности данного ему поручения не только руководителю, давшему такое поручение, но и вышестоящему руководителю либо в вышестоящий орган; внесение в уставные и иные документы, регламентирующие полномочия руководителей органов государственной власти, местного самоуправления, коммерческих и иных организаций, а также в документы, регламентирующие порядок формирования резерва управленческих кадров, нормы, запрещающей назначение на руководящие должности лиц, уже совершавших коррупционные правонарушения, склонных к коррупционному поведению (на основе результатов обязательного тестирования, проверки на полиграфе); включение в законодательство о государственной и муниципальной службе конкретных перечней обстоятельств, усиливающих степень вины при совершении коррупционного дисциплинарного проступка (ч. 2 ст. 59.3 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ»; ч. 4 ст. 27.1 ФЗ «О муниципальной службе РФ»), и указание в этих перечнях на такое обстоятельство, как совершение коррупционного дисциплинарного проступка совместно с другими лицами» ^[7]. Бесспорно, важнейшим административно-правовым средством противодействия коррупции в системе муниципальной службы является урегулирование конфликта интересов, которое предусмотрено статьей 14.1. Закона «О муниципальной службе РФ». В ней дается четкое определение конфликта интересов и личной заинтересованности муниципального служащего. На наш взгляд, для административного права такие понятия очень важны, поскольку именно конфликт интересов является причиной, мотивом, а его неурегулированность условием совершения муниципальными служащими большинства коррупционных административных правонарушений и преступлений. Поэтому считаем нелишним указать нормативную сущность данных явлений и проанализировать их в административно-правовом аспекте. Под конфликтом интересов Закон «О муниципальной службе» понимает ситуацию, при которой личная заинтересованность муниципального служащего (прямая или косвенная) влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью муниципального служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципального образования, способного привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципального образования. Под личной заинтересованностью муниципального служащего понимается возможность получения муниципальным служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для муниципального служащего, членов его семьи, близких родственников, а также для граждан или организаций, с которыми муниципальный служащий связан финансовыми и иными обязательствами. Данные понятия важны для административного права и административной деликтологии не меньше, чем для уголовного права и криминологии, поскольку выражают причины и мотивы совершения муниципальными служащими в особенности в социальной сфере практически всех коррупционных правонарушений. К тому же уголовно-правовым средствам противодействия коррупции, на наш взгляд, в обязательном порядке должны предшествовать административно-правовые средства, в частности урегулирование конфликта интересов на муниципальной службе. Субъективная сторона коррупционных правонарушений, совершенных в результате неурегулированного конфликта интересов, представляет собой умышленную форму вины в виде прямого (для формальных составов) или косвенного (для материальных составов) умысла. Так, злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий должностными лицами муниципальной службы (ст.ст.285, 286 УК РФ) происходит зачастую в силу конфликта интересов, по мотиву личной (прямой или косвенной) заинтересованности муниципального служащего, которая повлияла на объективное исполнение муниципальным служащим своих должностных обязанностей, создав противоречие между его личной заинтересованностью и законными интересами граждан, организаций и иных субъектов правоотношений. Поскольку, как правило, вышеуказанные преступления совершаются в совокупности с получением муниципальным служащим взятки, то совершенно очевидно, что личная заинтересованность выступает и здесь мотивом преступления, предусмотренного статьей 290 УК РФ (получение взятки), ведь речь идет о получении муниципальным служащим за злоупотребление должностными полномочиями доходов в виде материальной выгоды, поэтому, действуя в интересах (нередко незаконных) взяткодателя муниципальный служащий может совершить сразу несколько коррупционных преступлений. Неурегулированный конфликт интересов на муниципальной службе может привести и к совершению сотрудниками органов местного самоуправления и таких коррупционных преступлений как присвоение полномочий должностного лица (ст. 288 УК РФ), незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ), посредничество во взяточничестве (ст. 291.1 УК РФ), служебный подлог (ст. 292 УК РФ). Во всех этих преступлениях мотивом может служить корыстная или иная личная заинтересованность субъекта, заключающаяся в возможности получения муниципальным служащим незаконных доходов в виде материальной выгоды, то есть неурегулированность конфликта интересов создает все необходимые условия для совершения такого рода общественно-опасных деяний. Поэтому, по нашему глубокому убеждению, судьям при назначении наказаний за вышеуказанные преступления и административные правонарушения необходимо учитывать конфликт интересов на муниципальной службе как отягчающее вину обстоятельство, и призывать руководителей соответствующих муниципальных органов и учреждений к необходимости в кратчайшие сроки урегулирования данного конфликта в целях недопущения совершения в данном органе новых общественно опасных, противоправных коррупционных деяний. Ведь сам Закон о муниципальной службе (что мы относим к его несомненным достоинствам) предусматривает в пункте 2.3. статьи 14.1 положение о том, что непринятие муниципальным служащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение муниципального служащего с муниципальной службы. В данном случае речь идет о дисциплинарной ответственности. Кроме того, данный Закон возлагает такую ответственность и на руководителей, которым муниципальные служащие подчинены, что тоже очень важно для предупреждения и пресечения коррупционных правонарушений, в особенности в социальной сфере. В частности, в части 3 статьи 14.1. Закона «О противодействии коррупции» ясно указано, что представитель нанимателя (работодатель), которому стало известно о возникновении у муниципального служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов вплоть до отстранения этого муниципального служащего от замещаемой должности муниципальной службы на период урегулирования конфликта интересов с сохранением за ним денежного содержания на все время отстранения от замещаемой должности муниципальной службы. Непринятие же представителем нанимателя, руководителем этих мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение его самого с муниципальной службы. В медицинской и фармацевтической деятельности невыполнение обязанностей о предоставлении информации о конфликте интересов является уже административным правонарушением и влечет административную ответственность в соответствии со статьей 6.29 КоАП РФ. Административная ответственность применяется к правонарушителю наряду с дисциплинарной ответственностью и ни в коем случае не подменяет ее. Таким образом, закон устанавливает корпоративную ответственность всех звеньев муниципальной службы по непринятию мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, который имеет широкое распространение в таких областях социальной сферы как образование, медицина, социальная защита, экология, порождая соответствующие коррупционные правонарушения в исследуемой нами наиболее уязвимой для коррупции сфере общественной жизни при отсутствии на муниципальном уровне за этим должного государственного контроля и надзора. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту Закон о местном самоуправлении) в качестве вопросов местного значения в границах поселений, городских округов, муниципальных районов называет осуществление мер по противодействию коррупции (п.38 ст.14; п.33 ст.15; п.42 ст.16). Вместе с тем механизм реализации данных мер в социальной сфере сложен тем, что большинством населения указанных муниципальных образований бытовая коррупция воспринимается как нормальное явление жизни общества, а отсутствие должного государственного контроля за деятельность муниципальных служащих позволяет обычным жителям данных образований давать взятки, выступать посредниками во взяточничестве совершенно свободно, не боясь быть привлеченными к уголовной ответственности за данные преступления. И уж тем более, мало кто даже из должностных лиц муниципальной службы, не говоря уже о не являющихся должностными лицами муниципальных служащих, знает об административной ответственности за правонарушения коррупционной направленности, в особенности характерных для образования и медицины (ст.ст. 5.57, 6.29, 19.30 КоАП РФ). В связи с тем, что в соответствии со статьей 20 Закона «О местном самоуправлении» органы местного самоуправления могут осуществлять отдельные государственные полномочия, то формы коррупционных правонарушений в этой части схожи с указанными нами формами в предыдущем параграфе, специальными субъектами которых являются государственные служащие. Особенностью муниципальных служащих как субъектов коррупционных правонарушений является их близость к обслуживаемому населению того или иного муниципального образования, с представителями которого они смело, и тайно вступают в коррупционный сговор, нарушая права и законные интересы других законопослушных представителей населения данной территории. В социальной сфере на муниципальном уровне особую распространенность получили акты так называемой бытовой коррупции, выгодные обеим сторонам коррупционной сделки, которые носят систематический и тайный характер. Субъекты коррупционных правонарушений в области медицины, здравоохранения, социальной защиты и экологии в силу небольшой площади муниципального образования, как правило, давно знают друг друга и считают коррупцию, как отмечалось выше, наиболее эффективным способом решения любых проблем. В социальной же сфере в границах городского округа, поселения, муниципального района есть жители, которые воспринимают коррупцию как социальное зло, но на местном уровне все равно часто дают взятки врачам, социальным работникам, учителям и преподавателям как дополнительное вознаграждение за их непосильный благородный труд, помощь в сложной ситуации, быстрое избавление от недуга, внеочередное получение путевки в санаторий или пансионат. Многие люди подобные подношения вообще не считают правонарушениями, и уж тем более преступлениями, а понимают как должное поведение, поскольку за любую помощь в этой жизни нужно платить. Вот почему, на наш взгляд, уголовно-правовые средства противодействия коррупционным преступлениям в социальной сфере, как на государственном, так и на муниципальном уровне зачастую остаются неэффективными и не приносят желаемого результата, что говорит о необходимости внедрения новых административно-правовых средств противодействия коррупции. Форм коррупционных преступлений и административных правонарушений в правовом регулировании социальной сферы на муниципальном уровне становится с каждым годом все больше, выявлять и пресекать их сложнее в силу корпоративного характера отношений между всеми звеньями муниципальной системы власти в границах муниципальных образований. Отношения между коррупционером и корруптером носят, как правило, тайный, систематический, лично-доверительный характер. Но бороться с коррупцией, как на государственном, так и на муниципальном уровне в социальной сфере необходимо каждому законопослушному гражданину, государственному и муниципальному служащему своей страны, применяя не только уголовно-правовые методы и средства противодействия ей, но и, понимая административно-правовую сущность коррупции, не в меньшей степени и административно-правовые меры предупреждения и пресечения самих причин и условий, способствующих совершению коррупционных преступлений и административных правонарушений. От результатов этой борьбы во многом зависит благополучие государства, общества, каждого из нас. Исследуя криминологическую характеристику коррупционной преступности в сфере местного самоуправления Г.М. Аглямова делает, на наш взгляд, ряд серьезных выводов, с которыми мы полностью солидарны. Эти выводы важны и для исследования административно-правовой сущности коррупции, в особенности для административно-правового регулирования противодействия коррупции в социальной сфере, применения административно-правовых средств предупреждения коррупционных правонарушений. В частности, она указывает, что «гуманизм, патриотизм, сохранение национального богатства, милосердие, доброта, честность и стремление к справедливости – вот что должно быть в основе идеологии государства в борьбе с коррупционной преступностью вообще и коррупционной преступностью в сфере местного самоуправления в частности….Искоренить коррупционную преступность в сфере местного самоуправления невозможно, возможно только снизить ее уровень; коррупционную преступность в сфере местного самоуправления нельзя предупредить только законодательными мерами, т.е. необходимо, прежде всего, больше внимания уделить идеолого-воспитательным, морально-этическим мерам; предупреждение коррупционной преступности в сфере местного самоуправления должно быть комплексным и постоянным, и в этом должны участвовать все силы власти и общества» ^[5]. Для более полной административно-правовой характеристики коррупционных правонарушений совершаемых в социальной сфере, на наш взгляд, важно исследовать эти нарушения также и в негосударственном секторе предоставления социальных услуг, который в настоящее время успешно развивается.