Законодательство, регламентирующего юрисдикционную деятельность Счётной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации

Лапина Марина Афанасьевна доктор юридических наук профессор, заведующая кафедрой "Административное и информационное право", Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации 125993, Россия, г. Москва, Ленинградский проспект, 49 Lapina Marina Afanas'evna Doctor of Law Professor at the Financial University under the Government of the Russian Federation, Department of Administrative and Information Law 125993, Russia, Moscow, Leningradskii prospekt, 49 krotkova2012@yandex.ru Другие публикации этого автора

Статья подготовлена с использованием СПС «Консультант Плюс».

В 2013 г. произошли существенные изменения (новеллы) бюджетного законодательства (Бюджетного кодекса Российской Федерации - далее БК РФ), которые в свою очередь повлекли изменения административно-юрисдикционного законодательства на федеральном уровне (КоАП РФ), и фактически во всех субъектах РФ были отменены нормы регионального законодательства, которые устанавливали административную ответственность за бюджетные правонарушения.

Так, Федеральным законом от 23.07.2013 N 252 была концептуально изменена часть четвертая БК РФ «Бюджетные нарушения и бюджетные меры принуждения», которая содержит две главы (29 и 30). В 29 главе «Общие положения о бюджетных нарушениях и применении бюджетных мер принуждения» статьёй 306.1 введено понятие бюджетного нарушения.

Из данного определения следуют признаки бюджетного нарушения:

1) Деяние - в форме действий (бездействия) следующих участников бюджетного процесса: финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета

2) Противоправность - нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации,

3) Наказуемость – в данном случае в форме применения бюджетных мер принуждения, которые не всегда являются по сути наказаниями, а могут быть в виде иных мер принуждения.

В отличие от применения мер юридической ответственности (административной, уголовной, дисциплинарной и имущественной/гражданско-правовой) в законодательном определении бюджетного нарушения отсутствует признак виновности, то есть достаточно наличие юридического факта совершения деяния - нарушения бюджетного законодательства (в юридической терминологии состава правонарушения именуемой объективной стороной правонарушения), которое должно повлечь наказание соответствующего субъекта – нарушителя бюджетных отношений. В юриспруденции такое явление принято называть объективным вменением.

При этом согласно п. 3 ст. 306.1 БК РФ применение к участнику бюджетного процесса бюджетной меры принуждения не освобождает его должностных лиц при наличии соответствующих оснований от ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации. Так, статьями 15.1, 15.14 - 15.15.16 КоАП РФ, а также частью 20 статьи 19.5 КоАП РФ установлена административная ответственность за бюджетные правонарушения. Примечательно, что в КоАП РФ санкции действуют не только в отношении должностных лиц, но и юридических лиц. И таких «нестыковок» в нормах БК РФ и КоАП РФ множество.

Можно утверждать, что система мер государственного принуждения в бюджетной сфере, применяемая в Российской Федерации, весьма обширна, противоречива и закреплена в федеральных законах, в том числе кодифицированных. По сути, каждая отрасль права имеет свои специфические меры государственного принуждения, применяемые при нарушении соответствующих норм. Не является исключением из этого правила и сфера публичных финансов.

Так, в действующей редакции в соответствии с частью 2 статьи 306.2 БК РФ предусматривает к участникам бюджетного процесса, совершившим правонарушения в бюджетной сфере, пять бюджетных мер государственного принуждения:

1. Бесспорное взыскание суммы средств, полученных из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации, и платы за пользование ими.
2. Бесспорное взыскание суммы бюджетного кредита и (или) платы за пользование им.
3. Бесспорное взыскание суммы платы за пользование бюджетным кредитом и пеней за ее несвоевременное перечисление в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации за каждый день просрочки.
4. Приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).
5. Передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.

Первые две из перечисленных мер можно отнести к государственно-принудительным мерам восстановительного (компенсационного) характера.

Третья мера - бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета, на наш взгляд, с одной стороны можно отнести к мере наказания и, по сути, представить в виде самостоятельной «бюджетной меры ответственности». В то же время она имеет и компенсационный характер для бюджетной системы России. Представляются весьма интересными по этому поводу рассуждения Д.Л. Комягина о том, что любое взыскание с участников бюджетного процесса, являющихся органами публичной власти, казенными учреждениями, функционирующими за счет средств бюджета и наделенными публичным имуществом, означает взыскание из бюджета в другой бюджет или даже в тот же бюджет. Автор верно рассуждает, что «видимость компенсационного характера бюджетные меры принуждения могут иметь только в том случае, если сузить взгляд только до интереса финансового органа». При этом, Российская Федерация является единым государством с единой финансовой системой. В своих рассуждениях профессор Д.Л. Комягин приходит к выводу, что «бюджетная ответственность представляет собой ответственность не просто без вины, но вовсе без отвечающего лица»^[1].

Четвертая мера бюджетная мера принуждения - приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций), по нашему мнению, носит пресекательный характер, так как направлена на принудительное прекращение противоправных действий нарушителя в момент их совершения.

И наконец, пятая мера - передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств, по нашему мнению, носит не только пресекательный характер (так как направлена на принудительное прекращение противоправных действий нарушителя в момент совершения противоправных действий), но и в то же время может рассматриваться как мера процессуального характера, поскольку направлена на передачу части процессуальных полномочий от одного субъекта другому, что в конечном итоге призвано обеспечить пресечение правонарушения и привлечение виновного лица к административной или уголовной ответственности.

Буквальный анализ формулировок объективной стороны составов правонарушений, содержащихся в КоАП РФ и БК РФ, позволяет сделать вывод о том, что они, по сути, тождественны, но, при этом законодатель предусматривает различные санкции: меры административного наказания в виде административного штрафа и/или дисквалификации и бюджетные меры принуждения.

Сравнительный анализ правовых предписаний, содержащих составы правонарушений в сфере публичных финансов, и изложенных в КоАП РФ и БК РФ, обозначил проблему отсутствия корреляции между составами административных и бюджетных правонарушений. Субъектами административных правонарушений, содержащихся в ст.ст. 15.14. - 15.15.3 КоАП РФ, выступают юридические и должностные лица. Субъектами правонарушений в бюджетной сфере в соответствии с нормами, предусмотренными в статьях 306.4 – 306.8 БК РФ являются финансовые органы, главный распорядитель бюджетных средств, распорядитель бюджетных средств, получатель бюджетных средств, главный администратор доходов бюджета, главный администратор источников финансирования дефицита бюджета, понятие которых представлено в ст. 6 БК РФ. К ним относится орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, задействованный в бюджетном процессе. Используя терминологию ГК РФ, это юридические лица, которые участвуют в публично-правовых отношениях, конкретизированных бюджетным законодательством.

В рамках НИР Финуниверситета в 2014 году нашей кафедрой проводилось исследование административно-юрисдикционных отношений в финансовой сфере, включая бюджетные правоотношения, результат которого представлен в коллективной монографии ^[2]. В частности, предлагается дополнить санкции соответствующих норм КоАП РФ отсылками к соответствующим нормам БК РФ, содержащим специфические бюджетные меры принуждения, указанные в главе 30 БК РФ.

Как пример, формулировка статьи 15.15.3 КоАП РФ

Также по результатам НИР было выявлено, что процессуальное регулирование применения бюджетных мер принуждения, изложенных в части 2 статьи 306.2 БК РФ должно осуществляться по кодифицированным нормам, которые необходимо систематизировать в БК РФ в виде отдельного раздела или главы.

В настоящее время оно осуществляется по правовым предписаниям, изложенным в подзаконных нормативных актах – приказах и иных документах. Процессуальный порядок применения бюджетных мер принуждения должен иметь единообразный порядок. Это обеспечит четкость и ясность в изложении процессуальных предписаний, связанных с обеспечением порядка применения бюджетных мер принуждения, позволит ликвидировать правовые пробелы, возникающие в связи с отсутствием детальной регламентации процесса применения бюджетных мер принуждения.

Итак, существенные отличия мер принуждения, применяемых по БК РФ и КоАП РФ:

1 - адресность (субъектность), то есть в отношении кого применяется мера принуждения. В БК РФ - полисубъектно (безадресно), без указания конкретных субъектов отношений (должностных лиц, юридических лиц), в КоАП РФ – адресно, то есть в отношении конкретных виновных должностных и юридических лиц. При этом необходимо доказывать их вину на основе принципа презумпции невиновности.

2 - отсутствие субъективной стороны правонарушения в составе бюджетного нарушения. В БК РФ использован принцип объективного вменения (без определения вины конкретных лиц), достаточно наличие объективной стороны нарушения.

3 - Отсутствие в БК РФ процессуальных норм правоотношений при применении бюджетных мер принуждения.

4 - Также существенным отличием является принцип бесспорности назначения санкции, а следовательно, отсутствие процессуальных норм по праву обжалования принятого решения. В КоАП РФ такие нормы имеются в 30 главе «Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях», в которой закреплено право обжалования или опротестования соответствующих решений.

Перейдем к особенностям статуса Счётной палаты Российской Федерации (далее - СП РФ) и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации (далее - КСО субъектов РФ).

СП РФ и КСО субъектов РФ осуществляют внешний государственный аудит (контроль) на основе принципов законности, эффективности, объективности, независимости, открытости и гласности. При этом принцип открытости закреплен только в законе о Счётной палате РФ.

На наш взгляд, следует расширить количество принципов, по которым должны осуществлять свою деятельность контрольно-счётные органы. В частности, следует добавить принцип плановости и результативности, который означает осуществление внешнего финансового аудита (контроля) на основе заранее утвержденного плана деятельности по стандартам (измеряемым показателям) достижения социально значимых результатов. Кроме того, любой властный контролирующий орган должен осуществлять деятельность на принципе ответственности, означающий, что должностные лица, в целом, контрольно-счётные органы как юридические лица несут юридически значимую ответственность за несоблюдение надлежащего исполнения своих полномочий.

Наряду с законодательно закрепленным принципом независимости и означающим быть независимым контрольно-счётным органом от граждан и организаций в административном, финансовом и функциональном отношении важен принцип координации и согласованной деятельности с иными органами, осуществляющими финансовый контроль.

Следует также закрепить законодательно и принцип компетентности должностных лиц КСО, который косвенно содержится в федеральном законодательстве о Счетной палате РФ и КСО субъектов РФ, а также в законодательстве о государственной службе.

Безусловно в любой контрольно-надзорной деятельности органов публичного управления должен присутствовать принцип информационной открытости, означающий доступность для граждан и организаций сведений государственных информационных ресурсов в сфере финансового контроля, за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В настоящее время инспектора Счетной палаты Российской Федерации, уполномоченные должностные лица контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации выявляют в ходе осуществления внешнего государственного аудита (контроля) составы административных правонарушений, предусмотренных статьями 5.21, 15.1, 15.11, 15.14 - 15.15.16, частью 20 статьи 19.5, статьей 19.6 КоАП РФ, по которым в соответствии с п.3 ч.5 ст. 28.3 уполномочены составлять протокол об административных правонарушениях. Кроме того, в процессе своей деятельности они выявляют и иные составы административных правонарушений, предусмотренные ст.ст. 5.63, 7,29, 7.30, 7.32, 7.32.3, 14.25, 14.36, 15.7, 15.8, 15.10, 15.25, 15.26, 15.23.1 КоАП РФ.

В действующем админинистративно-юрисдикционном законодательстве сложилась парадоксальная ситуация: не учтены существенные отличия административно-правового статуса СП РФ, КСО субъектов РФ, а также муниципальных КСО, которые осуществляют свои полномочия в первую очередь на принципах подотчетности соответствующим законодательным (представительным) органам власти, независимости (включая функциональную и организационную) от иных органов, в том числе от органов исполнительной власти.

Согласно КоАП РФ при обнаружении состава административного правонарушения они наделены лишь полномочиями возбудить дело, но не рассматривать его, а передать по подведомственности соответствующим органам исполнительной власти, по ряду составов в судебные инстанции, либо в прокуратуру (на сегодня актуально для муниципальных КСО). А далее по подведомственности согласно ст. 23.7 КоАП РФ либо Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, либо согласно ст.23.7.1 органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере вправе рассматривать дела об административных правонарушениях и выносить по ним решения (постановления). При этом в зависимости от состава административного правонарушения и предусмотренной за его совершение меры административного наказания указанные органы рассматривают дело по существу и принимают решение, либо передают рассмотрение дела в соответствующие судебные инстанции (как правило в тех случаях, когда предусмотрена в качестве наказания дисквалификация).

При этом, ст.268.1 БК РФ установлено, что «при осуществлении полномочий по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля осуществляется производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях».

Важным аспектом характеристики административно-юрисдикционной деятельности КСО является также то, что в соответствии со статьей 18 Федерального закона от 07.02.2011 №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации и контрольно-счетные органы муниципальных образований при осуществлении своей деятельности вправе взаимодействовать между собой, с контрольно-счетными органами других субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также со Счетной палатой Российской Федерации, налоговыми органами, органами прокуратуры, иными правоохранительными, надзорными и контрольными органами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В порядке взаимодействия в указанные органы может быть направлена информация об обнаруженных в ходе контрольного мероприятия фактах нарушения требований законодательства Российской Федерации для проверки в рамках компетенции соответствующего органа и принятия решения (привлечения к ответственности лиц, совершивших правонарушение).

Предложения по совершенствованию федерального законодательства:

1. Для повышения эффективности применения Счетной палатой РФ, КСО субъектов РФ и КСО муниципальных образований административно-юрисдикционных норм необходима корреляция норм БК РФ с КоАП РФ, КоАП РФ с УК РФ.
2. Необходимо в законодательстве учесть особенности статуса органов Счетной палатой РФ, КСО субъектов РФ. И здесь сценарий развития законодательства возможен по двум вариантам: либо суды рассматривают все составы, по которым возбуждают дела Счетная палата РФ, КСО субъектов РФ. Либо необходимо ввести в 23 главу КоАП РФ названные органы в качестве уполномоченных рассматривать соответствующие дела об административных правонарушениях (напр., в банковской сфере Банк России таким правом наделен). Предпочтительнее, на наш взгляд, второй вариант.
3. Предлагаемая редакция законопроекта в КоАП РФ:

Статья 23.**. Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации

1. Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.21, 15.1, 15.11, 15.14 - 15.15.16, частью 20 статьи 19.5, статьей 19.6 настоящего Кодекса;

2. Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени Счетной палаты Российской Федерации:

1) Председатель Счетной палаты, заместитель Председателя Счетной палаты, аудиторы Счетной палаты,

2) руководитель аппарата Счетной палаты, заместители руководителя аппарата Счетной палаты.

3. Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации:

1) Председатель контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации, заместитель Председателя контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации, аудиторы контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации,

2) руководитель аппарата контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации, заместители руководителя аппарата контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации.

4. Кроме того, для составов административных правонарушений, по которым вправе возбуждать дело Счетная палата РФ, КСО субъектов РФ необходимо увеличить срок давности. В настоящее время ст. 4.5 КоАП РФ установлено, что постановление по делу об административном правонарушении за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, не может быть вынесено по истечении двух лет со дня совершения административного правонарушения.

Полагаем, что срок давности необходимо увеличить как минимум до 3 лет. А с учётом действующего бюджетного законодательства, а также стратегического планирования социально-экономического развития и осуществления публичного управления на основе государственных и муниципальных программ возможно следует предусмотреть и более длительные сроки давности привлечения к административной ответственности в бюджетной сфере (может быть актуальным и срок до 6 лет).

На примере применения мер государственного принуждения в сфере публичных финансов сделаем вывод – существующие меры государственного принуждения, закрепленные в российском законодательстве, не только не упорядочены, но не соответствуют теоретическим понятиям, раскрывающим их суть в теории права, в административном и финансовом праве.

Необходима комплексная оптимизация системы мер государственного принуждения во всех сферах и областях публичного управления, включая сферу публичных финансов. Такая оптимизация должна затрагивать всю систему российского законодательства. Имеется в виду не только отраслевое законодательство, которое содержит специфические меры государственного принуждения, свойственные конкретной отрасли управления, но и кодифицированное законодательство, которым установлены различные виды юридической ответственности и содержится система мер (видов) соответствующих наказаний (уголовных, административных, дисциплинарных и др.) за совершенные правонарушения.