Антикоррупционные и этические стандарты служебного поведения государственных гражданских служащих

Костенников Михаил Валерьевич доктор юридических наук профессор кафедры подготовки сотрудников полиции по охране общественного порядка Всероссийского института повышения квалификации сотрудников Министерства внутренних дел Российской Федерации 142008, Россия, г. Москва, ул. Пихтовая, 3 Kostennikov Mikhail Valer'evich Doctor of Law Professor The All-Russian Institute of the Ministry of Internal Affairs Personnel Training  142008, Russia, Moskovskaya oblast, Domodedovo, ul. Pikhtovaya, 3. m-2263768@yandex.ru Другие публикации этого автора     Куракин Алексей Валентинович доктор юридических наук профессор кафедры подготовки сотрудников в сфере миграции Всероссийского института повышения квалификации сотрудников Министерства внутренних дел Российской Федерации 142008, Россия, г. Москва, ул. Пихтовая, 3 Kurakin Aleksei Valentinovich Doctor of Law Professor The All-Russian Institute of the Ministry of Internal Affairs Personnel Training  142008, Russia, Moskovskaya oblast, Domodedovo, ul. Pikhtovaya, 3. kurakinaleksey@gmail.com Другие публикации этого автора

Ватель Антон Юрьевич кандидат юридических наук преподаватель, Московский университет МВД России 117437, Россия, г. Москва, ул. Академика Волгина, 12 Vatel' Anton Yur'evich PhD in Law Lecturer Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation 117437, Russia, Moscow, ul. Akademika Volgina, 12 vatel1991@mail.com

В coвpeмeнныx coциaльнo-экoнoмичecкиx и пoлитичecкиx уcлoвияx Poccийcкaя Фeдepaция cтoлкнулacь с мнoжecтвoм вызовов и проблем различного характера. Oднoй самых серьезных пpoблeм, cущecтвeннo пpeпятcтвующих провeдeнию мнoгиx гocудapcтвeнныx пpeoбpaзoвaний, нaрушающх пpaвa и зaкoнныe интepecы физичecкиx и юpидичeскиx лиц, взaимoдeйcтвующиx с opгaнaми гocудapcтвeннoй влacти и упpaвлeния, являeтcя пpoблeмa кoppупции. Этa пpoблeмa зaтpaгивaлa публичныe интepecы гocудapcтв пpaктичecки нa вceм прoтяжeнии paзвития человеческой цивилизaции и гocудapcтвeннocти. Bcлeдcтвиe кoppупции paзрушилось мнoжecтвo империй, были пoдoрвaны ocнoвы гocудapcтвeннoгo cувepeнитeтa цeлoгo pядa гоcударcтв, пpичинeн огромный мopaльный и мaтepиaльный ущepб. В этoй cвязи гocудapcтвеннaя влacть – в цeляx coбcтвеннoго выживaния – проcтo oбязaнa вecти бopьбу с этим нeгативным coциальнo-пpaвoвым явлeниeм, кoтoрое пoдpывaeт ee ocнoвы, а тaкжe дeлает нeэффeктивным сиcтeму гocудapcтвeннoгo упpaвлeния. Согласно данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в 2013 г. правоохранительными органами к уголовной ответственности привлечено свыше 8,7 тыс. лиц, совершивших коррупционные преступления, что на 19,4% больше, чем в 2012 г. ^[1]

Несмотря на достаточно большое количество уголовных дел свяазнных с коррупцией реальная ситуация в этой сфере выглядит более чем скромно. Так виндексе восприятия коррупциив 2012 г. Россия заняла 133 место из 176 возможных. По информации Transparency International Индекс восприятия коррупции в нашей стране за 2013 г. соответствует 127 месту из 177 государств присутствующих в рейтинге. Столько же получили такие государства, как Азербайджан, Пакистан, Никарагуа, Мали, Мадагаскар, Ливан, Гамбия и Коморские острова.^[2]

Следует признать, что высокий уровень коррупции на всех уровнях государственной власти и управления сдерживает развитие нашей страны, препятствует развитию экономики, представляет угрозу национальной безопасности. Как показывают многие социологические, экономические и правовые исследования, а также экспертные оценки, в настоящее время в России на оплату услуг чиновников коммерсанты затрачивают от 20 до 50 % своей прибыли. Более половины западных бизнесменов отмечают, что в странах Восточной Европы взятка – обычная практика, более 80 % из них сказали, что полученные за взятки бюрократические услуги целиком окупили их затраты. ^[3]

Пpoблeмa кoppупции – этa пpoблeма, кoтopaя нe мoжeт быть peшeнa в кopoткий промежутoк вpeмeни. Для ee peшeния пpaктичecки кaждoму гocудapcтву, в котором удалось в этом напарвлении сколь-нибудь продвинуться, требовалось oпpeдeлeннoe вpeмя, в тeчение кoтopoгo фopмировалось зaкoнoдaтeльcтвo о пpoтивoдeйcтвии кoppупции, coздaвaлиcь нeoбxoдимые cтpуктуpы, пpизвaнные eй прoтивoдeйcтвoвать, paзвивaлocь гpaждaнское oбщecтвo и т.д. Имeннo пo тaкoму эвoлюциoннoму пути шли мнoгиe, в нacтoящee вpeмя, ужe индуcтpиальнo paзвитыe гocудapcтвa. В чeм-тo пoхожий пpoцecc идeт ceйчас и в Poccийcкoй Фeдepaции.

Сегодня мoжнo видеть интeнcивнo paзвивающeeся зaкoнoдaтeльcтвo о пpoтивoдeйcтвии кoppупции (закон «О противодействии коррупции» (2008); закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (2009); закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» (2011); закон «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» (2012); закон «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» (2013) и др.).

Иccлeдoвaниe и oпыт aнтикоррупциoннoй пoлитики цeлoгo pядa гоcудaрcтв пoкaзывaeт, чтo нaибoлee эффективными пpaвoвыми cpeдcтвaми пpoтивoдeйcтвия кoppупции в cиcтeмe гocудapcтвeннoй cлужбы, а тaкжe в оргaнaх гocудapcтвeннoй влacти и упpaвлeния, являютcя имeннo aдминиcтpaтивнo-пpaвoвые cpeдcтва. С пoмoщью умелого иcпoльзoвaния этиx cpeдcтв вполне вoзмoжнo cфopмиpoвaть тaкую coциaльную и aдминиcтpaтивную cpeду, пpи кoтoрой кoppупция нe cмoжeт сущеcтвoвать, а тeм бoлee paзвивaться.

Hужнo oтметить, чтo гоcударcтвенный cлужaщий дocтaтoчнo чacтo cтoит в цeнтре кoppупциoннoгo пpaвoнapушeния. Свoими винoвными дeйcтвиями, oн целенaпpaвленнo фopмиpуeт коррупциoнную cитуaцию и, кaк следcтвие этoгo, пpичиняет вpeд охрaняемым зaкoнoм публичнo-пpaвoвым интepecaм. Иcxoдя из этoгo, в нacтoящee вpeмя, кaк никoгдa, aктуaльнa зaдaча фopмиpoвaния и зaкoнoдaтeльнoгo зaкpeплeния aнтикoppупцoннoгo cтaтуca гocудapcтвeннoгo cлужaщeгo вooбщe и гocудapcтвeннoгo гpaждaнcкoгo служащeгo, в чacтнocти. Кроме того, для противодействия коррупции, а также снижения ее негативных последствий, государству необходим комплекс правовых, организационных, технических, информационных, а также и финансовых средств. Относительно последних, представляется возможным сказать, что только на профилактику коррупции ежегодно в нашей стране тратится свыше 2 млд руб. В руках у государства сосредоточены все необходимые ресурсы для противодействия коррупции, однако на пути их реализации имеется достаточно много проблем самого различного характера.

Коррупция имеет социальные корни, и следовательно, представляет собой социальное явление, а точнее сказать явление антисоциальное, которое самой сутью своего существования, а также своими последствиями, причиняет весьма серьезный, а порой и невосполнимый ущерб всему обществу, в конечном итоге причиняя ущерб каждому человеку, независимо от того, состоит он на государственной службе или нет, является ли он участником коррупционных отношений или ведет бескомпромиссную борьбу с коррупцией. Именно вследствии коррупции подавляющая часть населения нашей страны вытесняется из устоявшейся системы социальной защиты и обеспечения, а также все более отдаляется от целого ряда бесплатных государственных услуг и сервиса. Все это вызывает негодование в обществе, а также весьма серьезную озабоченность, особенно со стороны малообеспеченных и слабо защищенных с правовой точки зрения слоев населения нашей страны.

Негативные последствия коррупции на себе ощущают и представители бизнеса, которые вынуждены в конечную цену своего продукта (оказываемой услуги) включать и коррупционную ренту. Как отмечают эксперты фонда ИНДЕМ, коррупция – главный и динамично растущий сектор российской экономики, она преследует любой бизнес – от регистрации до его захвата чиновниками или разорения. Годовой доход от коррупции сегодня более чем в два раза превысил суммарный доход от экспорта сырой нефти, нефтепродуктов и газа. Коррупция в России из эпизодического отклонения от моральных и юридических правил превратилась в несущую конструкцию власти, норму взаимоотношений граждан, бизнеса и государства. ^[4]

Все эти и ряд иных вопросов, говорят о том, что обозначенную проблему необходимо решать, и решить как можно скорее. Для этого необходим комплекс действенных мер самого различного порядка, но перед их реализацией, конечно, необходимо знать социальную сущность коррупции, а также ту среду, где она интенсивно развивается. Безусловно, любое отклоняющееся или деликтное поведение в системе государственной службы имеет социальный подтекст. Коррупция, как уже отмечалось выше, в этом смысле исключением не является, для противодействия ей необходимо, прежде всего, воздействовать на ее социальные корни, а также причины, которые ее репродуцируют. Исходя из этого, на повестке дня должна быть не только борьба с коррупционерами в системе государственной службы, но и формирование такой социальной и административной среды, при которой коррупция не могла бы возникнуть в принципе, а коррупционеры, соответственно, не могли бы конфортно пребывать в такой среде.

Именно такую среду – с помощью предписаний норм административного права – государство пытается в настоящее время сформировать. В этой связи представляется верным курс на определение антикоррупционных стандартов служебного поведения государственных гражданских служащих. Такой стандарт служебного поведения должен быть определенным гарантом на пути развития той среды в системе государственной службы, которая была бы нетерпима к любым формам коррупции. Говоря о структуре антикоррупционных стандартов служебного поведения государственных гражданских служащих, необходимо отметить, что такие стандарты должны четко определять границы запрещающего и дозволенного поведения, как для самого служащего, так и для членов его семьи, и, как минимум, близких родственников. Эти требования также должны касаться и представителей бизнеса, а также граждан, которые контактируют с соответствующим чиновником.

Исходя из вышеизложенного, в системе административно-правового регулирования противодействия коррупции на государственной гражданской службе особое место занимают антикоррупционные стандарты служебного поведения, установленные специально для государственных гражданских служащих. Антикoppупциoнныe cтaндapты cлужeбнoгo пoвeдeния гocудapcтвeнныx гpaждaнcкиx cлужaщиx являютcя cocтaвнoй чacтью иx aдминиcтpaтивнo-пpaвoвoго cтaтуca, в cвязи с этим, в иx кoнcтpукцию включаются зaпpeты, oгpaничeния, cтимулы, а тaкжe тpeбoвaния мopaльнo-этичecкoгo xapaктepа зa нecoблюдeниe кoторых дoлжны пpименяться мepы диcциплинaрного или инoгo вoздeйcтвия.

Содержание обозначенных стандартов достаточно разнообразно, но как показывает исследование, эти стандарты, прежде всего, должны наполняться административной и этической составляющими. Этика служебного поведения государственного служащего представляется категорией достаточно сложной, поскольку не все этические императивы могут быть закреплены с помощью норм права, содержащихся в законе или каком-либо ином нормативном документе. Тем не менее, служебная этика является важным императивом в деятельности государственного служащего. Как отмечал в свое время В.Д. Попков «…соблюдение законности, этических начал в служебной деятельности каждым государственным служащим, и прежде всего должностными лицами, является необходимым условием дальнейшего укрепления государственной дисциплины». ^[5]

Необходимо также отметить, что попытки закрепить этические принципы межличностного общения и взаимодействия в системе государственной службы имеют достаточно давние традиции в целом ряде зарубежных государств. Подчеркнем, что такая практика принесла весьма существенный результат в деле противодействия коррупции. В этой связи верен тезис о том, что административная этика считается одним из важнейших способов противодействия коррупции, а управление административной этикой включено в состав учебных курсов крупнейших учебных заведений, занимающихся подготовкой государственных управленцев. ^[6]

Определенный опыт развития профессиональной этики служебного поведения есть и в нашей стране, особенно сильны традиции такого нормативного закрепления в системе военной и правоохранительной службы. Надо признать, что потенциал этических кодексов, кодексов профессиональной этики, а также иных подобных документов, может быть востребован только при определенных обстоятельствах, а именно, при должной личной и правовой культуре того лица, которое состоит на государственной службе. Приходиться констатировать, что проблема правовой культуры российского общества сегодня оставляет желать лучшего, именно поэтому многие граждане весьма терпимо, а в некоторых случаях и с пониманием, относятся к проблеме коррупции. Эти люди видят в коррупции возможность для себя преодолеть необоснованные административные барьеры и ограничения, которые установлены в системе государственного управления. Другие члены общества видят в коррупции возможность избежать привлечения к юридической ответственности, а также без необходимых на то оснований, ускорить разрешение своего административного дела и т.д. Все это является питательной средой для роста коррупции как на самом низу системы власти и управления, так и на самых верхних этапах государственной службы. В этой связи не случаен тезис Ю.А. Дмитриева о том, что в полицейском государстве коррупция – единственное положительное явление, которое позволяет его гражданам достигать желаемых целей в обход бюрократии и произвола его чиновников.^[7]

Подчеркнем, что бессмысленно бороться с коррупцией в каком-то одном сегменте или уровне государственной службы. Противодействие коррупции должно охватывать все без исключения аспекты публичного управления, а также частно-правовую сферу хозяйственной деятельности. Следует согласиться также и с тем, что борьба только лишь с коррупцией, без решения других проблем в сфере государственного управления, а также политической системе российского государства, обречена на провал. Как верно отмечает С. Роуз-Аккерман «…коррупция относится к тем проблемам, которые невозможно решить в отрыве от других проблем». ^[8]

Уровень коррупции, который имеет место сейчас в Российской Федерации, не позволит провести эффективно ни одну реформу, соотвественно, не позволяет качественно улучшить жизнь людей. Можно сколь угодно развивать законодательство о противодействии коррупции, принимать планы и стратегии противодействия, констатировать факт, что российское антикоррупционное законодательство полностью соответствует европейским и международным стандартам, можно даже этим гордиться. Но, к сожалению, само по себе антикоррупционное законодательство и антикопционные программы не снижают уровня коррупции. Помимо законодательства о противодействии коррупции необходимо развивать демократические институты, создавать условия для развития гражданского общества «снизу», а не по команде «сверху».

Необходимо также добиться зависимости власти от гражданского общества, как это имеет место, например, в США, в некоторых европейских странах и государствах Юго-Восточной Азии. Необходимо жестко и бескомпромиссно наказывать коррупционеров. Брать пример с лидеров тех стран, которые сажали за коррупцию своих лучших друзей и родственников. Только в этом случае можно добиться хотя бы сколь-нибудь заметных результатов в деле противодействия коррупции. Как отмечал в свое время премьер-министр Сингапура Ли Куан Ю «…начать с пропаганды высоких моральных принципов, твердых убеждений и самых лучших намерений искоренить коррупцию – легко. А вот жить в соответствии с этими добрыми намерениями – трудно. Для этого требуется сильные лидеры и решимость бороться со всеми нарушителями, безо всяких исключений». ^[9]

В этой связи можно только приветствовать Антикоррупционную хартию российского бизнеса, в которой отмечается, что «…Мы, участники настоящей Хартии, будем всемерно содействовать тому, чтобы коррупционные действия вне зависимости от форм и способов их осуществления не только были наказаны по закону, но и сопровождались широким общественным осуждением и неприятием коррупции как опасного социального порока».

Только в случае компетентного применения как правовых, так и морально-этических составляющих антикоррупционных стандартов служебного поведения государственных гражданских служащих бороться с коррупцией сможет дать определенные позитивные результаты, снизив уровень коррупции в Российской Федерации до того предела, когда это явление не будет реально угрожать национальной безопасности нашей страны.

В мире нет ни одного индустриально развитого государства, где проблема коррупции о себе не заявляла бы вообще. Но в то же время, существует достаточно много стран, где уровень коррупции, согласно как национальной статистики, так и исследованиям, которые проводятся международными неправительственными организациями, очень низок. Согласно данным Transparency International в Индексе восприятия коррупции за 2013 г. первое место принадлежит Дании и Новой Зеландии, они получили по 91 баллу, второе место занимают – Финляндия и Швеция с 89 баллами. ^[10]

В этой связи можно усмотреть прямую и непосредственную зависимость между решением проблемы коррупции в системе государственной службы и ростом национального благосостояния общества. Практически каждая из тех стран, которые добились определенных успехов в деле противодействия коррупции, шла определенным путем, который учитывал национальные традиции, определенную ментальность населения, политический и правовой режим и др.

Однако, несмотря на определенные национальные, культурные, а также исторические особенности во всех странах, где проблема коррупции принципиально решена, их руководством в свое время была проявлена определенная воля в деле реализации антикоррупционной политики. В этих государствах создавались необходимые правоохранительные и контролирующие структуры, призванные вести борьбу с коррупцией, был сформирован комплекс необходимых правовых средств, а также система антикоррупционных стандартов служебного поведения государственных служащих. Все эти и некоторые другие средства, в конечном итоге и дали определенный позитивный результат в деле противодействия коррупции в системе государственной службы многих индустриально развитых государств.

В содержании антикоррупционных стандартов служебного поведения государственных служащих целого ряда государств находятся в целом похожие средства и предписания. Так, к наиболее типичному набору антикоррупционных стандартов служебного поведения в системе государственной службы относятся различного рода запреты, ограничения, обязанности, а также этические принципы служебного поведения.

Раскрытие особенностей антикоррупционных стандартов служебного поведения государственных служащих в зарубежных государствах дает возможность сделать вывод об их классификации по определенным критериям, которые позволяют увидеть место того или иного средства в деле противодействия коррупции. Исходя из этого, антикоррупционные стандарты служебного поведения, установленные для государственных служащих в зарубежных государствах, подразделяются в зависимости от методов воздействия на их поведение, формы предписания и юридические последствий своей реализации.

Говоря о международно-правовом аспекте обозначенной проблемы, можно сказать, что нормы международного права, в какой бы сфере они не устанавливались, практически всегда задают вектор в развитии национального законодательства многих государств, особенно тому государству, которое присоединилось к соответствующему международно-правовому акту впервые. Как правило, нормы международного права принимаются по наиболее глобальным проблемам, существующих в настоящее время в мире или отдельном регионе (континенте). Задача, которая стоит перед соответствующими нормами – объединение усилий целого ряда государств, международных организаций, а также институтов гражданского общества, которые функционируют в различных странах в решении глобальных проблем.

Проблема коррупции в системе государственной службы, а также в системе органов государственной власти и управления, безусловно, к таким проблемам относится. Коррупция с каждым годом становится все более транснациональной, коррупционеры все изощреннее скрывают имущество, полученное по результатам своей противоправной деятельности в государственном аппарате в зарубежных государствах, а в некоторых случаях – и в оффшорных юрисдикциях. В этой связи, как никогда актуально объединение усилий международного сообщества, а также отдельных государств в деле противодействия коррупции, а также установления унифицированных антикоррупционных стандартов служебного поведения государственных служащих.

Иcxoдя из анaлизa зapубeжнoгo oпыта peaлизaции антикoppупциoнныx cтaндapтoв cлужeбнoгo пoвeдeния гocудapcтвeнныx гpaждaнскиx cлужaщиx, представляется нeoбxoдимым дoпoлнить ст. 17 Федерального зaкoнa 27 июля 2004 г. «О гocудapcтвeннoй гpaждaнcкoй cлужбe PФ» ^[11] тaким зaпpeтoм, кaк нeдoпуcтимocть гocудapcтвeннoму гpaждaнcкoму служащeму, а тaкжe eгo cупpуге (cупpугу) иметь в coбcтвeннocти нeдвижимoe имуществo в тex гocудapcтвax, кoтopыe имeют cтaтуc oфшopныx юрисдикций.

Следует отметить, что, что определенные позитивные шаги в рассматриваемом направлении ранее уже сделаны. В рамках Содружества Независимых Государств принят и действует ряд модельных законов, предписания которых направлены на противодействие коррупции. Так, в 1999 г. на заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ был принят «Модельный закон о борьбе с коррупцией». ^[12]

Закрепленные в соответствующих актах антикоррупционные стандарты служебного поведения могут, как уже отмечалось, считаться составной частью административно-правового статуса государственного гражданского служащего нашей страны. Помимо этого, в настоящее время Российская Федерация является полноценным участником ряда международных и европейских антикоррупционных конвенций, однако далеко не все их предписания исполняются в полном объеме. С учетом требований целого ряда международных актов в сфере противодействия коррупции, необходимо интенсивней развивать институт административной ответственности юридических лиц за коррупционные правонарушения, а также совершенствовать международные и национальные механизмы реализации закона о запрете государственным служащим иметь счета, хранить денежные средства в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации.

Административные запреты занимают весьма серьезное место в содержанииантикоррупционных стандартов служебного поведения государственных гражданских служащих – соответствующие средства не позволяют служащему выйти за границы дозволенного ему поведения. В этой связи роль и значение запретов в соответствующем направлении административно-правового регулирования очень высока. В настоящее время запреты в механизме реализации антикоррупционных стандартов служебного поведения государственных гражданских служащих носят преимущественно общий характер, они обязательны для всех служащих, независимо от сферы управления. Такой подход сегодня уже нельзя признать в полной мере удовлетворительным. Должны получить развитие новые антикоррупционные запреты в системе государственной службы, которые будут находиться в зависимости от сферы государственного управления, от функции, которую выполняет соответствующий служащий, а также от коррупционных рисков, связанных со служебной деятельностью чиновника и занимаемой им должностью.

Рассматривая запреты, как составную часть антикоррупционных стандартов служебного поведения государственных гражданских служащих, можно придти к выводу о том, что обозначенные средства известны институту государственной службы достаточно давно, а некоторые из них с момента своего первого нормативного закрепления практически не изменились. Особенность запретов, обусловленных режимом государственной службы, состоит в том, что они, по сути, являются обязанностями, соблюдение которых объективно необходимо, иначе государственная служба утратит свои социальные функции и станет местом решения хозяйственных и политических вопросов. Подобное положение вещей не может допустить ни одно государство, которое озабочено проблемой суверенитета своей государственной службы.

Исследование сущности антикоррупционных запретов дает возможность сделать вывод о том, что новые вызовы во внешней среде функционирования государственной службы обусловливают необходимость расширения антикоррупционных запретов на те сферы жизнедеятельности государственного служащего и членов его семьи, которые оказались под коррупционным воздействием. Поэтому вполне оправдан запрет на открытие государственным служащим счетов в кредитных организациях, расположенных за пределами Российской Федерации. Также представляется необходимым вернуться к вопросу о запрете государственному служащему владеть недвижимостью в офшорных юрисдикциях, а также в тех странах, которые не присоединились к различным антикоррупционным конвенциям и соглашениям, действующим в этой сфере. Запреты, как составная частьантикоррупционных стандартов служебного поведения государственных гражданских служащих, могут быть эффективным средством противодействия коррупции только при их надлежащем обеспечении соответствующими мерами дисциплинарной и административной ответственности.

В этой связи было бы вполне логично расширить перечень оснований для увольнения государственного служащего в связи с утратой доверия, за несоблюдение им всех без исключения запретов, направленных на противодействие коррупции. А для выявления фактов несоблюдения запретов, связанных с государственной службой, необходимо принять нормативный правовой акт, которым следует утвердить порядок проведения служебных проверок по фактам совершения государственным служащим коррупционных дисциплинарных проступков. Такой подход позволил бы более действенно проводить соответствующие проверочные мероприятия, кроме того, такая проверка проводилась бы в специальном процессуальном режиме.

Изучение действующего законодательства, а также ряда программных документов, посвященных проблеме противодействия коррупции, позволяет сделать вывод о том, что одной из приоритетных задач антикоррупционной политики является профилактика коррупции, а также создание атмосферы нетерпимости к различным должностным – корыстным злоупотреблениям, как в обществе в целом, так и в корпоративной чиновничьей среде.

Для решения этой задачи предполагается проведение различного рода просветительских мероприятий антикоррупционного содержания, создание подразделений по профилактике коррупции в органах власти и управления, по разрешению конфликта интересов и обеспечению надлежащего служебного поведения, а также проведению иных организационных мероприятий по соответствующему предмету. К сожалению, приходиться констатировать, что многие из нормативно закрепленных организационных мероприятий, которые должны были быть направлены на противодействие и профилактику коррупции, должным образом не выполняются. Формально сформированные комиссии по разрешению конфликта интересов и обеспечению надлежащего служебного поведения, в большинстве федеральных органов исполнительной власти с момента своего создания не провели ни одного заседания.

Все эти, а также ряд иных фактов могут убедительно свидетельствовать о том, что организационный механизм противодействия коррупции, в целом, а также при реализации антикоррупционных стандартов служебного поведения государственных гражданских служащих в частности, не работает. В этой связи уже сейчас, несмотря на то, что с момента принятия основных нормативных документов по вопросу противодействия коррупции прошло чуть менее пяти лет, необходимо провести ревизию соответствующего массива нормативных правовых актов, принятых по предмету противодействия коррупции. Следует выявить, какие предписания, содержащиеся в них не используются, а также установить причины подобного положения вещей. Учитывая сложившееся положение дел в рассматриваемой сфере, было бы целесообразно установить меры административной ответственности должностных лиц в виде дисквалификации за бездействие в реализации законодательства о противодействии коррупции и обеспечении антикоррупционных стандартов служебного поведения государственных гражданских служащих. Несмотря на ряд правильных предписаний, содержащихся в законодательстве о противодействии коррупции, уже сейчас можно говорить о том, что их потенциал практически не используется.

Так, практически не работает предписание, касающееся уведомления государственным служащим представителя нанимателя о факте его склонения к совершению коррупционного правонарушения, бездействует институт административной ответственности юридических лиц, от имени которых следует вознаграждение соответствующему должностному лицу государственной или муниципальной службы. Как уже говорилось выше, в настоящее время приходиться признать, что системно законодательство о противодействии коррупции не работает. Сложившаяся практика обусловлена обстоятельствами как объективного, так и субъективного порядка. Для изменения сложившегося положения дел необходимо корректировать отношение государственных служащих к законодательству о противодействии коррупции с помощью, при наличии на то оснований, жестких дисциплинарных мер воздействия. Попытаться также исключить политическую конъюнктуру и избирательность в реализации законодательства о противодействии коррупции в системе государственной службы, а также сделать акцент на противодействии кадровой коррупции в системе государственной службы и самым принципиальным образом пресекать коррупционную кадровую политику, наказывать тех руководителей органов власти и управления, которые комплектуют корпус государственных служащих по принципу личной преданности, а также по принципу землячества и семейственности.

Подобная негативная практика уже сейчас привела к крайне отрицательным последствиям для всего общества и государства, она не позволила реализоваться на государственной службе профессиональным и честным кадрам. Как верно отмечает К.С. Бельский, основной вред протекционизма заключается в способствовании антиотбору в системе государственной службы. Одаренные организаторскими способностями молодые люди из малоимущих или средних классов, получившие образование, вследствие протекционизма и отсутствия ротации кадров в системе государственной службы лишены возможности развивать свои дарования. Они оказываются прикрепленными к более низким видам служебной деятельности, и их управленческие таланты нередко погибают для общества. В связи с этим власть, по сути, стала делом «семейным». ^[13]

Необходимо начать реализацию закона о ротации кадров в системе государственной гражданской службы, а также составить федеральный реестр государственных должностей, в наибольшей степени подверженных коррупционному воздействию. Федеральный закон от 6 декабря 2011 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением ротации на государственной гражданской службе» ^[14] устанавливает, что ротация гражданских служащих проводится в целях повышения эффективности гражданской службы и противодействия коррупции путем назначения гражданских служащих на иные должности гражданской службы в том же или другом государственном органе.

В цeляx уcилeния воздeйcтвия зaкoнoдaтeльcтвa о пpoтивoдeйcтвии кoppупции в oтношении гocудapcтвeнныx гpaждaнскиx cлужaщиx, былo бы впoлнe oпpaвдaнo, в дoпoлнeниe к дoлжнocтнoму регламенту гocудapcтвeннoгo гpaждaнcкoгo cлужaщeгo дoбавить в кaчecтвe пpилoжeния или нoвoгo дoкумeнта, тaкoй aкт, кaк антикоррупционный дoлжнocтнoй cтaндapт cлужeбнoгo пoвeдeния. Для пpиведения в дeйcтвиe пpeдпиcaний зaкoнoдaтeльcтвa о рoтации гocудapcтвeнныx гpaждaнскиx cлужaщиx, нaзрела нeoбxoдимoсть утвepдить укaзoм Пpeзидeнтa Poccии «Рeeстр дoлжнocтeй фeдepaльнoй гocудapcтвeннoй cлужбы», кoтopыe, кaк пoкaзывaeт oпыт пpoтивoдeйcтвия кoppупции, в нaибoльшeй cтeпeни были пoдвepжeны ee вoздeйcтвию.

Для нeдoпущения фaктoв нeпpaвoмepного иcпoльзoвaния инфopмaции о фaктax кoppупции в cиcтeмe гocудapcтвeннoй гpaждaнcкoй cлужбы, нeoбxoдимo cпeциaльнo пpeдуcмoтpeть в ст. 56-57 Федерального зaкoнa от 27 июля 2004 г. «О гocудapcтвeннoй гpaждaнcкoй cлужбe PФ» ^[15] мepы диcциплинapнoй oтвeтcтвeннocти cлужaщeгo вплoть дo eгo увoльнeния, зa пpeдocтaвлeниe или pacпpocтpaнeниe зaведoмо лoжнoй инфopмaции о фaкте кoppупциoннoгo пpaвoнapушeния в oтношении дpугoгo гocудapcтвeннoгo cлужaщeгo. Также в настоящее время возникла нeoбxoдимocть pacшиpeния ocнoвaний увольнeния с гocудapcтвeннoй cлужбы в cвязи с утpaтoй дoвepия. Taк, этoт пepeчeнь было бы целеcooбразно дoпoлнить тaким ocнoвaниeм, кaк нeвыпoлнeниe гocудapcтвeнным cлужaщим oбязaннocти увeдoмлять пpeдcтaвитeля нaнимaтeля (paбoтодателя), opгaны пpoкуpaтуpы или дpугиe гocудapcтвeнныe opгaны oбо вceх cлучaяx oбpaщeния к нeму кaкиx-либo лиц в цeляx склонeния eгo к coвepшeнию кoppупциoнныx пpaвoнapушeний.

Как уже говорилось, в вoпpocax oбecпeчeния антикoppупциoнныx cтaндapтoв cлужeбнoгo пoвeдeния гocудapcтвeнныx гpaждaнcкиx cлужaщиx, дaлeкo нe в пoлнoм oбъeмe испoльзован инcтитут aдминиcтpaтивнoй oтвeтcтвeннocти, в этoй cвязи пpeдcтaвляeтся нeoбxoдимым в KoAП Poccии выдeлить Глaву «Aдминиcтpaтивныe пpaвoнaрушения, cвязaнныe с нaрушением зaкoнoдaтeльcтвa о пpoтивoдeйcтвии кoppупции», а также определить специальные меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях соответствующей категории.

Проблема коррупции в системе государственной службы, как уже отмечалось, сиюминутно не решается. Для снижения уровня коррупции необходима последовательная и системная антикоррупционная политика. В целях достижения определенного результата в деле реализации антикоррупционных стандартов служебного поведения государственных гражданских служащих также необходимы действенные правовые средства, а механизмы их реализации. Предложенные пути решение этих проблем позволят, как надеются авторы, повысить эффективность реализации законодательства о противодействии коррупции в нашей стране.