К вопросу о необходимости создания зон с преференциальными налоговыми режимами с целью развития промышленных кластеров

Малкова Юлия Васильевна кандидат экономических наук доцент Департамента налоговой политики и таможенно-тарифного регулирования ФГОБУ ВО "Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации" 125933, Россия, г. Москва, ул. Ленинградский Проспект, 49 Malkova Yulia Vasil'evna PhD in Economics Associate Professor of the Department of Tax Policy and Customs Tarrif Regulation at Financial University under the Government of the Russian Federation 125933, Russia, g. Moscow, ul. Leningradskii Prospekt, 49 mjelly@mail.ru Другие публикации этого автора

Статья подготовлена по результатам исследований, выполненных за счет бюджетных средств по государственному заданию Финуниверситету.

Введение

В условиях экономических санкций поиск новых альтернативных инструментов стимулирования промышленного производства в России приобретает все большую актуальность. Как показывает практика, многие из апробированных ранее экономических стимулов либо не работают, либо не дают той эффективности, которая от них требуется. Перед российской экономикой в настоящее время стоят сложные задачи, заключающиеся не только в необходимости обеспечения роста промышленного производства, но и в достижении определенных темпов экономического роста, благосостояния граждан, решения ряда социальных, демографических задач, обеспечения национальной безопасности. Поэтому происходит активизация поиска новых либо адаптация существующих экономических механизмов для эффективного решения имеющихся макроэкономических и иных задач.

Кластерная политика

В последние десятилетия во многих странах мира активно реализуется кластерный подход в обеспечении территориального экономического роста. В рамках его реализации государствами предпринимаются попытки объединить промышленную, региональную, инвестиционную, инновационную и другие политики, чтобы достичь синергетического эффекта от взаимодействия различных хозяйствующих субъектов, объединенных решением общих задач на определенной территории.

Эффективность кластерной политики в решении задач ускорения экономического роста территорий, повышении инновационности промышленного производства подтверждается многими, в том числе зарубежными, исследователями ^[1,2,3]. Объединение организаций в кластеры позволяет повысить совокупную устойчивость и конкурентоспособность, обеспечить более высокую инвестиционную привлекательность, а также способствует внедрению инноваций и создает возможности для расширения спектра производимой продукции.

«Кластеризация» вошла в российскую практику и нашла отражение в законодательной базе. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р ^[4], в качестве одного из направлений перехода к инновационному социально ориентированному типу экономического развития определила «создание сети территориально-производственных кластеров, реализующих конкурентный потенциал территорий». За данным документом последовали и другие.

Федеральный закон от 31.12.2014 № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации» ^[5] в качестве механизма реализации обеспечения территориального экономического роста предлагает меры по стимулированию деятельности в сфере промышленности в отношении индустриальных (промышленных) парков и промышленных кластеров. Стоит отметить, что это первый документ, который содержал в себе определение именно промышленного кластера, поскольку в контексте стимулирования территориального развития могут быть использованы меры по поддержке не только промышленных, но и инновационных кластеров.

Указанный закон положил начало масштабной кампании по созданию и поддержке промышленных кластеров на правительственном уровне. С 2015 года Минпромторг России запустил процесс формирования реестра промышленных кластеров, соответствующих требованиям Министерства. ^[6] Участники кластеров, вошедших в реестр, имеют право претендовать на возмещение части затрат по реализации совместных проектов, инициаторами которых они выступают, за счет средств выделяемых субсидий.^[7]

Согласно данным Геоинформационной системы индустриальных парков, технопарков и кластеров Российской Федерации ^[8] в России в 2019 году действует 33 промышленных кластера, соответствующих критериям Минпромторга России. Для сравнения в 2017 – 2018 гг. их количество составляло 25, что демонстрирует положительную динамику. Однако 24 из них находятся на начальном уровне организационного развития, что указывает на необходимость поиска дополнительных ресурсов для их развития.

Меры поддержки промышленных кластеров

Статьей 20 Федерального закона от 31.12.2014 № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации» предусмотрена возможность предоставления различных мер поддержки участникам промышленных кластеров как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

На федеральном уровне, как уже отмечалось, участникам промышленных кластеров доступна такая мера поддержки как субсидирование. Субсидии предоставляются для создания и развития производственной кооперации участников промышленного кластера, а также для создания новых высокопроизводительных рабочих мест в рамках подпрограммы «Развитие промышленной инфраструктуры и инфраструктуры поддержки деятельности в сфере промышленности» государственной программы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» ^[9]. В рамках подпрограммы возможно возмещение затрат на осуществление совместных проектов в рамках кластеров в части уплаты лизинговых платежей; приобретение технологической оснастки для оборудования; приобретение программного обеспечения и др. Возмещение затрат происходит на конкурсной основе, при соответствии совместных проектов довольно жестким требованиям.

Согласно официальному отчету о ходе реализации и оценке эффективности государственной программы Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» за 2017 год, размещенному на сайте Министерства промышленности и торговли Российской Федерации (последний из доступных отчетов) ^[10] субсидии в рамках программы получили лишь 6 инициаторов совместных проектов промышленных кластеров в общей сумме чуть более 413 млн. руб. По итогам 2018 года по данным отчета Ассоциации кластеров и технопарков России «Совместные проекты участников промышленных кластеров 2018» ^[11] субсидии в рамках программы получили уже участники 17 кластеров на общую сумму почти 4,7 млрд. руб. Положительная тенденция наглядна, но при этом все же стоит отметить, что мерами поддержки охвачены не все из действующих кластеров. Если исходить из статистики Геоинформационной системы индустриальных парков, технопарков и кластеров Российской Федерации, то поддержку получает примерно половина, а если руководствоваться, например, данными Карты кластеров России ^[12], учитывающей все существующие кластеры, а не только удовлетворяющие критериям Минпромторга, то процент кластеров, охваченных мерами поддержки, будет существенно ниже.

Помимо прямых методов поддержки к участникам промышленных кластеров возможно применение косвенных мер – налоговых льгот. С точки зрения охвата стимулирующим воздействием применение налоговых льгот в данной ситуации можно назвать более приоритетным. Однако этот инструмент в отношении промышленных кластеров в настоящее время практически не используется как на федеральном, так и на региональном уровне.

В Налоговом кодексе Российской Федерации (НК РФ) отсутствуют налоговые льготы, предусмотренные именно для участников промышленных кластеров. Кластеры применительно к налоговым льготам в НК РФ встречаются трижды: установление пониженной ставки по налогу на прибыль организаций (п.1.2 ст. 284 НК РФ), а также тарифов страховых взносов для резидентов туристско-рекреационных особых экономических зон, объединенных решением Правительства Российской Федерации в кластер (пп.2 п.1 ст. 427 НК РФ); освобождение от НДС реализации медицинских услуг, оказываемых иностранными участниками международного медицинского кластера (пп.2 п.2 ст. 149 НК РФ).

Анализируя региональное налоговое законодательство, можно также отметить, что специализированные льготы для участников проектов промышленных кластеров в настоящее время в нем не представлены. Имеются отдельные попытки введения соответствующих норм. Так, например, в Челябинской области рассматривается законопроект о предоставлении права на инвестиционный налоговый вычет по налогу на прибыль организаций для участников промышленных кластеров.^[13]

Безусловно, участниками промышленных кластеров могут использоваться и иные «неспециализированные» налоговые льготы, однако отследить данный факт не представляется возможным. Также стоит отметить, что объем и качественные характеристики таких налоговых льгот могут существенно отличаться в зависимости от региона и муниципального образования, в котором осуществляется деятельность, что существенно влияет на эффективность их применения в масштабах всей страны в целом.

Преимущества налоговых мер поддержки

Представляется, что недостаточное использование налоговых инструментов поддержки и стимулирования деятельности промышленных кластеров не вполне обосновано, поскольку в определенных случаях оно имеет ряд преимуществ перед прямыми методами (субсидированием). Так, например, к плюсам косвенных методов можно отнести:

- минимизацию встречных потоков денежных средств. Для предоставления субсидии средства должны пройти «бюджетный цикл», то есть поступить в бюджет в виде налоговых или иных платежей (преимущественно налоговых) и в последующем быть распределены между получателями;

- уменьшение субъективности и повышение справедливости при распределении бюджетных средств. Любое распределение субсидий сопряжено с субъективизмом в принятии решения и может производиться под влиянием коррупционного фактора. Предоставление налоговых льгот априори не может быть субъективным (п.2 ст. 3 НК РФ). Ярким примером справедливости могут служить льготы по налогу на прибыль организаций в виде сниженной ставки – больший объем «финансирования» в виде льготы получит более прибыльная организация. Данное обстоятельство некоторые авторы могут отнести к недостаткам, что, возможно, вполне обосновано в отношении льгот социального характера, где преследуются иные цели, но в отношении льгот по стимулированию промышленного производства — это явный плюс;

- более широкий охват получателей мер поддержки.

В связи с этим использование дополнительных налоговых инструментов стимулирования развития промышленных кластерных объединений видится целесообразным и способным положительно повлиять на их развитие.

Как показывает опыт зарубежных стран ^{[14, 15, 16]}, эффективным инструментом стимулирования деятельности промышленных или инновационных кластеров является создание специальных экономических зон. В контексте данного исследования и с учетом российской практики стоит сразу отметить, что под специальными экономическими зонами понимаются зоны с особыми условиями осуществления деятельности, резидентство в которых позволяет организациям получить налоговые льготы, дополнительные субсидии и/или снизить административные издержки. Это могут быть географически ограниченные области либо (в отдельных случаях) определенные группы компаний, связанные единой производственной цепочкой. То есть намеренно сужать специальные экономические зоны до особых экономических зон, предусмотренных законодательством Российской Федерации, будет терминологически неверно.

Представляется, что создание специальных экономических зон - наиболее подходящая форма налогового стимулирования деятельности промышленных кластеров. В пользу данного утверждения можно привести следующие аргументы.

1. Как показывает опыт, применение отдельно взятых инструментов стимулирования промышленного производства зачастую малоэффективно. Для пополнения ресурсной базы промышленным предприятиям необходимы значительные объемы средств. Соответственно, для эффективного стимулирования развития промышленности необходимо применение комплекса инструментов: субсидирование, льготное налогообложение и кредитование, таможенные льготы и преференции, доступ к использованию инфраструктуры, необходимой для производства инновационной и высококонкурентной продукции. Немаловажным условием здесь будет и координация применения каждого из инструментов, что обычно обеспечивается при создании специальных экономических зон.

2. Если вспомнить определение промышленного кластера, то под ним понимается «совокупность субъектов деятельности в сфере промышленности, связанных отношениями в указанной сфере вследствие территориальной близости и функциональной зависимости и размещенных на территории одного субъекта Российской Федерации или на территориях нескольких субъектов Российской Федерации»^[17]. Соответственно, «территориальные» налоговые льготы в виде зон с преференциальными налоговыми режимами и особыми условиями осуществления предпринимательской деятельности представляются наиболее применимыми.Функционирование кластера в рамках специальной экономической зоны обеспечит равные условия его участникам, что создаст дополнительные условия для интеграции.

3. Также стоит отметить, что возможность и целесообразность использования режимов специальных экономических зон (а именно особых экономических зон) в целях реализации кластерной политики в Российской Федерации закреплена в правительственных документах ^[18].

Зоны с преференциальными налоговыми режимами

Стоит отметить, что дефиниция «зоны с преференциальными налоговыми режимами» является собирательной и в законодательной базе в настоящее время не представлена. Однако Министерством экономического развития Российской Федерации уже ведется работа ^[19] по разработке Федерального закона «О преференциальных режимах в Российской Федерации» ^[20], которым планируется упорядочить довольно обширный перечень отдельных законов, устанавливающих территориальные налоговые и иные преимущества.

К зонам с преференциальными режимами можно отнести ограниченные территории Российской Федерации, на которых предусмотрены налоговые льготы, а также обычно имеющие особый режим осуществления предпринимательской деятельности по отношению к остальной территории (предоставление субсидий, упрощение административных процедур, режим свободной таможенной зоны и др.).

В соответствии с действующим российским законодательством, можно выделить следующие виды зон с преференциальными налоговыми режимами: особые экономические зоны (ОЭЗ), особые экономические зоны в Магаданской и Калининградской областях, территории опережающего социально-экономического развития (ТОР), зоны территориального развития (ЗТР), свободные экономические зоны (СЭЗ) на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя, свободный порт (СП) Владивосток, инновационный центр «Сколково». Характеристика режимов зон с преференциальными налоговыми режимами, а также перечень применяемых налоговых льгот и иных преференций приведены в таблице 1.

Таблица 1 - Зоны с преференциальными налоговыми режимами в Российской Федерации и их характеристика

С учетом темы исследования особый интерес представляют промышленно-производственные и технико-внедренческие ОЭЗ, соответственно, льготы и преференции рассматриваются только для этих типов ОЭЗ.

Как можно видеть, практически все из зон предоставляют комплексный пакет льгот своим резидентам. При этом льготы носят не только налоговый характер. Немаловажным для успешного развития промышленных кластеров является и наличие таможенных льгот (что особенно актуально при приобретении инновационного оборудования, реализации проектов по переработке сырья зарубежных поставщиков, работе на экспорт), возможностей по использованию инфраструктуры и привлечению высококвалифицированных кадров.

Наиболее обширный пакет налоговых льгот предоставляется резидентам Инновационного центра «Сколково». Применение льгот по всем рассматриваемым налогам закреплено на федеральном уровне и позволяет существенно снизить налоговую нагрузку резидентов. Распространение аналогичного режима налогообложения на участников промышленных кластеров, на первый взгляд, может показаться привлекательным, однако будет губительно для бюджетов всех уровней. Если судить по данным о налоговых платежах только 17-ти промышленных кластеров, которые по итогам 2018 года получили субсидии из бюджета, совокупный объем «выпадающих» налоговых поступлений может оцениваться в сумму порядка 25-30 млрд. рублей ^[11], а с учетом того, что это лишь часть функционирующих промышленных кластеров, сумма может быть пересмотрена только в сторону увеличения.

Наименьший пакет льгот в настоящее время могут получить организации, осуществляющие свою деятельность в зонах территориального развития. Среди налоговых льгот для них в соответствии с действующей редакцией НК РФ доступен лишь инвестиционный налоговый кредит. Несмотря на то, что он предоставляется на безвозмездной основе и его срок увеличен по сравнению с общим, такая льгота положительно повлиять на формирование промышленных кластеров может только в совокупности с другими, применяемая самостоятельно она не сможет обеспечить достаточного объема высвобождаемых средств, необходимого для осуществления совместных проектов.

Рассматривая остальные зоны с преференциальными налоговыми режимами (ОЭЗ, СЭЗ, ТОР), стоит отметить налоговые льготы, характерные для всех из них: пониженная или нулевая ставка по налогу на прибыль организаций; льготы по налогу на имущество организаций и земельному налогу, пониженные ставки страховых взносов.

Режим свободного порта подробно не рассматривается, поскольку цель создания такого рода специальной экономической зоны заключается в большей степени в стимулировании торговли, а не в развитии промышленного производства.

Представляется, что все из обозначенных льгот могут повысить привлекательность осуществления совместной деятельности в рамках промышленных кластеров. Льготы по налогу на прибыль организаций являются необходимым условием повышения инвестиционной привлекательности и наиболее интересны с точки зрения объема высвобождаемых средств. Поскольку высокотехнологичное промышленное производство требует дорогостоящего оборудования, наличия высококвалифицированных кадров, земельных участков и помещений для размещения новых производств, актуальными с точки зрения стимулирования деятельности промышленных кластеров также являются льготы по страховым взносам, земельному налогу, налогу на имущество организаций.

Комплексное предоставление налоговых льгот, безусловно, является предпочтительным, но всегда сопряжено с недопоступлением сумм налогов в бюджеты всех уровней. Принудительное обнуление или слишком большое снижение ставки по налогу на прибыль организаций, подлежащему зачислению в региональный бюджет, установленное федеральным законодательством для промышленных кластеров, возможно, являющихся основными налогоплательщиками региона, лишение субъектов возможности принимать решение о варьировании ставки, может существенно сказаться на наполняемости их бюджетов. По мнению автора, снижение ставки по налогу на прибыль организаций, устанавливаемое федеральным законодательством, должно присутствовать, поскольку повышает заинтересованность в осуществлении прибыльной деятельности, однако у регионов должна оставаться определенная свобода в установлении ставок с целью обеспечения сбалансированности бюджетов. С этой точки зрения льготы по налогу на прибыль организаций, действующие в рамках ОЭЗ и ТОР, представляются наиболее обоснованными, поскольку дают определенную свободу в установлении налоговой ставки регионам. При этом стоит отметить, что режим ОЭЗ дает большие возможности по вариации ставки (от 0 до 13,5%).

Немаловажной для развития промышленных кластеров является также предусмотренная режимом ОЭЗ возможность получения льгот по транспортному налогу, поскольку, несмотря на территориальную обобщённость, существует необходимость доставки продукции отдельных переделов между участниками, осуществляющими переработку, соответственно, обязательно наличие достаточного парка транспортных средств.

Налоговый режим ТОР выделяется наличием льгот по налогу на добычу полезных ископаемых (представляют интерес для горнорудной промышленности), а также наличием возможности возмещения НДС в заявительном порядке. Последняя преференция является актуальной как в случае осуществления значительных инвестиций в приобретение оборудования, так и в случае реализации продукции промышленного кластера на экспорт и предоставляется при наличии поручительства управляющей компании.

В пользу режимов ОЭЗ и ТОР может говорить и тот факт, что в настоящее время уже наблюдается интеграция рассматриваемых зон с преференциальными налоговыми режимами с промышленными кластерами. Так, например, ОЭЗ «Алабуга» является одним из 68 участников Камского инновационного территориально-производственного кластера ^[8]. Там же, на территории Республики Татарстан, в 2016 году создана ТОСЭР на базе моногорода «Набережные Челны» ^[29], отдельные резиденты которой являются участниками Машиностроительного кластера Республики Татарстан ^{[8, 30]}.И это не единственные примеры симбиоза промышленных кластеров и зон с преференциальными налоговыми режимами.

Однако, обращаясь к определениям зон с преференциальными налоговыми режимами, предусмотренным законодательством, стоит отментить, что в отличие от территорий опережающего социально-экономического развития особые экономические зоны не ограничены территориально одним субъектом Российской Федерации. С точки зрения применения режима особых экономических зон для промышленных кластеров это является одним из ключевых условий, поскольку кластерные образования могут включать в себя участников не только из одного, но и нескольких смежных регионов страны.

Выводы

Обобщая вышесказанное, можно заключить, что в рамках действующего правового поля в целях стимулирования развития промышленных кластеров возможным и целесообразным является рассмотрение вопроса о распространении на их участников условий осуществления деятельности, предусмотренных для резидентов особых экономических зон. Применение комплексных мер стимулирования одновременно ко всем участникам промышленных кластеров позволить усилить синергетические эффекты, а также выровнять условия внутренней конкуренции, тем самым давая возможность для роста общей конкурентоспособности кластера ^[1].

В случае реализации высказанного предложения участники промышленных кластеров смогут претендовать на объем налоговых льгот, предусмотренный НК РФ для резидентов особых экономических зон, а также получение таможенных преференций, связанных с реализацией права на применение режима свободной таможенной зоны, при соблюдении критериев, предусмотренных Постановлением Правительства РФ от 31.07.2015 № 779 ^[6]. В качестве дополнений представляется необходимым внести предложение по применению механизма «двух ключей» в отношении льгот, предоставляемых по налогу на имущество организаций и земельному налогу, с целью снижения рисков для бюджетов регионов и муниципальных образований, а также по внесению промышленных кластеров в разряд налогоплательщиков, которым доступен заявительный порядок НДС (что не повлечет роста налоговых расходов, и положительно повлияет на пополнение оборотных средств промышленных кластеров).