Неопределённости в публичном управлении

Понкин Игорь Владиславович доктор юридических наук профессор кафедры государственного и муниципального управления Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ 119606, Россия, г. М, ул. Вернадского пр-Т, 84 Ponkin Igor' Vladislavovich Doctor of Law Professor, Presidential Institute of State Servuce and Managemant of Russian Academy of Economy and Civil Srvice, chair of state and municipal management 392000, Russia, Tambovskaya oblast', g. Tambov, ul. Sovetskaya, 106 i@lenta.ru

Публичное (государственное и муниципальное) управление, как правило, реализуется таким образом, как если бы оно осуществлялось в условиях высокой степени определённости, тогда как, в действительности, это не так, и публичное управление по многим направлениям по факту осуществляется именно в условиях неопределённостей ^{[1, p. 60]}.

Примечание 5 к пункту 1.1 Национального стандарта Российской Федерации ГОСТ Р 51897-2011/Руководство ИСО 73:2009 от 16.11.2011 «Менеджмент риска. Термины и определения» ^[2] и примечание 5 к пункту 3.1 Национального стандарта Российской Федерации ГОСТ Р 51901.21-2012 от 29.11.2012 «Менеджмент риска. Реестр риска. Общие положения» ^[3] дают следующее определение: «Неопределенность – это состояние полного или частичного отсутствия информации, необходимой для понимания события, его последствий и их вероятностей». Однако это определение слишком краткое для наших целей.

И.М. Волков и М.В. Грачева описывают неопределённость как «неточность и неполноту информации об условиях (сценариях) реализации проекта, в том числе связанных с ними затратах и результатах», указывая, что «результаты проявления неопределённости могут быть: а) положительными (прибыль, доход, другая выгода); б) отрицательными (ущерб, потери, убытки); в) нулевыми (бесприбыльность, безубыточность)» ^{[4, c. 269, 478]}.

Обращаясь к понятию неопределённости вообще и неопределённости в публичном управлении в частности, обоснованно привести классификации источников и природы неопределённостей, предложенные Н.Н. Воробьевым в Добавлении к монографии Джона фон Неймана и Оскара Моргенштерна «Теория игр и экономическое поведение»:

1. Правила игры могут допускать такое разнообразие партий, что априорное предсказание исхода каждой партии практически невозможно, хотя с принципиальной точки зрения, если отвлечься от различия между потенциальной осуществимостью и реальной осуществимостью, никаких препятствий для такого предсказания нет. Источники неопределённости этого типа можно назвать комбинаторными, а игры, для непредсказуемости исхода которых комбинаторные причины оказываются решающими, – комбинаторными играми. Явно выраженной комбинаторной игрой являются шахматы.

2. Влияние случайных факторов как источник неопределённости исхода игры. Случайное может появляться в игре либо как результат действия тех или иных «стихийных сил», либо в результате сознательных поступков участвующих в процессе игры людей, которые осуществляют специальным образом организованные «рандомизированные» действия (бросание монеты или кости, использование таблиц случайных чисел и т.д.).

3. Третий источник неопределённости исхода игры имеет стратегическое происхождение: игрок может не знать, какого образа действий придерживается его противник. В отличие от двух предыдущих источников неопределённости, этот является игровым по существу. Он дает неопределённость, исходящую от другого участника игры, который может быть как реальным (человек, коллектив), так и условным (природа, обстоятельства). Игры, в которых неопределённость исхода возникает по указанной стратегической причине, называются стратегическими играми и в их чистом виде распространены сравнительно редко ^{[5, c. 634, 635]}.

Согласно нашему определению, неопределённость – субъективно отражаемые и/или объективно существующие состояние (условия) среды, особенности процесса, состояние управляющей системы или предметно-объектной области управления, детерминирующие критически низкую и/или стремящуюся к нулю возможность адекватных, своевременных и прагматически релевантных оцениваемости и прогнозируемости особенностей течения текущих и будущих процессов, возможностей и вероятностей наступления событий (в том числе случайных) и складывания ситуаций (в том числе эксцессных), результатов воздействий (прикладываемых усилий) и связанных с ними затрат, степени управляемости объектов управления и возможности влияния на них, возможных и наиболее вероятных изменений условий (сценариев) реализации и результатов (последствий) проекта (процесса), а также детерминирующие редуцированность до нуля возможности управления таковыми состояниями, условиями, сценариями, результатами и последствиями.

Неопределённость является неотъемлемой частью процесса принятия решений в рамках и в процессе публичного управления, имеет огромное значение в процессе принятия управленческих решений, является реальным и неизбежным фактором при проектировании, принятии и реализации таких решений во многих ситуациях при осуществлении публичного управления.

Дж. Вебер считает концепт фактора неопределённостей имеющим существенное значение в теории публичного управления в целом, поскольку неопределённости оказывают важное на влияние на публичное управление. Однако проблема неопределённости в публичном управлении не всегда решаема, да её и не стремятся, как правило, решать, рассматривая неопределённость и ее последствия как случайные препятствия запланированной реализации публичного управления. Существует точка зрения о том, что неопределённость является тем фактором, который, по сути, публичное управление никогда не сможет полностью преодолеть ^{[6, p. 60]}.

При должном отношении неопределённости в публичном управлении не должны игнорироваться, следует стремиться их понимать, оценивать (как подлежащие учёту) и находить пути решения возможных проблем, с нею связанных, наиболее эффективным образом – с помощью более, чем обычно, глубоких знаний, эффективных методов, способов или технологий.

Однако для того, чтобы приблизиться к этой цели, при осуществлении публичного управления должно реализовываться долгосрочное планирование, краткосрочные меры, а также быть разработан широкий спектр возможностей и иметься запас гибкости для того, чтобы адаптироваться к неожиданным и изменяющимся ситуациям ^{[6, p. 60]}.

В качестве наиболее существенных причин (источников) неопределённостей в публичном управлении обоснованно выделить нижеследующие:

– ограниченность человеческих возможностей, даже усиленных компьютерными мощностями, охватывать и учитывать всё многообразие референтных факторов и возможных сценариев в процессах публичного управления;

– неполнота, непоследовательность и неточность информации, на основании которой проектируются, принимаются и реализуются управленческие решения;

– интегрированность некоторых принимаемых управленческих решений в сложные комплексные системы с нелинейными внутриструктурными связями и влияниями и труднопрогнозируемыми межэлементными влияниями;

– сложности оценки управляемости предметно-объектной области публичного управления, которая крайне сложно поддаётся типизации и может обладать качествами сниженной управляемости;

– крайне низкие возможности прогнозирования природных стихийных бедствий и катаклизмов, сниженные возможности предупреждения техногенных катастроф.

Факторы и последствия неопределённости, с которой сопряжено публичное управление, схожи с факторами и последствиями неопределённости, которая должна учитываться при управлении в частном секторе.

Исследователи выделяют обычно два основных вида неопределённости: неопределённости, связанные с процессами, которые организация (в том числе, и государство), реализует или обеспечивает, и неопределённости, связанные со средой, в которой такая организация функционирует. Способность организации справиться с неопределённостью зависит, в основном, от выбранной степени специализированности организации, форм координации, степени стандартизации и формализации процессов, а также степени централизации (или децентрализации) процессов принятия решений ^{[7, p. 267]}.

Неопределённость предполагает необходимость сбора как можно большего количества информации таким образом, чтобы можно было принимать прагматически релевантные решения по возможным направлениям. Государство, как и любые иные организации, сталкивается с неопределённостью в своей управленческой деятельности, поскольку среда, в которой оно функционирует, всегда находится в состоянии динамики ^{[8, p. 651]}.

От рисков, возникающих в процессе публичного управления, неопределённость в публичном управлении отличается именно тем, что при неопределённости практически полностью неизвестны объективные вероятности, соответственно, неопределённости гораздо сложнее выявлять, прогнозировать и учитывать, с неопределённостями сложнее справиться.

Как пишут И.М. Волков и М.В. Грачева, «в отличие от неопределённости риск есть субъективная характеристика проекта, с точки зрения одного (или нескольких) из его участников отражающая возможность реализации неблагоприятных для него сценариев или последствий» ^{[4, c. 269]}.

Несмотря на эти различия между рисками и неопределённостями в публичном управлении подходы к решению этих проблем, тем не менее, могут быть схожими.

Основные подходы к управлению рисками, связанными с неопределённостью, заключаются в минимизации неопределённости возможными и доступными методами способами, а также в разрешении проблем, возникающих в результате проявления неопределённости ^{[7, p. 267]}.

Подход, направленный на минимизацию неопределённостей в публичном управлении и их последствий, предполагает следующее:

– обеспечение функционирования комплексных централизованных систем планирования;

– снижение степени свободы внутри организации посредством установления соответствующих процедур и автоматизации процессов;

– отношение к негативным последствиям проявления неопределённостей как к признаку неэффективного проектирования систем ^{[7, p. 268]}.

Подход, предполагающий разрешение проблем, связанных с неопределённостью, направлен на реализацию следующих мер:

– осуществление планирования в качестве ресурса для принятия необходимых мер, возникающих в конкретных ситуациях, связанных с проявлением неопределённостей;

– обеспечение максимальной степени свободы внутри организации;

– отношение к негативным последствиям проявления неопределённостей как к возможности использования и развития компетенций и совершенствования систем ^{[7, p. 268]}.

Наиболее эффективно избежать неопределённости в публичном управлении и связанных с ней проблем можно, сосредоточившись на решении краткосрочных проблем, а не на долгосрочной перспективе, которая сама по себе гораздо менее определённа. Кроме того, способом решения такой проблемы также является стратегическое планирование ^{[8, p. 651]}.

Для публичного управления, полагаем, наиболее эффективными являются именно превентивные меры.

Уильям Дж. Мид выделяет следующие виды инструментов, которые могут использоваться в публичном управлении при реализации превентивных подходов к проявлениям неопределённости:

– математическое компьютерное моделирование;

– привлечение групп экспертов в соответствующих сферах и изучение их мнений;

– статистические инструменты, применение теории вероятностей;

– проведение анализа альтернатив принимаемым решениям;

– применение различных графических схем, таких как, например, древа решений ^{[9, p. 1984 - 1987]}.

Одним из наиболее важных инструментов, способствующих тому, чтобы справляться с неопределённостью в публичном управлении, является использование математического компьютерного моделирования для наиболее корректного принятия решений там, где это возможно. Такие модели по своему характеру не представляют собой исчерпывающего описания реальности, однако они являются в определённой мере эффективными при изучении сложных взаимодействий путем изменения отдельных задаваемых параметров ^{[9, p. 1985]}.

Достаточно часто источником неопределенности в публичном управлении становится, по словам Н. Кейден, «ощущение того, что мы должны справиться с беспрецедентными и уникальными проблемами» ^{[10, c. 546]}. Однако «способность человеческого разума для постановки и решения сложных проблем, – писал Г.А. Саймон, – крайне мала в сопоставлении с размером проблем, решение которых необходимо для объективного рационального поведения в реальном мире, или даже в течение разумного приближения к такой объективной рациональности» ^{[11, p. 198]}.

Недооценка неопределенностей в публичном управлении является поставщиком ошибок и прочих дефектов в публичном управлении, влекущих существенно негативные последствия, а потому технологии управления неопределённостями (или, возможно, точнее – управления по неопределенностям) должны стать неотъемлемой частью «новой модели» ^{[12, c. 55 - 70]} публичного управления.