Административно-правовые аспекты юридической ответственности в механизме противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации

Общая характеристика административно-правовых аспектов юридической ответственности в механизме противодействия коррупции в системе государственной службы. Необходимым элементом в деле предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации, так же, как и зарубежных государств, является вопрос, касающийся ответственности государственных служащих и прежде всего их дисциплинарной ответственности. Анализ законодательства о государственной службе показывает, что в различных ее видах установлены дисциплинарные взыскания за невыполнение или ненадлежащие исполнение должностных обязанностей.

Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации»^[3] устанавливает, что за совершение дисциплинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:

• замечание;
• выговор;
• предупреждение о неполном должностном соответствии;
• освобождение от замещаемой должности гражданской службы;
• увольнение с гражданской службы (ст. 57).

Федеральный закон от 27 мая 1998 г. «О статусе военнослужащих»^[4] определяет, что военнослужащий или гражданин, призванный на военные сборы, привлекается к дисциплинарной ответственности за дисциплинарный проступок, то есть за противоправное, виновное действие (бездействие), выражающееся в нарушении воинской дисциплины, которое в соответствии с законодательством Российской Федерации не влечет за собой уголовной или административной ответственности (ст. 28.2).

За дисциплинарный проступок к военнослужащему или гражданину, призванному на военные сборы, могут применяться следующие виды дисциплинарных взысканий:

• выговор;
• строгий выговор;
• лишение очередного увольнения из расположения воинской части или с корабля на берег;
• лишение нагрудного знака отличника;
• предупреждение о неполном служебном соответствии;
• снижение в воинской должности;
• снижение в воинском звании на одну ступень;
• снижение в воинском звании на одну ступень со снижением в воинской должности;
• досрочное увольнение с военной службы в связи с невыполнением условий контракта;
• отчисление из военного образовательного учреждения профессионального образования;
• отчисление с военных сборов;
• дисциплинарный арест.

Согласно Положению о службе в органах внутренних дел^[5] за нарушение служебной дисциплины на сотрудников органов внутренних дел могут налагаться следующие виды взысканий:

• замечание;
• выговор;
• строгий выговор;
• предупреждение о неполном служебном соответствии;
• понижение в должности;
• снижение в специальном звании на одну ступень;
• лишение нагрудного знака;
• увольнение из органов внутренних дел (ст. 38).

Ответственность занимает важное место в содержание правового положения государственного служащего. Как отмечает Е.В. Климкина, дисциплинарная ответственность – это правовое состояние государственного служащего, наступающие вследствие применения дисциплинарного наказания и характеризующееся наличием неблагоприятных правовых последствий для правонарушителя^[6].

Меры юридической ответственности являются важным средством обеспечения законности и правопорядка в системе государственной службы. Институт юридической ответственности является одним из основных средств противодействия коррупции в системе государственной службы.

Исторический аспект развития института юридической ответственности в механизме противодействия коррупции в системе государственной службы. Как отмечал В.М. Грибовский, «… ответственность должностных лиц имеет в России громадное значение ввиду чрезвычайно многочисленного класса чиновников, с одной стороны, и громадного их влияния на общественную и государственную жизнь, с другой. Ответственность эта делится на уголовную, гражданскую и дисциплинарную. Первые два вида осуществляются в судебном порядке, последний - в административном»^[7].

Дисциплинарная ответственность – это именно тот вид юридической ответственности, меры которой чаще всего на практике применяются к государственным служащим. Данное положение было подмечено еще в 60-х годах XX в. специалистами в области государственной службы ^[8,9].

С данным выводом необходимо согласиться и в настоящее время. Меры дисциплинарной ответственности наиболее часто применяются к государственному служащему, нежели меры административной или уголовной ответственности. На данное обстоятельство обращали внимание правоведы конца XIX начала XX в. Б.Н. Чичерин, Н.М. Коркунов, В.В. Ивановский, А.Д. Градовский.

Ученые конца XIX начала XX в. исследовали институт юридической ответственности на основе анализа Уложения «О наказаниях уголовных и исправительных» (1885 г.), а также свода Уставов «О службе гражданской» (1831 г.)^[10,11].

Следует отметить, что к середине XIX в. принимается комплекс средств по укреплению дисциплины в системе государственной службы. Данному обстоятельству способствовало принятие Уложения «О наказаниях уголовных и исправительных» (1845г.). В данном документе содержались нормы об уголовной и дисциплинарной ответственности государственных служащих.

Как отмечал А.Д. Градовский, «… нарушение служебного долга и преступления по службе подвергают виновного ответственности, которая по роду вины и степени полагаемого взыскания – устанавливается в двоякой форме: уголовной и дисциплинарной. Кроме того, ответственность служащих может иметь и гражданские последствия, состоящие в вознаграждении частных лиц за вред и убытки, причиненные им действиями должностных лиц»^[12].

Уложения «О наказаниях уголовных и исправительных» содержало следующие дисциплинарные взыскания, ряд из которых могут быть учтены в законодательстве о государственной службе, особенно в той его части, которая определяет режим дисциплинарной ответственности государственных служащих. Так, согласно законодательству о государственной службе, которое сложилось к середине XIX в., в нем содержались следующие дисциплинарные взыскания:

• замечание более или менее строгое;
• выговор более или менее строгий, без занесения в послужной список;
• вычеты из жалования;
• выговор более или менее строгий, с внесением его в послужной список;
• перемещение с высшей должности на низшую должность;
• удаление от должности;
• вычет из времени службы;
• отрешение от должности;
• исключение из службы (ст. 65).

Согласно Уложению «О наказаниях уголовных и исправительных» три последних взыскания применялись в судебном порядке, поскольку они наиболее существенно ограничивали права осуждаемого служащего.

Основаниями привлечения государственного служащего к ответственности, как в административном, так и в судебном порядке являлись: жалобы; замечания сделанные начальством, упущения по службе; доносы и месть подчиненных и др.

Как отмечается в научной литературе, характерной особенностью уголовной ответственности за служебные преступления Российской империи была система так называемой административной гарантии, содержание которой состояло в том, что для возбуждения уголовного преследования против должностного лица необходимо было согласие начальства, которое к тому же решало вопрос о предании обвиняемого суду или прекращении уголовного дела^[13].

Административная гарантия была закреплена в Своде законов 1832 г. и в Уставе уголовного судопроизводства 1864 г. Данный институт вызывал неоднозначную реакцию. Ряд юристов выступал за отмену административной гарантии^[14].

Так, Н.В. Муравьев писал: «административная гарантия несправедлива потому, что деятельность закона и правосудие суда обеспечиваются только равенством их для всех, а следовательно, и для лиц, облеченных должностной властью. Она не нужна, потому что чиновника преступного его начальство не может и не должно укрывать даже во имя своей административной независимости и своих административных интересов, а невинного сумеет отличить без постороннего вмешательства сам суд, снабженный для этого всеми средствами человеческого ведения и разумения»^[15].

Как отмечает Г.Е. Петухов, судебная ответственность чиновников за свои действия по службе в царской России приближалась к нулю^[13].

Исследование показывает, что это не совсем так. По подсчетам П.А. Зайончковского, за 19 лет, с 1841 по 1859 гг., за должностные преступления были судимы 78 496 чиновников 9-14 классов^[16].

Как отмечается в исторической литературе: «в атмосфере, сформировавшейся в первой половине XIX в., а именно системы коллективных злоупотреблений, оставаться честным чиновником было практически невозможно»^[17]. Несмотря на то, что в системе государственной гражданской службы Российской империи имела место коррупция, нарушения режима законности и т.д., государственный аппарат все равно был более дисциплинированным, чем в настоящее время. Возможно, бюрократия Российской империи по уровню законности и дисциплины уступала корпусу государственной службы Германии, Швеции, но вполне соответствовала кадрам государственной службы Италии и Франции.

Современный аспект юридической ответственности в механизме противодействия коррупции в системе государственной службы.Специалисты, исследовавшие институт государственной службы в целом и институт государственной гражданской службы, в частности: А.А. Гришковец, А.С. Адушкин, Ю.Н. Старилов, Д.Н. Бахрах, В.М. Манохин, А.Ф. Ноздрачев, П.П. Сергун, В.А. Козбаненко, отмечают, что «абсолютное большинство государственных служащих старается не совершать серьезных правонарушений, имеющих признаки преступлений, допуская при этом в силу различных причин деяния, которые могут быть квалифицированы как должностные проступки»^[18].

Н.М. Коркунов, справедливо отметил, что «уголовная репрессия слишком дорого обходится обществу и материально и нравственно, вместе с тем сама уголовная кара не уничтожает совершившегося правонарушения, сама по себе не восстанавливает попранного права, не возмещает причиненного преступником вреда. К карательным мерам приходится прибегать, когда нет других способов противодействия правонарушению, или способы эти недостаточны, не соответствуют тяжести противозаконного посягательства. В связи с чем недаром законы с карательной санкцией называются менее совершенными законами»^[19].

Такое положение обусловлено самой динамикой государственно-управленческой деятельности, которой повседневно заняты государственные служащие. Надлежащая дисциплина в государственном аппарате – необходимое условие его эффективной и стабильной работы»^[20-24].

Таким образом, в методах воздействия на государственных служащих большое место отводится дисциплинарным мерам, без применения которых, по заключению американских специалистов, никакие приемы мотивирования служебной деятельности не будут достаточно эффективными^[25].

Необходимо согласиться и признать, что институт юридической ответственности, в своих его появлениях, ставит под контроль должностных лиц аппарата управления.

Древние мыслители, а также философы нового времени отмечали, что власть, предоставленная сама себе, способна причинить громадные беды (Платон, Аристотель, Сократ, Д. Локк, Монтескьё).

Д. Локк в XVII в. писал, «…что общество, не заботящееся об ответственности власти перед собой, уподобилось бы глупому крестьянину, который защищает свое хозяйство от хорьков, зайцев, лис, забывая о волках и грабителях»^[26].

Буржуазные революции XVII-XIX вв. утвердили юридическую ответственность первых лиц государства, их советников и приближенных за действия, наносящие ущерб безопасности государства, измену национальным интересам, злоупотребления властью, за беды и несчастия, причиненные стране. Эти революции создали правовые механизмы, подсудность и наказуемость всех без исключения правителей, смело шли на организацию открытых судов над высшими должностными лицами государства, ломая вековые предупреждения об их святости и неприкосновенности. В правосознании народа укреплялась та истина, что власть (в том числе самая высокая, династически-наследственная и т.п.) – установление человеческое, а не божественное, – учреждается людьми, подлежит их суду^[27].

«Несправедливость и преступление – одно и то же, независимо от того, совершены ли они венценосным или мелким негодяем. Титул преступника и количество его приспешников не меняют характера преступления, разве что отягощают его», – писал Д. Локк^[28].

В.В. Путин говоря о мерах противодействия коррупции говорит о том, что «для борьбы с коррупцией нужно усиление репрессивных мер, и укрепление правовой системы»^[29].

Результаты буржуазных революций XVII-XIX вв. дошли и до наших дней. Так, по Конституции США президент, вице-президент, министры и другие высшие чиновники могут быть отстранены от должности не только за государственную измену, взяточничество и иные формы коррупции, но и за административные правонарушения и дисциплинарные проступки, за использование служебного транспорта в личных целях, сквернословие, неприличное поведение в общественных местах и т.д.^[27]

Вопросы, касающиеся дисциплины и юридической ответственности государственных служащих, более чем актуальны для нашей страны. Как отмечает А.А. Гришковец, «… одним из действенных средств, обеспечивающих режим законности в государственном аппарате, является дисциплинарная ответственность государственных служащих. К сожалению, приходится констатировать, что в настоящее время ее огромный стимулирующий потенциал пока явно недооценивается и, как следствие этого, в полную меру не используется»^[20].

Крупный государствовед XIX начала XX в. Н.В. Муравьев отмечал, что: «дисциплина заключается в правильном сознании и в неуклонном выполнении служебного долга, а затем и в бдительном охранении того и другого. Сущность этого долга указывается в законах, чувство его подсказывается совестью и преданиями профессиональной и корпоративной чести, внешние же его проявления нуждаются в непрестанном за ним надзоре, из которого вытекает и ответственность нарушителей. Группы лиц называют дисциплинированным лишь того, когда всякий из них отчетливо знает свои обязанности и когда за исполнением их имеется строгое наблюдение, а всякое от них отступление влечет за собой и соответствующее взыскание»^[30].

Подход к решению проблемы юридической ответственности государственных служащих и в законодательном, и в практическом плане должен быть тесно увязан с задачей предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации. Следует согласиться с тем, что борьба с коррупцией в системе государственной службы должна предполагать разработку и проведение мер по предупреждению, выявлению и пресечению правонарушений, связанных с коррупцией, устранению их последствий и наказанию виновных^[31].

Система соответствующих мер должна базироваться на принципах законности, гласности, неотвратимости наказания за коррупционные правонарушения, восстановления нарушенных прав, возмещения гражданам и их объединениям, а также государству ущерба от коррупции. Данные средства необходимо рассматривать в качестве неотъемлемой составной части реформы государственной службы и совершенствования законодательства о дисциплинарной ответственности государственных служащих. Таким образом, важным направлением совершенствования законодательства о государственной службе должно является более четкое закрепление оснований для дисциплинарных взысканий государственных служащих.

Проблемы совершенствования законодательства о юридической ответственности государственных служащих. В.М. Грибовский в начале XX в. отмечал, что «…дисциплинарная ответственность должностных лиц предусмотрена целым рядом статей, разбросанных по отдельным томам Свода законов, но, тем не менее, дисциплинарное законодательство является неполным, разрозненным и устарелым»^[32].

Говоря о настоящем времени, также необходимо отметить, что уже давно назрела необходимость в создании для каждого должностного лица границ его персональной ответственности. Этому могли бы способствовать разработка и принятие Основ или Кодекса дисциплинарной ответственности должностных лиц органов государственной власти.

Данный закон мог бы содержать в себе в концентрированном виде общие нормы о дисциплинарной ответственности должностных лиц, особенную часть, в которой бы следовало определить перечень дисциплинарных проступков и ответственность за каждое нарушение, это особенно необходимо сделать, поскольку в настоящее время применение дисциплинарных взысканий к государственным служащим лишено каких-либо объективных критериев и зависит по большей части от субъективного усмотрения непосредственного руководителя, в третьей части сосредоточить нормы, регламентирующие производство по делам о дисциплинарных проступках, и в четвертой – нормы, определяющие порядок исполнения принятых решений.

Цель дисциплинарных взысканий – противодействие всякому нарушению порядка общественной деятельности, а не только особенно опасному или вредоносному.

В связи с этим, по мнению Н.М. Коркунова, в отличие от уголовной ответственности дисциплинарная ответственность не предполагает точно фиксированного состава деяния. Тут как в гражданском праве, всякое нарушение обязанности, вытекающей из установленного законом порядка общественной деятельности, ведет к ответственности, хотя бы данное нарушение порядка и не было предусмотрено законом. В сфере служебной дисциплины это выражается так, что всякое нарушение служебного долга, в каких бы оно ни выражалось формах, предусмотренных или не предусмотренных законом, может влечь за собой дисциплинарное взыскание^[33].

Законодательный акт «О дисциплинарной ответственности государственных служащих» способствовал бы унификации и систематизации законодательства о дисциплинарной ответственности должностных лиц органов государственной власти и помог бы создать механизм, при котором большинство административных решений имело бы своих ответственных авторов, награждаемых за успехи, порицаемых за разгильдяйство и ошибки, подлежащих ответственности за нарушения закона или должностных обязанностей. В настоящий момент законодательство о дисциплинарной ответственности государственных служащих изобилует отсылочными и бланкетными нормами^[34,35]. Опыт систематизации норм о дисциплинарной ответственности имеется в некоторых видах государственной службы. В качестве примера, можно привести Указ Президента РФ от 16 ноября 1998 г. «Об утверждении дисциплинарного Устава таможенной службы Российской Федерации»^[36].

Современному дисциплинарному законодательству не хватает хорошо разработанной процессуальной части^[37].

Исследование юридической литературы (В.Д. Сорокин, И.В. Панова, П.И. Кононов, Ю.С. Адушкин)^[38-41] позволяет сделать вывод о том, что дисциплинарное взыскание как мера дисциплинарной ответственности должно налагаться в процессе осуществления дисциплинарного производства. Данное производство должно быть максимально формализованным, примерно так же как производство по делам об административных правонарушениях.

Нормативно должны быть определены: момент возбуждения дела о дисциплинарном проступке, задачи дисциплинарного производства, обстоятельства, исключающие производства по делу о дисциплинарном проступке, обстоятельства, смягчающие и отягчающие дисциплинарную ответственность. Целесообразно определить статус участников данного производства, обстоятельства, подлежащие выяснению по делу о дисциплинарном проступке, порядок реализации мер обеспечения производство по делу о дисциплинарном проступке, нормативно определить порядок обжалования мер обеспечения производства по делу о дисциплинарном проступке, порядок обжалования дисциплинарного взыскания, нормативно определить порядок исполнения принятого решения, а также административно-процессуальный механизм досрочного освобождения от наложенного ранее дисциплинарного взыскания. Анализ законодательства о государственной службе, позволяет говорить, о том, что нуждается в совершенствовании порядок применения и снятия дисциплинарного взыскания, порядок проведения служебной проверки.

Во многих зарубежных государствах инициировать и проводить административные расследования и налагать на государственного служащего дисциплинарные взыскания наделяются непосредственные руководители (Канада, Великобритания и др.). В ряде государств руководители расследуют лишь случаи незначительных нарушений со стороны подчиненных. Серьезные нарушения дисциплинарные проступки рассматриваются специальными государственными органами: Дисциплинарный совет (Люксембург), Административная комиссия (Франция).

Дисциплинарные взыскания, налагаемые на государственных служащих, в разных странах схожи.

В частности в книге «Trust in Government: Ethics Measures in OECD Countries» выделяются:

• предупреждение;
• замечание;
• выговор;
• различные виды денежных взысканий (штрафы, лишение очередной заработанной платы или премии);
• уменьшение заработанной платы, сокращение или лишение пенсии;
• ограничение карьерного роста: понижение в должности, замедление продвижения по службе, перевод на другую работу с изменением места жительства;
• временное отстранение от должности;
• увольнение^[42].

В настоящее время целесообразно пересмотреть ряд предписаний, касающихся дисциплинарной ответственности государственных служащих. Обусловлено это тем, что в соответствующих нормативных правовых актах, на которые осуществляется ссылка закона, регламентирующего дисциплинарный процесс, отсутствуют необходимые нормы.

Как отмечает С.А. Денисов: «неэффективность дисциплинарной ответственности связана с ее диспозитивностью. Диспозитивность дисциплинарной позволяет использовать ее избирательно для воздействия на принципиальных служащих, не желающих выслуживаться перед начальством. Их «приговаривают» жить по закону, в то время как для служащих, преданных руководителю, создается режим наибольшего благоприятствования и возможность безнаказанно совершать коррупционные проступки»^[43].

Критикуя институт дисциплинарной ответственности государственных служащих, С.А. Денисов предлагает установить для них административную ответственность. И ввести такие административные наказания как увольнения и лишение права соответствующего лица поступления на государственную службу до двух лет.

Следует сказать, что основания административной и дисциплинарной ответственности различные. Поэтому один вид – ответственность - нельзя заменить другим. Между тем КоАП РФ предусматривает ответственность за дисциплинарные проступки коррупционного характера (ст. 13.11, 13.14, 15.21 КоАП РФ и др.). Однако практика привлечения к ответственности по данным составам правонарушений практически отсутствует. За использование служебной информации, а также разглашение информации с ограниченным доступом применяются меры дисциплинарной ответственности.

Еще одной причиной разрастания коррупции в системе государственной службы является обезличенная коллегиальность ряда административных решений. В настоящее время практически невозможно найти виновного за ошибочное или незаконное решение. Безответственность и безнаказанность больше всего способствует разрастанию и укреплению коррупции в системе государственной службы^[44]. Подтверждение этому мы можем найти у Ш. Монтескье. Философ верно заметил в своей работе «О духе законов»: «… вникните в причины всякой распущенности и вы увидите, что она протекает от безнаказанности преступлений, а не от слабости наказаний»^[45].

«Если при народном правительстве законы перестали исполняться, что может быть только при коррупции республики, государство погибло», – писал Монтескье^[46]. Ю.А. Тихомиров также особо отметил, что: «… безответственность чиновников снижает эффект закона»^[47].

В этой связи можно приветствовать появление распоряжения Правительства Москвы от 12 сентября 2005 г. «О повышении ответственности сотрудников органов исполнительной власти г. Москвы»^[48].

Возвращаясь к теории данного вопроса необходимо сказать, что практически аналогичная мысль вышеприведенному была высказана в начале XX в. Э.Н. Берендтсом в докладной записке «О прошлом и настоящем русской администрации», написанной в 1904 г. Министру внутренних дел В.К. Плеве. В ней Э.Н. Берендтс говорит о том, что отечественную историю сопровождает одно огорчительное обстоятельство: какое-то незатухающее недовольство государственной властью, постоянные нарекания в адрес чиновничества ввиду отсутствия честности и должной законности в ее деятельности^[49].

К.С. Бельский говорит о том, что: «принцип ответственности государственного служащего за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей должен быть сформулирован с точным очерчиванием его вины»^[50].

На аналогичный факт обратил внимание на рубеже XIX-XX вв. проф. В.В. Ивановский.

частности он указал на отсутствие понятия вины в Уставе «О службе гражданской», и тем самым полагал, что без нее образуется поле для административного произвола. В.В. Ивановский отмечал: «… было бы в интересах государственной службы, если бы эта вина, хотя как-нибудь была определена, хотя бы самыми общими признаками»^[51].

Кроме этого, было бы вполне оправданно более детально изучить практику работы дисциплинарных судов, функционировавших в нашей стране в 20-е годы XX в.^[52], и создать аналогичные структуры в настоящее время. На необходимость формирования института дисциплинарного судопроизводства указывается в научной литературе. В частности, В. Панкратов отмечает, что установление дисциплинарного судопроизводства необходимо ввиду обилия специальных субъектов дисциплинарной ответственности, а также и то, что очень многое оставлено на усмотрение лица, уполномоченного проводить служебную проверку^[53].

Исследование показывает, что в ряде зарубежных государствах, чтобы гарантировать защиту государственного служащего от произвола руководителей, в законодательстве о государственной службе устанавливается процедура проведения административных расследований, а также порядок обжалования государственными служащими наложенных на них дисциплинарных взысканий. Наиболее часто государственные служащие получают право подавать апелляцию в суды различной юрисдикции (Швеция, Франция, Германия). В некоторых случаях может быть создан специальный орган, например, Дисциплинарная комиссия (Польша), Комиссия по апелляциям на государственной службе (Великобритания), административный суд по вопросам государственной службы (США)^[54]. Видный отечественный государствовед Б.Н. Чичерин признавал роль и значение суда как средства ограждения служащих от начальственного произвола при реализации дисциплинарной власти, тем не менее, отмечал, что «…самое независимое положение служащих должно вести к усилению дисциплинарной власти, обставленной надлежащими гарантиями, ибо иначе нет средств действовать против нерадения и грубых ошибок и сохранить нравственное достоинство сословия. Многие проступки не подлежат судебному преследованию, а между тем составляют дело весьма существенное для порядка службы»^[55]. Суды административной юстиции, дисциплинарные суды - эффективный способ участия граждан в контроле за качеством государственной службы^[56].

В завершении рассмотрения административно-правовых аспектов юридической ответственности в механизме противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации необходимо сказать, что административно-правовые аспекты юридической ответственности в механизме противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации пока недооцениваются.