Административно-правовое регулирование деятельности государственных гражданских служащих в контексте инновационного развития

В условиях действия Стратегии инновационного развития государства формирование новых служебно-правовых отношений происходит параллельно с разграничением компетенции кадрового состава государственной службы по типам финансируемых инновационных проектов и совершенствования отраслевой технологической приоритезации деятельности институтов развития^[1]. В этих целях разработаны принципы трансфера технологии и управленческих компетенций для создания механизма обмена информацией, обеспечивающего постоянное взаимодействие при сопровождении и реализации инновационных проектов, а также для дальнейшего улучшения служебной деятельности. В этих целях необходимо создание информационного ресурса, объединяющего имеющиеся возможности заинтересованных в эффективной работе органов исполнительной власти^[2].

Одна из целей состоит в обеспечении доступа всех заинтересованных лиц к более полной и актуальной информации о существующей системе государственной поддержки инновационной деятельности служащих.

В России, Европейском Союзе важнейшей институциональной мерой развития управленческой теории и практики поддержки инноваций становится адаптация существующих и создание новых политических и организационно-правовых форм для повышения эффективности работы администрации с кадрами.

Одной из центральных задач реформы государственной службы стало соответствие последней новым условиям и требованиям, а равно повышение доверия общественности к деятельности администрации. Достижению поставленных целей служат, по мнению реформаторов, стратегические направления реформы. Это радикальный пересмотр, выбор и закрепление политических приоритетов в России и ЕС.

Предусматривается существенная перестройка кадровой политики. Значительное внимание уделяется постоянной переподготовке кадров и особенно повышению квалификации руководящего состава гражданской службы. А равно принятию мер по совершенствованию процедуры конкурсного набора и условиям осуществления карьерного роста, улучшения условий труда, утверждения равенства возможности борьбы с профессиональным несоответствием^[3].

Поворот от недостаточности осуществления функции внутреннего контроля за работой кадров сопровождается расширением контрактов, активизацией сотрудничества с представителями и организациями гражданского общества. Укрепляется взаимодействие между службами в рамках тех или иных административных структур.

Эффективность деятельности административного аппарата с кадрами - важнейший принцип управления. Реализация этого принципа может быть в значительной мере обеспечена за счет использования начал децентрализации. В частности, она должна привести к осуществлению самими служащими самостоятельных инициатив, которых не хватает зачастую при чрезмерной централизации и бюрократизации. Эффективность предполагает максимально достижимую открытость (транспарентность) в деятельности гражданских служащих. Она предполагает как открытость самой администрации, так и максимальное доверие в отношениях служащих и между представителями гражданской службы. В свою очередь, развиваемая внутри административного аппарата транспарентность помогает одновременно демократизации отношений служащих с населением, гражданами и гражданским обществом в целом. Больше того, транспарентность в деятельности администрации с кадрами служит, в свою очередь, основанием открытости государства в большей мере внешнему миру, которая необходима для реализации целей мирового сообщества. Утверждение принципа транспарентности является средством общения и повышения эффективности деятельности административных служб на всех уровнях. Она должна помочь также восприятию новых идей и взглядов, а равно позитивному отношению к той критике, с которой сталкивается бюрократия. В то же время транспарентность делает более доступной администрацию, то есть обеспечивает ее большую открытость по отношению к гражданам и гражданскому обществу.

Так, статут гражданской службы ЕС (2004 г.) вносит изменения и поправки в предшествующий. На практике, однако, речь идет о внесении столь существенных изменений, что они дают основание считать, что в 2004 г. в ЕС был принят новый статут гражданской службы. В специальной литературе его так и принято именовать - Статут 2004 г.^[4]

Важной предпосылкой повышения эффективности инновационной деятельности в России является реализация инновационной политики, осуществляемой государственной службой и служащими исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. Стратегия инновационного развития предписывает регионам целесообразность адаптирования опыта успешных инновационно активных субъектов Российской Федерации и наукоградов для совершенствования институциональной среды и механизмов использования инновационной инфраструктуры в деятельности государственных и муниципальных служащих.

Реализуются в соответствии со Стратегией инновационного развития следующие меры: регулярная разработка и реализация программ развития конкуренции субъектов Российской Федерации в области правового обеспечения служебной деятельности; финансовая поддержка развития объектов инновационной инфраструктуры в системе государственной службы; реализация программ инновационного развития деятельности государственных служащих; осуществление программ и проектов инновационного развития наукоградов Российской Федерации и территорий с высокой концентрацией научно технического инновационного персонала; поддержка образовательных программ системы основного и дополнительного образования, обеспечивающих развитие кадрового потенциала инновационной деятельности государственных служащих; содействие формированию культуры инноваций в управлении и повышению престижа инновационной деятельности служащих.

Реализация настоящего комплекса мер поддержки субъектов служебной деятельности, инновационного стиля работы служащих предполагает эффективное заимствование и адаптацию лучших международных практик поддержки инновационной активности служб и служащих. Имеется в виду, прежде всего разработка, апробация и внедрение методических рекомендаций, обеспечивающих унификацию в соответствии с международными стандартами и правовое сопровождение должностных регламентов. Не менее важны методические основы деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов, совершенствованию системы оплаты труда и структуры денежного содержания служащих^[2].

В процессе осуществления административно-правовой концепции инноватизации служебной деятельности происходит дальнейшее накопление информационного потенциала служебно-правовой аналитики инновационного содержания. Все это ставит вопрос о формировании на базе служебного права его новых подотраслей - служебно-правовой инноватики и служебно-правовой аналитики с учетом Стратегии инновационного развития России^[1].

Идея формирования служебно-правовой аналитики как системы норм, регулирующих аналитические процессы, в том числе модернизационного содержания, на государственной и муниципальной службе является новой и поэтому не нашла необходимого отражения в трудах ученых-административистов. В настоящее время известны работы, в которых обосновывается лишь самостоятельность служебного права как комплексной правовой отрасли^[5].

Нужно понимать, что опыт Российской Федерации и ее субъектов, государств-членов Европейского Союза (ЕС) в этой области далеко не одинаковы. В ФРГ аналог гражданской службы практически включает в себя кадры среднего и высшего звена. Во Французской Республике понятием гражданская (публичная) служба охватываются все лица, занятые по найму у государства. Причем это как собственно государственные служащие, так и муниципальные служащие. Именно это обстоятельство является ответом на вопрос, почему гражданская служба во Франции именуется публичной (service publique) - термин, позволяющий включить в состав гражданской службы также и служащих муниципального управления. Не менее актуальной оказалась проблема единства гражданской службы ЕС.

Одним из путей укрепления госслужбы, в рамках гражданской службы, явилось решение об образовании межинституционального Европейского бюро отбора кадров (ЕБОК). Оно было оформлено посредством заключения межинституциональных соглашений ее участниками. Среди них Европейский Парламент, Совет ЕС, Европейская комиссия, Суд ЕС, Счетная палата, Экономический и социальный комитет и Комитет регионов. Соглашения опубликованы в Официальном вестнике ЕС 26 июля 2002 г.^[4]

По мнению реформаторов, создание подобного Бюро должно было внести большую слаженность в порядок набора кадров, а равно имело также и определенные финансовые последствия. Значительную роль в ускорении решения проблемы кадров сыграло и то, что предстояло значительное расширение ЕС (с 1 мая 2004 г. вступали 10 государств в члены Европейского Союза, потом еще два). Все это, в свою очередь, требовало и определенной подготовительной работы и организованно-правового расширения гражданской службы ЕС.

В ЕС особую значимость в связи с разработкой и принятием нового Статута гражданской службы приобрела работа Комитета по вопросам Статута. Он состоит на равных началах из представителей администрации институтов ЕС и представителей, образованных в рамках этих институтов комитетов персонала. В Комитете могут быть представлены и другие консультативные органы и организации. Комитет сам определяет особенности его функционирования и структуры. Круг рассматриваемых Комитетом вопросов определяется непосредственно соответствующей Европейской комиссией.

Процедура, которая используется в целях установления профессиональной непригодности, определяется Консультативным комитетом по вопросам профессиональной непригодности, который состоит из представителей администрации и Комитета персонала. Назначение председателя Консультативного комитета по вопросам профессиональной непригодности относится к компетенции структур, наделенных правом назначения и перемещения по должностям. Кандидатура председателя согласовывается между администрацией и Комитетом персонала, который составляет список кандидатов, рекомендуемых для рассмотрения.

Формирование новых структурных образований на базе инновационных служебно-правовых отношений, их исследование - это объективное явление для административно-правовой науки. Равно как и образование отраслей и подотраслей права связано со значительным по времени и масштабам процессом эволюционного развития.

Для выделения самостоятельной отрасли или сферы правового регулирования, какими являются служебно-правовая аналитика и служебно-правовая инноватика, существуют, во-первых, реально обособленные сферы общественных отношений; во-вторых, как правило, наличие особенностей в правовом регулировании данной сферы; в-третьих, предмет, метод правового регулирования.

Безусловно, предмет и метод правового регулирования являются основными критериями деления российского права на отрасли, что признается в российской правовой науке доминирующим. Для изучения места служебно-правовой аналитики и служебно-правовой инноватики в системе российского права обратимся сначала к анализу их сущности. Именно с анализа начинается изучение любой отрасли, подотрасли и формирование научных знаний и общего учения об отрасли права. Но именно вопрос о предмете правового анализа до сих пор остается наиболее спорным^[6].