Рецензия на коллективную монографию «Правовой механизм государственного контроля и надзора: особенности отраслевого регулирования», под обшей редакцией О.Ю. Бакаевой (М.: Юрлитинформ, 2013)

Грачёва Елена Юрьевна доктор юридических наук первый проректор, зав.каф.финансового права, проф, ФГБОУ МГЮА имени О.Е. Кутафина Gracheva Elena Yur'evna Doctor of Law First Vice-Rector, Head of the Department of Financial Law, Professor of the Kutafin Moscow State Law University solena@tushino.com

Рецензируемая монография «Правовой механизм государственного контроля и надзора: особенности отраслевого регулирования» является глубоким и весьма своевременным научным исследованием, отличающимся новизной, теоретической и практической востребованностью. Она наполнена интересными наблюдениями и свежими выводами, в ней освещены особенности и основные наиболее проблемные дискуссионные аспекты отраслевого регулирования правового механизма государственного контроля и надзора. Монография является важным вкладом в изучение юридической науки.

Вопросы осуществления государственного контроля и надзора в последние годы вызывают особый интерес, обусловленный существенными изменениями действующего законодательства. В условиях образования Таможенного союза, присоединения Российской Федерации к ВТО и иных направлений глобализации роль государственного контроля в различных сферах жизнедеятельности общества и государства существенно возрастает. Контроль служит одним из важнейших элементов управления обществом, охватывает все основные сферы общественных отношений.

В этой связиактуальность темы монографического исследования предопределена нацеленностью на поиск новых путей совершенствования данного процесса, выражающегося в корректировке правовых норм, а также прогрессивном развитии правоприменительной деятельности в этом направлении.

Важно, что работа выполнена на стыке юридических наук: теории государства и права, административного, конституционного, финансового, таможенного, налогового и иных отраслей права и законодательства, что, безусловно, усиливает ее теоретическую и практическую значимость, повышает ценность для юридической науки в целом.

Логичной видится структура исследования, первая часть которого посвящена правовым подходам к сущности государственного контроля и надзора. Государственный контроль и надзор рассматриваются с различных позиций: как одна из форм осуществления функций государства; формы юридической деятельности; способ обеспечения законности и государственной дисциплины; элемент администрирования. Как отмечается авторами, до настоящего времени ни в теории, ни на практике не выработано единой позиции по вопросу соотношения контроля и надзора, что вызывает трудности в процессе правоприменения. Ситуация осложняется еще и тем, что законодателем также не определены четкие критерии разграничения схожих по сути, но разных по содержанию видов управленческой деятельности государственных органов и их должностных лиц.

Авторами выявлены и проанализированы тождественные черты государственного контроля и надзора, различия в процедурах их проведения и результатах проводимых проверок, рассмотрены контроль и надзор как функции государственного управления, и на основе этого разрешена проблема соотношения контроля и надзора в современной правовой действительности. Особое внимание в монографии уделяется конституционному контролю как средству повышения эффективности законодательной деятельности.

В результате исследования сущности надзорной деятельности органов исполнительной власти определены цели и задачи надзора как самостоятельной функции управления. Примечательно, что данное научное изыскание выполнено на примере прокурорского надзора, а также на примере деятельности органов государственного пожарного надзора.

Исследование сущности конституционного контроля позволило выявить не только основные закономерности, принципы его осуществления, но и проанализировать некоторые проблемы, возникающие в практике деятельности органов конституционного контроля. Интересным следует признать сравнительное исследование института конституционного контроля, осуществляемого в Российской Федерации и в зарубежных странах, заслуживают одобрения и авторские выводы относительно совершенствования и дальнейшего развития конституционного контроля в Российской Федерации.

Во второй главе монографии исследуются проблемы и перспективы развития правового механизма финансового контроля. Государственный финансовый контроль занимает особое место в системе государственного контроля. Это одно из важнейших, сложных и многогранных направлений финансовой деятельности государства. Финансовый контроль пронизывает все сферы финансовых отношений, возникающих в государстве, он выступает как неотъемлемая часть государственного управления. Государственный финансовый контроль осуществляется на каждом этапе финансовой деятельности: в процессе образования, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств.

Процессы глобализации, расширения внешнеэкономических связей Российской Федерации, интеграция ее экономики в мировое экономическое пространство ставят новые задачи перед финансовым контролем. В этой связи изучение проблем и перспектив развития правового механизма финансового контроля приобретают особое значение.

Несомненную научную ценность представляет исследование принципов финансового контроля. В монографии систематизирован круг принципов финансового контроля, определена их юридическая формализация, исследована сущность в их взаимосвязи и взаимодействии, проведена классификация принципов финансового контроля по различным основаниям. Раскрыто содержание принципов законности, гласности, федерализма, разделения властей, плановости, взаимосвязи правовой политики и финансового контроля, единства цели и задач финансового контроля, выборочности, соблюдения государственной, служебной, налоговой и иной охраняемой законом тайны и обеспечения ее сохранения, ответственности, соблюдения баланса частных и публичных интересов, самостоятельности и независимости в реализации поставленных задач, превентивности, бюджетной эффективности, объективности, межгосударственного сотрудничества. В связи с отсутствием нормативного закрепления принципов финансового контроля научное осмысление и дальнейшее развитие концептуальных положений, касающихся разработки принципов финансового контроля – актуальное направление развития науки финансового права на современном этапе.

В книге освещены и проблемы финансового контроля в бюджетной сфере. Следует отметить, что особенности правового регулирования бюджетных отношений, их недостаточная обеспеченность мерами принуждения, требуют осмысления с позиции повышения эффективности финансового контроля на государственном и муниципальном уровне путем формирования системы принудительных мер, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства. Повышению практической значимости работы служит рассмотрение в монографии сущности таких принудительных мер, как предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, блокировка расходов, изъятие бюджетных средств, пени и других.

В рамках исследования механизма государственного контроля и надзора авторами был проведен анализ налогового контроля как вида финансового контроля. В настоящее время имеет место быть множественность научных позиций по вопросу определения понятия «налоговый контроль», его структурных элементов, порождающая свободное толкование соответствующих налогово-правовых норм. В монографии предложено унифицированное определение налогового контроля, актуализированное для современных экономико-правовых условий. Вопросы эффективности осуществления финансового контроля в настоящее время являются предметом исследования ученых различных направлений науки. Особую сложность с теоретических и практических позиций вызывает определение эффективности налогового контроля, а также эффективности правовых норм, его регулирующих. В этой связи особо значимым представляется проведенный в работе анализ способов и методов повышения эффективности налогового контроля.

Актуальность изучения правового механизма валютного контроля как разновидности финансового контроля повышается в связи с интеграцией России в мировое сообщество. Поскольку законодательно понятие валютного контроля не закреплено, оно активно разрабатывается в научной литературе. Важным является осмысление современного научного понимания валютного контроля как правовой дефиниции, а также его содержания. На основе изучения механизма осуществления валютного контроля выделены основные признаки, отличающие его от других разновидностей государственного контроля; сформулировано понятие валютного контроля; определен правовой статус субъектов, в компетенцию которых входит осуществление валютного контроля; предложен комплекс дополнений в действующее российское законодательство с целью повышения его эффективности.

Образование Таможенного союза, интеграционные процессы в рамках Единого экономического пространства и стремление трех стран к 2015 году создать Евразийский экономический союз (предполагающий в числе прочего введение единой валюты) обусловило научное осмысление перспектив развития валютного контроля в рамках интеграционных процессов. Исследован вопрос о возможности разработки и принятия Валютного кодекса Евразийского экономического союза.

Пенсионный фонд РФ с 2010 года был отнесен к субъектам, осуществляющим финансовый контроль. В результате анализа деятельности Пенсионного фонда РФ выявлены особенности его функционирования в качестве контрольного органа. Внимание читателей обращено на изменения, которым подверглись процедура взыскания задолженности по страховым взносам, правовая основа проведения проверок, а также на особое место в контрольной деятельности Пенсионного фонда РФ, отводимое организации и ведению индивидуального (персонифицированного) учета застрахованных лиц в целях обеспечения максимальной достоверности сведений о страховом стаже в отношении каждого застрахованного лица. Правовой статус Пенсионного фонда РФ как субъекта финансового контроля – новелла российского финансового законодательства; в данной связи исследование и разработка проблем компетенции Пенсионного фонда РФ представляет безусловный интерес для науки финансового права.

В третьей главе рассмотрен правовой механизм контроля в области таможенного дела. Изучение проблем правового регулирования государственного контроля в области таможенного дела приобрело важное значение на современном этапе, поскольку при его анализе следует учитывать не только соответствующие нормы национального, но и наднационального законодательства, и ратифицированные в установленном порядке нормы международного права, а также правоприменительную практику. Государственный контроль в таможенной сфере имеет своей целью защиту экономического суверенитета государства, обеспечение финансовой дисциплины в таможенной сфере, формирование доходной части бюджета. В этой связи исследование правового механизма контроля в области таможенного дела – одно из наиболее актуальных и насущных.

В работе проведено соотношение понятий «государственный контроль в области таможенного дела» и «таможенный контроль». Представленная классификация различных видов контроля способствует более глубокому пониманию сущности государственного контроля в области таможенного дела.

Государственный контроль в области таможенного дела включает и финансовый контроль, нацеленный на соблюдение законности и целесообразности в области собирания, распределения, перераспределения и использования денежных фондов государства, связанных с перемещением товаров таможенную границу. Являясь комплексным образованием, он сочетает в себе элементы таможенного, валютного, бюджетного и иных видов контроля. Раскрытие видов, форм и методов финансового контроля в области таможенного дела способствует более глубокому осмыслению сущности данного понятия.

Как отмечается в монографии, таможенный контроль является прямым следствием проводимой государством внешнеэкономической политики, направленной на выполнение международных обязательств России и на защиту экономического суверенитета России; он является частью системы государственного контроля. В этой связи исследование принципов таможенного контроля как правовых основ государственного контроля в области таможенного дела служит необходимым для уяснения сущности и правового механизма государственного контроля в области таможенного дела.

Проведенное теоретическое исследование правовых основ контроля за уплатой таможенных платежей нацелено на определение перспектив его развития в новых экономических условиях. Стремительная интеграция России в мировое сообщество обусловила актуальность подобного исследования. Исходя из анализа механизма его осуществления, выделены основные признаки, отличающие его от иных разновидностей финансового контроля.

Перспективы развития правового механизма контроля за уплатой таможенных платежей связаны, в первую очередь, с интеграцией России в Таможенный союз и Единое экономическое пространство. Подобная интеграция, как отмечается в монографии, обусловливает целесообразность образования комитета по финансовому контролю при Евразийской экономической комиссии с наделением его функциями по координации деятельности национальных контролирующих органов; разработки нормативно-правовых актов по финансовому контролю с целью дальнейшего вынесения их на рассмотрение Евразийской экономической комиссии; проведения мониторинга правового регулирования отношений по контролю за уплатой таможенных платежей, а также мониторинга правоприменения в данной сфере; формирования статистики в данной области.

Логическое построение структуры монографии позволило авторам выявить ряд проблем нормотворческого и правоприменительного характера, предложить действенные пути их разрешения. В предлагаемой вниманию читателей монографии изложены авторские взгляды на сущность государственного контроля и надзора с теоретико-правовых позиций, а также подходов к указанным правовым категориям с точки зрения науки конституционного и административного права. Нельзя не отметить особое место, отведенное в монографии исследованию различных аспектов правового регулирования финансового контроля и практики его осуществления. Финансовый контроль пронизывает все сферы жизнедеятельности общества и государства, наличие эффективно функционирующей системы финансового контроля в государстве обеспечивает соблюдение финансовой дисциплины, предотвращение злоупотреблений, упорядочение правоотношений в данной области. Данными факторами обусловлено отведенное в монографии внимание аспектам финансового контроля.

Динамика же процессов интеграции и глобализации с участием России не может не наложить отпечаток на отрасль таможенного законодательства. Исследование государственного контроля в области таможенного дела как части системы государственного контроля в целом, его видов, форм, методов, принципов, особенностей осуществления является весьма актуальным с позиций науки финансового права.

Рецензируемая монография является научным трудом, вносящим весомый вклад в изучение института государственного контроля и надзора, а также в юридическую науку в целом.

Представляется, что данное исследование будет интересно широкому кругу читателей, может быть использовано вузами страны в процессе образовательной деятельности, учеными, практическими работниками, студентами для самостоятельной работы, широкой аудиторией для изучения вопросов административного, конституционного, финансового, налогового, бюджетного, таможенного права.