Сильные и слабые стороны российской системы государственных закупок и ее значение для защиты интересов отечественного бизнеса и производства

Яворская Марианна Валериевна студент, , Московский Государственный Университет приборостроения и информатики - Yavorskaya Marianna Valerievna student at Moscow State University of Instrument Engineering and Computer Science yav.mv@yandex.ru Другие публикации этого автора

В российском законодательстве много нюансов, которые трудно воспринимать в ассоциативной связи с декларируемым протекционизмом и политикой, направленной на развитие собственной экономики страны. Например, в налоговом кодексе РФ есть закон, в соответствии с которым не подлежат налогообложению операции по предоставлению в аренду помещений на территории РФ аккредитованным иностранным организациям ^{[1, ст.149, п.1]}. Другой пример, по действующим нормативным актам морские биоресурсы, выловленные в открытом море, не подлежат таможенному досмотру и декларированию, если их вылов и реализация производились без захода судов в территориальные воды РФ ^[2]. Последствия действия подобных законов неблагоприятны для российской экономики.

В целях защиты интересов отечественного производителя и бизнеса необходимо пересмотреть таможенное и налоговое законодательства.

Весомым фактором на пути развития собственной экономики страны должна также стать правильно организованная система государственных закупок.

Государство выступает крупнейшим заказчиком продукции ряда отраслей, которые не приносят прибыли в краткосрочной перспективе, и по этой причине не представляются привлекательными для частных инвесторов, но имеют важное стратегическое значение для развития страны. В таких случаях госзаказ может принимать форму целевых федеральных программ (ЦФП) или действовать на постоянной основе. С ЦФП нужно соблюдать осмотрительность, поскольку, как показывает российская практика, их бюджеты могут расти неограниченно, а цели могут быть более чем размытыми. Государственный заказ может также служить целям поддержки и развития отстающих отраслей экономики. Кроме того, подобные действия государства должны стимулировать увеличение потока частного инвестиционного капитала в эти отрасли.

В перечень, утвержденный Распоряжением Правительства РФ № 236-р от 27.02.2008, вошли следующие номенклатурные категории, составляющие структуру электронных торгов в рамках госзаказа ^[3]:

• медицина, фармацевтика;
• строительство, недвижимость;
• пищевые продукты и напитки;
• транспорт, топливо, логистика;
• текстильные изделия, одежда;
• целлюлоза, бумага, картон и изделия из них;
• полиграфическая и печатная продукция;
• канцелярия, бухгалтерская и электронно-вычислительная техника;
• автомобили и сопутствующие принадлежности;
• услуги по техническому обслуживанию и ремонту автомобилей;
• услуги по техническому обслуживанию и ремонту оргтехники и ЭВМ;
• услуги по уборке зданий.

Государственный заказ выполняет ряд важных функций ^[4]:

• воспроизводственная;
• стимулирующая;
• социальная;
• инновационная.

Однако существующая сегодня в России система госзакупок скорее служит благодатной почвой для культивации всевозможных должностных злоупотреблений и бюрократических проволочек.

Существующая на сегодняшнее время система государственных закупок действует на основании Федерального закона Российской Федерации от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», вступившего в силу 1 января 2006 г. Принятие этого закона имело под собой серьезную мотивацию.

По информации от Всемирного банка, объем госзакупок за два года начала 2000-х вырос почти в два раза, с 12 млрд. долл (8,7 % расходов консолидированного бюджета) в 2002 г. до 22 млдр. долл. (соответственно 11,7 %) в 2004 г ^[5]. Эти цифры сравнимы с объемом госзакупок такой страны как Китай — в 2002 году он составил около 20 млрд долл США ^[6], но несопоставимы с показателями крупных стран Европы. Ниже в Таблице 1 представлены данные по объемам госзакупок в странах Европы, США, Японии и России.

Таблица 1 — Динамика стоимостных объемов госзакупок в России и мире за 2000-2005 гг. ^[7]

Объемы госзакупок в России существенно выросли в период 2005-2009 гг. (до 133,33 млрд. долл в 2009 г.), но затем темп роста в значительной мере спал, и к 2012 г. составил 166,66 млрд. долл.

В настоящее время госзаказ в России составляет приблизительно 30% всего объема рынка закупок, это порядка 5 трлн рублей ^[3].

В России доля малого и среднего бизнеса в ВВП не более 20-25%, для сравнения в странах Европы этот показатель стремится к 70-80% ^[8]. В целом закон о госзакупках №94-ФЗ не ориентирован на участие представителей среднего и малого предпринимательства (СМП) в тендере. Например, законом предусмотрена система страховых депозитов, обеспечения заявки, а по сути «членские сборы», которые значительно затрудняют и удорожают участие последних в торгах ^{[9; 10, ст.32, п.5]}. Такое обеспечение заявки участника должно составлять 5 % начальной цены контракта ^{[10, ст.32, п.5]}, но эта величина может быть достаточно волатильной, если принять во внимание тот факт, что четких правил установки начальной цены контракта не существует.

Для поддержки среднего и малого предпринимательства можно последовать примеру некоторых европейских стран, где часть государственного заказа резервируется специально для этой категории бизнеса.

Среди проблем, существующих в сфере государственных закупок можно обозначить следующие: отсутствие в бюджете единой статьи учета их финансирования, а так же методологии определения стоимостных объемов госзакупок и типовой классификации товарной номенклатуры, дефицит информации для потенциальных участников. Кроме того остаются типичные проблемы системы госзакупок в России: коррупция, система откатов, высокие издержки фирм-участников.

Состояние современной системы госзакупок в России характеризует наличие определенных сложностей и проблем, тормозящих ее развитие.

Во-первых, это проблемы, возникающие на стадии формирования и размещения заказа ^[5]:

• отсутствие базы и инструментов определения начальной цены контракта (специальные правила установки начальной цены существуют только для размещения государственного оборонного заказа ^{[10, ст.9, п. 7.1]});
• недостаточно отработанная процедура документирования заказов;
• неадаптированность системы к проведению открытых аукционов, в частности, использование общих схем для массовых и штучных товаров, невозможность дальнейшего взаимодействия с добросовестным поставщиком в рамках долгосрочного контракта.

А также проблемы, выявляемые на стадии исполнения заказа ^[5]:

• отсутствие гибкости условий контракта при изменении объективных внешних факторов, в том числе в случае необходимости внесения изменений в спецификацию товаров;
• отсутствие гарантий качества закупки и невозможность его контроля до момента фактического исполнения из-за запрета на применение квалификационных требований к поставщику;
• высокая доля рисков срыва сроков поставки, невозможность воздействия заказчика на недобросовестных поставщиков.

Заинтересованные стороны в правовом отношении не паритетны — базовый объем ответственности ложится на заказчика. Больше того, если проблема столкновения интересов обеих сторон решается в судебном порядке, контролирующие органы исходят из принципа презумпции добросовестности поставщика.

Законодательством по регулированию отношений, связанных с госзакупками, предусмотрены некоторые меры по нивелированию позиций поставщика и заказчика. Например, есть возможность отнесения недобросовестных поставщиков в особый реестр, своеобразный «черный список» для предупреждения рисков потерь в будущем, но лишь в 2 случаях: отказ самого поставщика от исполнения контракта или его расторжения в судебном порядке ^{[10, ст.9, п.8]}.

Предусмотрена также возможность размещения заказов без использования торгов, также в ограниченном числе случаев: если поставщик единственный в данной категории, и торги нецелесообразны, то есть если товар уникален, или по особому распоряжению президента или правительства РФ ^{[10, ст.10]}.

Необходимо также отметить, обращаясь к вопросу протекционизма и защиты интересов отечественных производителей, что законом установлены равные условия как для российских производителей и подрядчиков, так и иностранных компаний — в обоих случаях в отношении заказчика и исполнителя применяется национальный режим ^{[10, ст. 13, п.1]}. Между тем, в странах Евросоюза участие в тендерах допускается только через дочерние и совместные предприятия ^[11].

По существу, ФЗ-94 действует лишь в условиях «экономической утопии», совершенной конкуренции, основной постулат которой — фирмы, атомарные единицы рынка, производят однородную продукцию и располагают полной информацией. Однако такой тип конкуренции в экономической теории выступает в качестве категориальной абстракции, а в реальной экономике в чистом виде не встречается.

В прошлом году потери госсектора от закупок по завышенным ценам составили порядка 280 млрд рублей ^[3]. При этом в долевом отношении показатель завышения по сегментам распределился следующим образом: наибольший 10 % приходится на федеральный уровень, 4,5 % региональный, 7,5 муниципальный ^[3]. Худшие результаты показали Московская, Белгородская, Псковская области, а также республика Коми. По оценкам экспертов, 70-90% всего объема госзакупок проводятся с нарушениями ^[7]. Кроме того, показатели объемов госзакупок бывают значительно занижены, информация о некоторых статьях государственных расходов, особенно в части расходов на нужды национальной армии, является конфиденциальной информацией ^[7]. Например, стоимость военной униформы для российской армии, расходы на которую за последние годы, по меньшей мере, не оправдали себя.

На 2014 год намечен переход на федеральную контрактную систему (ФКС), на которую возлагаются большие надежды. Предполагается, что она поможет усилить предквалификацию, увеличить требования к антидемпинговой защите, развить новые системы планирования ^[12].

Опыт Соединенных Штатов убедил российское правительство в необходимости внедрения федеральной контрактной системы, которая должна быть ориентирована на унификацию и упорядочивание процедуры госзакупок. Объектом ФКС является полный цикл госзакупок — от планирования до исполнения.

Идея ФКС может быть описана в контексте ряда базовых принципов:

• учет и каталогизация государственных нужд во избежание необоснованных затрат и злоупотреблений;
• формирование прогноза и плана госзаказа;
• учет и управление рисками;
• ведение библиотеки типовых контрактов;
• организация и развитие классификаторов товаров, работ, услуг с целью использования более гибкой системы методов закупок по категориям товаров;
• учет и ведение реестров контрактов и их исполнителей;
• организация и развитие систем мониторинга, аудита и контроля качества исполнения контрактов, в том числе через специальные механизмы отбора и мотивации участников.

Учтены интересы малого и среднего бизнеса — при сумме заказа менее 1 млн. руб. предусмотрен допуск к участию в торгах без обеспечения заявки. Усовершенствована идея планов-графиков госзакупок, которая по сегодняшний день не согласовывалась с реальными целями, задачами и нуждами государства, что поддерживало коррупцию и нецелевую растрату бюджетных средств.

При всех очевидных преимуществах нового подхода в сравнении с ныне действующим вполне закономерен вопрос: что тормозит переход современной российской системы госзакупок на ФКС.

Идея ФКС подвергается жесткой критике по ряду причин. Законопроект содержит ряд противоречий.

Концепция ФКС базируется на идее максимизации контроля. С другой стороны, ФКС предусматривает большое разнообразие форм закупок, что, очевидно, затрудняет надзор в этой сфере.

Большое внимание уделяется системе электронных аукционов, которые позволят достичь прогресса в области экономии бюджетных средств, конкурентности процедуры, гибкости и свободы участия в торгах представителей самых разных категорий бизнеса. Стоит признать, что эти постулаты прямо противоположны принципу ФКС подотчетности действий заинтересованных сторон контролирующим органам. Например, на электронных площадках нередки случаи неоправданного завышения цен или, напротив, демпинга.

Переход на новое законодательство длительно и затруднено также тем, что внедрение его потребует внести изменения в ряд федеральных законов и нормативных актов.

Следуя примеру Европейского союза, который идет по пути объединения электронных систем госзакупок в единую сеть и развертывания системы электронных госзакупок по всей Европе с максимальным покрытием, Россия в свою очередь развивает единую электронную систему госзаказов. Однако, по словам Сергея Габестро, председателя совета директоров торговой системы «Фабрикант.ру», результаты последнего проведенного тендера показали, что немало отобранных электронных площадок либо неработающие, либо несуществующие вовсе ^[9]. К тому же количество отобранных площадок крайне мало, чтобы качественно справляться с большим объемом заказов и создать конкурентный рынок, свободный от монополий. Говоря о доступности и цене участия в тендере для среднего и малого предпринимательства, многие эксперты, как, например, Ирина Кузнецова, директор Института управления закупками и продажами им. А.Б. Соловьева ГУ-ВШЭ, отмечают, что обязательным условием участия является открытие резервных счетов в банках, указанных операторами электронно-торговых площадок ^[9].

Бесспорно, электронные площадки должны улучшить и ускорить процедуру торгов, что и происходит по всей Европе; в противовес этому убеждению, в России по регламенту и действующему законодательству, с целью максимально контролировать эту достаточно гибкую и свободную сферу, сроки увеличиваются, а административных проволочек может быть не меньше, чем при традиционной организации системы госзакупок. В то время как действительным решением проблемы контроля должно стать развитое законодательство в сфере регулирования использования Интернет-технологий и средств связи, а также защиты информации.

В Европе существует две доминирующие модели организации системы госзакупок: централизованная и децентрализованная, то есть реализованная на уровне департаментов и подразделений. Мировой опыт показал, что наилучших результатов позволяет достичь смешанная модель. В России законом не определена модель построения закупочной деятельности, в итоге торги подчас принимают скорее хаотичный характер.

В зарубежной практике проблема закупок уникальных и высокотехнологичных товаров решается путем применения специальных процедур к каждому типу закупаемых товаров и услуг. В России же для простоты контроля разрешено применять лишь ограниченное количество методов закупок.

В США государственный контракт на закупки может выступать в качестве залогового документа для любого коммерческого банка, гарантии по которому обеспечиваются ФРС США ^[7], тем самым правительство стимулирует развитие сферы кредитования СМП и реального сектора экономики. В России такая практика не применяется.

Подводя итог, можно сказать, что основными недостатками существующей системы государственных закупок, регулируемой федеральным законом 94-ФЗ, являются: отсутствие четкости и унификации технологий, сложность процедур 94-ФЗ, а также многочисленные нарушения, использование «серых» схем, сговоры в стремлении обойти «неудобный» закон.

Организация системы госзакупок в стране должна строиться на трех базовых принципах:

• справедливость (свободный доступ участников, недопущение дискриминации);
• честность (открытость информации о закупках, подотчетность и соблюдение закупочных процедур);
• экономия и эффективность (наилучшее качество при наименьших ценах).

Исходя из этого, необходимыми мероприятиями для улучшения и развития системы госзакупок должны стать:

1. Создание условий для развития конкуренции в этой области, в том числе открытый свободный доступ для вхождения на рынок новых участников ^[5].
2. Преодоление коррупции, открытие информации для свободного доступа к ней, унификация закупочных процедур и процедур документирования заказов ^[5].
3. Пересмотр и выработка четких правил формирования начальной цены контракта исходя из адекватных рынку цен, в пределах максимальной цены, установленной заказчиком, конкретных требований по документированию заказов.
4. Разработка стандартов безопасности и защиты информации при проведении электронных торгов.

Необходимо также помнить, что перенесение успешного опыта европейских стран на российскую экономику немыслимо без проведения структурных мероприятий, направленных на адаптацию его к российским условиям. Не менее важно осознавать и тот факт, что если речь идет о государственном заказе в условиях рыночной экономики, то свобода доступа на привлекательный, стабильный и перспективный сегмент рынка, коим является рынок государственного заказа, должны сочетаться с ответственным контролем и аудитом в целях защиты интересов участвующих сторон, поддержания долговременного сотрудничества и достижения позитивного эффекта для российской экономики.