Административный процесс и его реализации в деятельности полиции

Куракин Алексей Валентинович доктор юридических наук профессор, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации 125993, Россия, г. Москва, Ленинградский проспект, 49 Kurakin Aleksei Valentinovich Doctor of Law Professor at the Department of Administrative and Information Law of the Financial University Under the Government of the Russian Federation 125993, Russia, Moskva oblast', g. Moscow, ul. 125993, Moskva, Leningradskii, 49 kurakinaleksey@gmail.com Другие публикации этого автора

Костенников Михаил Валерьевич доктор юридических наук профессор, кафедра подготовки сотрудников полиции по охране общественного порядка и вопросам миграции , Всероссийский институт повышения квалификации сотрудников МВД России 117347, Россия, г. Москва, ул. Волгина, 14 Kostennikov Mikhail Valer'evich Doctor of Law   Professor, the department of Personnel Training in the sphere of Public Security, All-Russian Advanced Training Institute of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation   142008, Russia, Moskovskaya obl., Domodedovo, mkrn. Aviatsinnyi, ul. Pikhtovaya, 3. m-2263768@yandex.ru Другие публикации этого автора

Статья выполнена при информационной поддержке копании «Консультант Плюс».

В юридической науке в целом и науке административного права в частности, несмотря на предпринимаемые усилия, до настоящего времени не сформировано единое общепризнанное определение административного процесса. Это обстоятельство в значительной степени объясняется имеющимися среди исследователей разногласиями по вопросам о сущности, содержании и структуре административного процесса. Исследование проблем административного процесса в деятельности органов внутренних дел показывает, что в настоящее время наблюдается такая ситуация, когда один и тот же термин несет разную смысловую нагрузку в зависимости от целого ряда факторов, контекста работы, особенностей авторского подхода к исследуемой проблеме и т.п.

Как отмечает И.А. Галаган, разработка понятий «административного процесса» и «административного производства» началась с их резкого разграничения и противопоставления^[13].

Некоторые авторы понимают административный процесс в узком смысле, лишь как юрисдикционную деятельность, то есть деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения, а производство рассматривают как более широкое понятие, как процесс применения административно-правовых норм, как процесс деятельности исполнительно-распорядительных органов^{[54, 62]}.

Другие авторы, не соглашаясь с такой концепцией, понятие административного процесса считают более широким, чем просто производство по делам об административных правонарушениях. Так, Д.Н. Бахрах утверждает, что административный процесс регулирует не только юрисдикционную деятельность, но также и деятельность по реализации регулятивных норм, являющуюся деятельностью положительного характера^[5].

В.Д. Сорокин определяет административный процесс как «урегулированный правом порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления исполнительными и распорядительными органами государственной власти, а в предусмотренных законом случаях и другими компетентными органами. Это такой порядок деятельности, в ходе осуществления которого складываются общественные отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права»^[60].

Близкие к этой позиции суждения об административном процессе в свое время высказали Ю.М. Козлов, Г.И. Петров,
В.М. Горшенев и некоторые другие ученые-административисты^[24].

Одна группа ученых рассматривала административный процесс только как деятельность компетентных государственных органов и должностных лиц по разрешению дел об административных правонарушениях и административных споров^{[52, 37]}. Оппонируя данной концепции, Д.Н. Бахрах отмечает, что административный процесс регулирует не только юрисдикционную деятельность, но также и деятельность по реализации регулятивных норм, являющуюся деятельностью положительного характера^[5].

Что касается юрисдикционных производств, то, как отмечают
А.С. Васильев и М.Ф. Орзих, «юрисдикционные производства опосредуют правоохранительную деятельность органов государственного управления. Их основная задача – процессуальное обеспечение определенных мер государственного принуждения»^[11].

Другая группа ученых под административным процессом понимала деятельность органов управления по разрешению любых индивидуальных дел, возникающих в сфере государственного управления^{[61, 29, 32]}. В частности, В.Д. Сорокин предлагал широкое понимание административного процесса. И.В. Панова, А.П. Коренев, П.И. Кононов также рассматривают различные административно-процессуальные производства как самостоятельные виды административного процесса^{[45, 27]}.

Третья группа ученых, весьма немногочисленная, рассматривает административный процесс как деятельность судов по разрешению жалоб граждан и юридических лиц на незаконные действия (бездействие) и решения органов управления, то есть административный процесс отождествляется с административной юстицией^[17]. Л.А. Николаева, А.К. Соловьева рассматривают институт административного судопроизводства как основную часть административного процесса^[42].

Ю.М. Козлов и Л.Л. Попов считают административно-юрисдикционную и административно-процедурную деятельность составляющими административного процесса, административное производство рассматривают как способ обеспечения законности в сфере исполнительной власти^[1].

И.И. Евтихиев в 40-х годах XX в. отмечал, что перед административно-правовой наукой стоит задача определения понятия, объема и основных черт советского административного процесса^[19]. И. И. Евтихиев указывал, что административный процесс может пониматься как в широком (общий порядок деятельности органов управления), так и в узком (порядок рассмотрения жалоб, споров и наложения административных санкций) смысле. При этом И.И. Евтихиев обратил особое внимание на необходимость определения административного процесса в широком смысле как порядка осуществления административной деятельности, под которой он понимал деятельность исполнительно-распорядительных органов в форме издания актов управления и применения принуждения.

Г.И. Петров также отмечал, что «админи­стративный процесс в широком смысле – это процесс исполни­тельной и распорядительной деятельности органов государствен­ного управления. Административный процесс в узком смысле – это процесс деятельности органов государственного управления по рассмотрению индивидуальных дел, относящихся к их компетен­ции»^[46].

П.И. Кононов говорит о том, что административный процесс представляет собой внешнюю правоприменительную деятельность органов и учреждений исполнительной власти, исполнительных органов местного самоуправления, иных уполномоченных государством субъектов управления (административных органов) по урегулированию (разрешению) индивидуальных юридических дел, возникающих на основе различных материальных норм права, в пределах их компетенции, осуществляемую в предусмотренных процессуальными нормами права несудебных формах (процедурах). Внутри административного процесса П.И. Кононов выделяет административно-распорядительный процесс, административно-принудительный процесс, административно-защитный процесс^[28].

Говоря о начальном этапе разработке проблем административного процесса, следует сказать, что начало исследования проблем административного процесса было ознаменовано определенными методологическими трудностями.

Административные производства, которые в своей совокупности составляют административный процесс, могут носить позитивный характер. Данные производства в настоящее время называются административными процедурами. Административные производства, появление которых вызвано негативными действиями (правонарушениями), называют юрисдикционными производствами или коллизионными административными процедурами^[68].

Как отмечает А.Ю. Якимов, процесс и производство соотносятся между собой как общее и особенное, производство – часть процесса, а процесс - совокупность производств. Кроме того, А.Ю. Якимов подметил, что юридический процесс и юридическая процедура соотносятся между собой как содержание и форма^[77].

Говоря об административном процессе, необходимо отметить, что административный процесс является составной частью юридического процесса и соотноситься с ним как часть с целым. Согласно Конституции России, в ведении Российской Федерации находится уголовно-процессуальное, гражданско-процессуальное, арбитражно-процессуальное законодательство (п. «о» ст. 71), в ст. 72 п. «к» отмечается, что административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что административно-процессуальные нормы, в отличие от уголовно-процессуальных, гражданско-процессуальных норм, могут устанавливаться как на федеральном, так и на региональном уровнях. Иными словами, правовое регулирование ряда административных производств и процедур, реализуемых в деятельности органов внутренних дел, носит децентрализованный характер.

Существуют и иные специфические черты административного процесса, которые позволяют идентифицировать его из других видов юридического процесса.

В частности, А.П. Коренев отмечает, что «специфической чертой административного процесса, отличающей его от других видов процесса (уголовного, гражданского), является то, что административный процесс – это последовательно совершаемые действия по осуществлению управленской деятельности. Он является формой реализации норм материального административного и некоторых иных отраслей права. Иными словами, административный процесс является специфической формой управленской деятельности. Содержанием административного процесса являются управленческие процессуальные отношения, возникающие между субъектами процесса, совершаемые в определенной последовательности действия и операции субъектов административного права, осуществляющих свои полномочия и обязанности в сфере управления. Административный процесс в отличие от других видов юридического процесса охватывает более широкий круг общественных отношений, имеет более сложную структуру производств, регламентируемую многочисленными административно-процессуальными нормами. Кроме того, особенность административного процесса состоит в том, что сфера его применения не исчерпывается реализацией норм административного материального права и защитой административно-правовых отношений»^[30].

Н.Г. Салищева, обобщив различные точки зрения относительно административного процесса, находит, что различные концепции объединяет то, что административный процесс это: особый вид процессуальной деятельности органов публичной власти (преимущественно органов исполнительной власти) и судов (административное судопроизводство – специфическая деятельность судов); совокупность последовательно совершаемых юридических действий по реализации норм материального права, защищаемых методами административного права; юридически властная деятельность, регулируемая административно-процессуальными нормами. Кроме того, Н.Г. Салищева говорит о том, что административный процесс является правоприменительным и правореализующим процессом в отношениях между субъектами публичной власти и субъектами, такой властью не обладающими, но находящимися под защитой государства и его органов, обязанных обеспечивать защиту прав и законных интересов таких субъектов в публичных отношениях^[51].

Среди отечественных авторов, так и среди ученых зарубежных государств преобладает понимание административного процесса как совокупности отдельных административных производств^[10]. Производство считается структурным элементом административного процесса и, как мы уже отмечали, соотносится с ним как частное с общим.

Так, И.А. Галаган отмечал, что производство - самостоятельное процессуальное явление в рамках системы административно-процессуального права, обладающее специфическими для него чертами, признаками, которыми оно отличается от всех иных административных производств^[14]. В.Д. Сорокин отмечает, что производство - составная часть административного процесса, под которым понимается основанная на административно-процессуальных нормах деятельность по рассмотрению конкретных индивидуальных дел в сфере государственного управления^[59]. Д.Н. Бахрах высказывается о производстве как об институте административного права, включающем в себя нормы, регулирующие деятельность уполномоченных органов и лиц по применению административных взысканий за административные правонарушения^[3]. А.Ю. Якимов определяет производство по делам об административных правонарушениях как правовую форму деятельности по применению мер административного принуждения в случаях совершения административных правонарушений^[78].

М.Я. Масленников определяет производство как правовой институт и как вид административно-процессуальной деятельности^[38]. В первом случае - это совокупность административно-процессуальных норм, определяющих порядок действий участников административно-юрисдикционного процесса по поводу разрешения конкретных дел, возникающих в связи с совершением административных правонарушений; во втором - урегулированный административно-процессуальными нормами порядок действий участников административно-процессуальных правоотношений в связи с реализацией задач производства по делам об административных правонарушениях.

О.Н. Дядькин говорит о том, что производство по делам об административных правонарушениях должно рассматриваться более широко, так как уполномоченные органы и должностные лица помимо административных взысканий применяют и другие меры административного принуждения, а в производстве, кроме них и лиц, к которым применяются соответствующие меры, имеются другие участники^[18].

Изучение юридической литературы раскрывает перед нами различные мнения по проблеме классификации административных производств, с различными взглядами ученых на объем и содержание административного процесса. Анализ высказанных точек зрения дает основание отметить, что одним из видов производств, признаваемых большинством ученых, является производство по делам об административных правонарушениях.

А.П. Шергин справедливо подчеркивает, что производство по делам об административных правонарушениях по широте затрагиваемых им интересов и по количеству осуществляющих его субъектов, является одним из наиболее значительных производств советского административного права. Обоснованность такого мнения подтверждается и тем, что данный вид производства наиболее урегулирован законодателем^{[74, 49]}. Основные положения производства зафиксированы в разделе IV «Производство по делам об административных правонарушениях» Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Помимо этого А.П. Шергин выделяет по данному признаку четыре вида производств по делу об административном правонарушении:

1) производство в органе административной юрисдикции первой инстанции;

2) ускорен­ное производство;

3) специальное производство по применению административных взысканий за совершение преступлений, не представляющих большой общественной опасности;

4) производство в органе административной юрисдикции второй инстан­ции^[73].

А.П. Михайленко предлагает следующую классификацию производств по делу об административном правонарушении: обычное (полное) производство; ускоренное (упрощенное) производство; сложное (расширительное) производство; производство, связанное со случаями отказа в возбуждении уголовного дела, прекращения уголовного дела, но при наличие признаков административного правонарушения; производство, связанное с возмещением материального ущерба; производство в органе второй инстанции^[40].

Ряд авторов дают и иные классификации производств по делам об административных правонарушениях, но, по мнению авторов данного пособия, они являются производными от вышеизложенных классификаций^[41].

Для определения же точного круга участников производства необходимо установить точные рамки самого производства
(то есть его начало и конец), в которых и функционируют его участники. Успешное решение органами (должностными лицами) админист­ративной юрисдикции возложенных на них задач по предупреждению и пресечению правонарушений и укреплению законности в различных сферах государственного управления, а также обеспечению гарантий прав и законных интересов участ­ников производства по делам об административных правонарушениях, во многом зависит от своевременного и пра­вильного возбуждения производства по делу об административном правонарушении.

Стадия возбуждения служит не только выполнению общих задач производства, но и имеет самостоятельную задачу: разрешение вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении. Ее сущность заключается в том, что орган (дол­жностное лицо), установив в событии (о котором он узнал незави­симо от источника поступления информации) признаки правонаруше­ния, принимает решение возбудить производство по административному делу.

Проанализируем стадии данного вида административного произ­водства, выявив их характерные черты и признаки. Как отмечает П.П. Сергун: «В науке административного права исследования, как правило, сводились к упоминанию стадий и кругу вопросов, рассматриваемых в них. Такие проблемные вопросы, как более точное определение понятия стадии, ее сущности и назначения, оставались открытыми. Понятие стадии непосредственно обусловлено понятием производства»^[55].

В этой связи можно выделить несколько определений стадий производства. Ряд ученых рассматривают ста­дию как самостоятельную часть производства, которая наряду с общими его за­дачами имеет свойственные только ей цели и особенности^[6]. Стадия также опре­деляется как совокупность логически сменяющих друг друга отдельных опера­ций^[33]. Существует и как бы обобщенное мнение о стадии как об органической части производства, в рамках которой совершаются однородные процессуаль­ные действия, представляющие собой определенный, связанный едиными це­лями и задачами процессуальный комплекс^[23].

Исходя из вышеизложенного, наиболее удачными признаками, в полной мере раскрываю­щими сущность стадий производства, нам видятся следующие: нали­чие собственных целей и задач; особый круг участников и специфичность их правового статуса; специфичность характера совершаемых действий и порож­даемых ими юридических последствий; особый круг побудительных обстоя­тельств (юридических фактов); особенности получаемых материально-правовых результатов и их процессуального закрепления^[75].

Важное значение имеют и точные формулировки названий стадий произ­водства по делам об административных правонарушениях. Так, А.П. Коренев, анализируя административно-процессуальные нормы, выделил стадию возбуждения административного дела (постановка вопроса), стадию предварительного выяснения фактических обстоятельств, стадию рас­смотрения и вынесения решения по делу, стадию исполнения акта применения нормы административного права^[31]. В то же время А.П. Шергин считает, что такой вид деятельности осущест­вляется в рамках следующих административно-процессуальных стадий:

1) пер­вичные процессуальные действия;

2) рассмотрение дела по существу;

3) обжа­лование и пересмотр постановлений органов административной юрисдикции;

4) исполнение постановлений этих органов^[74].

В юридической литературе предлагаются и другие названия стадий, которые, по сути, не отличаются друг от друга. Авторов объединяет то, что они предлагают включать в производство по делам об административных правона­рушениях четыре аналогичные стадии^[4]. Например, И.В. Панова определяет стадии производства, исходя из про­цессуального оформления окончания стадии. «Возбуждение дела об админист­ративном правонарушении возможно только на основе протокола; рассмотре­ние дела завершается вынесением постановления о наложении административ­ного взыскания либо о прекращении дела производством; обжалование и опро­тестование постановления по делу об административном правонарушении оканчивается принятием уполномоченным органом, должностным лицом ре­шения; завершающей стадией является исполнительное производство»^[44].

На наш взгляд, наиболее полной, отвечающей целям и задачам производства по делам об административных правонарушениях, явля­ется формулировка стадий, разработанная А.Ю. Якимовым, который включает в их число следующие стадии: административное расследование и воз­буждение дела об административном правонарушении; рассмотрение дела об административном правонарушении и вынесение решения; пересмотр дела и вынесение решения; исполнение решения по делу^[76].

Также заслуживает внимания концепция, разработанная И.М. Серебряковой, которая в производстве по делам об административных правонарушениях выделяет три стадии: возбуждение дела об административном правонарушении; рассмотрение дела об административном правонарушении; пересмотр постановлений по делу^[57]. Как верно отмечает И.М. Серебрякова, каждая стадия имеет свою автономию, определяемую специфическими особенностями и свойствами: задачами, стадийностью (этапами), ограниченным кругом осуществляющих ее субъектов, временными, нормативными, гносеологическими и фактическими границами, специфическим проявлением принципов производства, особыми процессуально оформленными актами и др. К аналогичному выводу пришел в своем исследовании А.П. Михайленко, который, развивая предложенную И.М. Серебряковой концепцию, в число стадий производства по делам об административных правонарушениях включает также, как А.Ю. Якимов, исполнение принятого по делу решения^[39].

Таким образом, рассматривая производство по делам об административных правонарушениях через форму и содержание, можно выделить те общие признаки, которые определяют самостоятельность и отличие одной стадии от другой, а также найти то общее, что их объединяет.

Во-первых, каждая стадия имеет свои индивидуальные, только ей присущие задачи, вытекающие из общих задач производства по делам об административных правонарушениях (ст. 24.1 КоАП России «Задачи производства по делам об административных правонарушениях»).

Во-вторых, каждая стадия имеет свой порядок осуществления процессуальных действий, которые регламентируются законодательством.

В-третьих, каждая стадия имеет свой круг участников, наделенных определенными правами и обязанностями.

В-четвертых, каждая стадия, как правило, протекает во временных границах, установленных законом.

В-пятых, ей присуще специфическое проявление принципов производства по делам об административных правонарушениях.

В-шестых, стадия завершается принятием процессуального документа, который как бы подводит итог процессуальной деятельности в стадии и создает определенный режим для работы последующей стадии.

В-седьмых, на каждой последующей стадии осуществляется проверка правильности действий на всех предшествующих стадиях. Среди общих черт, объединяющих все стадии, следует выделить то обстоятельство, что стадийный характер производства на той или иной стадии подчинен общим задачам производства^[56].

Следует сказать, что все стадии равнозначны, важны, поэтому их нельзя противопоставлять. Кроме того, есть группа административно-процессуальных норм, которые используются во всех стадиях производства по делам об административных правонарушениях: ст. 4.1 «Общие правила назначения административного наказания», ст. 4.2 «Обстоятельства, смягчающие административную ответственность», ст. 4.3 «Обстоятельства, отягчающие административную ответственность», ст. 24.5 «Обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении», ст. 26.2 «Доказательства» Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и др.

Исходя из вышесказанного, необходимо сказать, что стадия производства по делу об административном правонарушении - это отдельная часть производства по делам об административных правонарушениях, имеющая индивидуальные, присущие только ей задачи, включающая в себя совокупность определенных процессуальных действий, выполняемых в установленные законом сроки на основе принципов административного производства, имеющая самостоятельный круг субъектов, наделенных определенными правами и обязанностями, и завершающаяся принятием соответствующего процессуального документа.

Анализ Кодекса РФ об административных правонарушениях показывает, что в нем главы, содержащие в себе нормы, регламентирующие ту или иную стадию, называются наименованием соответствующей стадии (Глава 28 - «Возбуждение дела об административном правонарушении», Глава 29 - «Рассмотрение дела об административном правонарушении», Глава 30 - «Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях», Глава 32 - «Порядок исполнения отдельных видов административных наказаний»).

Административные процедуры активно изучались учеными и специалистами-практиками. К настоящему времени по данной проблематике проведен ряд научных исследований. Тем не менее говорить о том, что все вопросы административно-процедурного характера получили свою теоретическую оценку, пока рано. В нашей стране на протяжении ряд лет осуществляется административная реформа, цель которой – обеспечить правопорядок в исполнительно-распорядительной деятельности государства, повысить престиж государственной службы, упорядочить взаимоотношения государства и хозяйствующих субъектов, а также сформировать административно-правовой механизм предоставления государственных услуг их потребителям. В этой связи проблема создания системной концепции административных процедур становится все более актуальной.

Обращаясь к этимологическим словарям и научной литературе для раскрытия содержания термина административная процедура, мы можем видеть следующее. Процедура – это официально установленный порядок действий^[43]. Как отмечает О.В. Яковенко, «правовая процедура – это особый нормативно установленный порядок осуществления юридической деятельности, направленной на реализацию норм материального права и основанных на них материальных правоотношений, охраняемый от нарушений правовыми санкциями»^[79]. Б.М. Лазарев «под процедурой понимал порядок совершения действий, необходимых для выполнения какого-либо дела, решения задачи. Применительно к государственным органам процедуры определяют стадии, их цели, основания совершения и взаимосвязь этих действий, способы их оформления и фиксации»^[48].

В.Н. Протасов, проведя фундаментальное исследование, касающееся теории юридических процедур, отмечает, что процедура как общесоциальное явление представляет собой систему контроля, которая:

а) ориентирована на достижение конкретного социального результата;

б) состоит из последовательных сменяющих друг друга актов поведения и как деятельность внутренне структурирована общественными отношениями;

в) урегулирована социальными нормами как нормативная модель или определена в договоре как порядок реализации конкретного отношения;

г) иерархически построена;

д) постоянно находится в динамике, развитии;

е) имеет служебный характер, выступает средством реализации основного, главного для нее общественного отношения.

Правовая процедуры обладает всеми названными признаками, а ее особенность состоит в том, что она действует в правовой среде^[50].

Административная процедура – это нормативно установленный порядок последовательно совершаемых действий субъектов права для реализации их прав и обязанностей^[12]. Такого же определения придерживаются Ю.А. Тихомиров, Э.В. Талапина^[67]. Н.Г. Салищева отмечает, что административные процедуры – это установленные в нормативном порядке действия органов исполнительной власти и уполномоченных государственных учреждений, направленные на разрешение индивидуальных дел по реализации прав и законных интересов граждан и организаций^[53].

О.С. Беркутова, И.М. Лазарев определяют административные процедуры как урегулированную административно-процессуальными нормами правоприменительную деятельность органов исполнительной власти, направленную на реализацию своих полномочий во взаимоотношениях с не подчиненными им гражданами и их организациями, и не связанную с рассмотрением споров или применением мер принуждения^{[7, 36]}. То есть эти авторы рассматривают только позитивные отношения, в которых реализуются административные процедуры, однако, на наш взгляд, данная позиция представляется неполной для целей нашего исследования.

Р.С. Тихий определяет административную процедуру как нормативно урегулированную деятельность органов исполнительной власти, которая обеспечивает порядок принятия властных управленческих решений должностными лицами, в том числе рассмотрения и разрешения конкретных административных дел^[66].

Обобщение вышеизложенных определений позволяет сделать вывод о том, что наиболее приемлемым определением административной процедуры может следующее определение.

Административная процедура – это установленный порядок деятельности органов публичного управления по рассмотрению и разрешению подведомственных административных дел, определяющий основания, стадии, формы, сроки и последовательность совершения соответствующих административных действий.

Исходя из этого под законодательным регулированием административных процедур необходимо понимать установление общих процессуальных правил, на которых строятся взаимоотношения между органами публичного управления с одной стороны и физическими и юридическими лицами с другой, направленные на получение соответствующего административного результата.

К элементам административной процедуры, как правило, относятся:

а) процедурные правила, предназначенные для легального применения материально-компетенционных норм;

б) типичный «набор» юридических действий и актов, совершаемых и принимаемых субъектами компетенции;

в) стадии деятельности субъектов компетенции и связанных с ними других субъектов права, последовательность совершения юридических действий и их связь;

г) временная характеристика (сроки, продолжительность, периодичность)^[67].

Таким образом, административные процедуры выступают одной из составных частей административного процесса. В сочетании с администра­тивно-материальными нормами они находятся в системе административного права.

Многообразие административной деятельности органов публичного управления требует введения и использования различных административных процедур. Прежде всего, выделяют позитивные административные процедуры, призванные упорядочить основные виды административной деятельности органов публичного управления. Кроме позитивных административных процедур существуют коллизионные административные процедуры – это административно-защитные процедуры, которые связаны с рассмотрением жалоб, а также разрешением разногласий и споров в сфере публичного управления. Классификация административных процедур осуществляется по видам решаемых задач в рамках компетенции уполномоченных органов публичного управления.

Можно выделить следующий перечень администра­тивных процедур, реализуемых в сфере исполнительной деятельности:

а) организационные процедуры (делопроизводство, подбор и расстановка кадров, распределение должностных обязанностей и др.);

б) нормотворческие процедуры (подготовка и принятие нормативных и индивидуальных актов);

в) информационные процедуры (документооборот, информационное обслуживание, информационный обмен и др.);

г) административные процедуры, связанные с осуществлением организационно-технических действий (материально-техническое обеспечение и др.);

д) административно-управленческие процедуры, связанные с распределением, перераспределением и делегированием полномочий;

е) административные процедуры, связные с осуществлением юридически значимых действий (регистрация, лицензирование, квотирование, учет и др.);

ж) контрольно-надзорные процедуры;

з) административные процедуры, связанные с рассмотрением предложений и заявлений, и иные юрисдикционные процедуры;

и) административные процедуры, реализуемые в чрезвычайных ситуациях и особых конституционно-правовых и административно-правовых режимах;

к) административные процедуры координации и взаимодействия;

л) административные процедуры, реализуемые в рамках разрешительной системы, в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, а также обеспечения безопасности личности и др.

Необходимо сказать, что административные процедуры активно внедряются как в экономическую, так и в правоохранительную деятельность, поскольку в ходе взаимоотношений с физическими и юридическими лицами необходим принципиально новый административно-процессуальный режим. Недостаточно предписаний, касающихся информационного обмена, в том числе порядка предоставления и получения информации. Немало проблем возникает в вопросах работы с обращениями граждан, а также предоставления физическим и юридическим лицам государственных услуг и др. Эти и ряд других вопросов должны быть урегулированы предписания закона. В этой связи можно согласиться с мнением о том, что в законах прошлых лет и нашего времени очень мало процедурных правил^[68].

Из всего вышесказанного следует, что административные процедуры могут быть определены как нормативно установленный порядок последовательно совершаемых административных действий, принимаемых решений, направленных на реализацию их полномочий в механизме защиты прав граждан и юридических лиц, а также в предоставления гражданам и юридическим лицам, в соответствии со своей компетенцией, государственных услуг.

Говоря о классификации административных процедур, необходимо отметить, что в имеющихся работах по административному праву уже предпринимались попытки классифицировать административные процедуры по различным критериям^{[22, 80, 81]}.

В частности, И.М. Лазарев выделяет следующие виды административных процедур, которые осуществляются органами исполнительной власти во взаимоотношениях с гражданами и их организациями:

1) правопредоставительные;

2) связанные с обеспечением исполнения обязанностей гражданами и их организациями;

3) лицензионно-разрешительные;

4) регистрационные;

5) контрольно-надзорные;

6) государственно-поощрительные^[35].

П.И. Кононов выделяет следующие виды процедур, которые реализуются в рамках позитивного административного процесса. Так, П.И. Кононов в рамках административно-распорядительного процесса выделяет:

1) регистрационное производство;

2) лицензионно-разрешительное производство;

3) правопредоставительное производство;

4) экзаменационно-конкурсное производство;

5) экспертно-удостоверительное производство;

6) поощрительное производство;

7) служебно-призывное производство.

В рамках административно-принудительного процесса П.И. Кононов выделяет:

1) административно-надзорное производство;

2) административно-следственное производство;

3) производство по привлечению лиц к административной ответственности;

4) административно-исполнительное производство.

В рамках административно-защитного процесса П.И. Кононов выделяет:

1) производство по разрешению административных жалоб;

2) административно-арбитражное производство^[26].

С.Д. Хазанов подразделяет административные процедуры, функционирующие в сфере публичного управления, на три группы. Первая группа – это процедуры внутренней организации, которые определяют структуру органа, работу с кадрами, формы и методы деятельности. Вторая группа административных процедур – это процедуры взаимодействия между субъектами публичной администрации. Третья группа процедур – это процедуры взаимодействия публичной администрации с физическими и юридическими лицами^[71].

Ю.А. Тихомиров, Э.В. Талапина выделяют следующие виды административных процедур:

а) организационные (распорядок работы, распределение обязанностей, регламент взаимоотношений);

б) принятие решений (правовых актов, устных решений и др.);

в) использование информации (документооборот, информационное обслуживание);

г) решение функциональных задач (экономических, финансовых и др.);

д) делегирование полномочий;

е) совершение юридических действий (лицензирование и др.);

ж) проведение координации;

з) осуществление контроля;

и) деятельность в рамках целевых программ;

к) рассмотрение обращений граждан;

л) рассмотрение предложений общественных объединений;

м) разрешение разногласий;

н) действия в экстремальных ситуациях (техногенная катастрофа, чрезвычайное положение и т.п.);

о) порядок реорганизации и управления организацией;

п) международные и смешенные процедуры.

При этом Ю.А. Тихомиров и Э.В. Талапина говорят о том, что процедуры желательно применять комплексно – в этом случае обеспечивается их гибкое сочетание^[68].

М.О. Ефремов к административным процедурам (правоприменительным и правотворческим) относит: процедуры реализации правового статуса частных лиц (юрисдикционные процедуры или административные производства, а также управленческие процедуры); процедуры принятия нормативных правовых актов управления, а также их исполнения; процедуры координации работы подразделений как внутри органа власти, так и на межведомственном уровне; процедуры, связанные с распределением обязанностей между должностными лицами внутри органа власти; процедуры осуществления делопроизводства; процедуры получения и предоставления информации заинтересованным органам власти; контрольно-надзорные процедуры^[20].

Рассматривая систему процедур доступа граждан к публичной информации, А.Е. Помазуев выделяет:

1. Общие процедуры доступа к публичной информации.

2. Специальные процедуры доступа к публичной информации, которые в свою очередь подразделяются на:

а) процедура устного запроса;

б) процедура запроса информации из учетных систем;

в) исключительная процедура.

3. Процедуры доступа к информации с ограниченным доступом:

а) процедура доступа к информации с ограниченным доступом;

б) процедура доступа к персональным данным^[47].

В монографии коллектива ученых «Управленческие процедуры» управленческие процедуры классифицированы по формам управления на процедуры издания актов управления; процедуры заключения административных соглашений; процедуры совершения иных юридически значимых действий (выдача справок, удостоверяющих те или иные факты, снятие и заверение копий и т.д.); процедуры совершения организационных действий (изучение положения дел на тех или иных участках хозяйственного и социально-культурного строительства, проведение проверок, совещаний и др.); процедуры выполнения материально-технических действий, не влекущих правовых последствий (работа с информацией и др.). Кроме того, управленческие процедуры классифицируются в зависимости от функций управления. Это – процедуры прогнозирования, планирования, организации, регулирования, общего руководства и оперативного управления, стимулирования, контроля и учета^[69].

Одним из важнейших направлений повышения эффективности административной деятельности органов государственной власти и управления – это внедрение в их правоприменительную деятельность административных регламентов. Административные регламенты и реализуемые в ходе их применения процедуры должны существенно улучшать качество деятельности органов государственной власти и управления, эти акты создадут оптимальный режим взаимоотношений должностных лиц органов власти и управления и граждан, которые обратились за предоставлением какой-либо публичной услуги в соответствующий исполнительный орган государственной власти. Административные регламенты способствуют также совершенствованию исполнения государственных функций, организации взаимодействия исполнительных органов государственной власти с иными заинтересованными субъектами, в частности при осуществлении государственно-частного партнерства. Кроме того, административные регламенты могут и должны способствовать противодействию коррупции и иным должностным злоупотреблениям со стороны должностных лиц различных органов власти и управления.

Следует отметить, что исполнительно-распорядительная деятельность в сфере государственного управления в свое время была предметом исследования и имеет достаточно давние традиции научного анализа. В научной литературе подробно исследовались административные формы и методы работы органов государственного управления, однако говорить о том, что в настоящее время решены все теоретические проблемы административной деятельности в сфере государственного управления, пока не приходится.

Административные преобразования, которые произошли за последние годы, привели к неоднозначным результатам. Организационная неразбериха, коррупция и бюрократизм стали следствием многих административных преобразований. Административная реформа в Российской Федерации, проведенная в 2006-2010 годах, была направлена на достижение следующих целей: повышение качества и доступности государственных услуг; ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. Важным результатом стало принятие Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»^[58], явившегося правовой базой для реализации основных мероприятий административной реформы.

В соответствии с Концепцией административной реформы работа велась в рамках следующих направлений: внедрение управления по результатам и проектного управления; регламентация и стандартизация государственных и муниципальных услуг (функций); предоставление информации о государственных услугах, оказываемых в электронной форме; организация предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг; оптимизация функций органов исполнительной власти; размещение государственного и муниципального заказа; противодействие коррупции.

В ходе структурных преобразований появились нормативные правовые акты под названием «административный регламент». Появление нового термина сразу обратило на себя внимание ученых, которые начали исследовать новый феномен, который появился в административно-правовой среде. В этой связи не случаен вывод К.В. Давыдова о том, что «институт административных регламентов федеральных органов исполнительной власти можно отнести к числу новейших и весьма интенсивно развивающихся явлений административно-правовой реальности»^[15].

Регламент термин, который имеет различные аспекты своего проявления, в частности регламент раскрывается как документ, регламентирующий внутриорганизационные отношения, как порядок проведения собрания, время выступления и т.д.^[15] Все вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что административный регламент – это нормативный документ который регламентирует общественные отношения в сфере осуществления исполнительно-распорядительной деятельности. Иными словами административный регламент носит государственно-правовую природу, имеет обязательный для исполнения характер. Как уже отмечалось, в нашей стране на протяжении ряд лет осуществляется административная реформа, цель которой – обеспечить правопорядок в исполнительно-распорядительной деятельности государства, повысить престиж государственной службы, упорядочить взаимоотношения государства и хозяйствующих субъектов, а также сформировать административно-правовой механизм предоставления государственных услуг их потребителям. В этой связи проблема создания системной концепции административных регламентов становится все более актуальной.

Административные регламенты служат основой для оптимизации публичных функций и перевода их в электронный вид. Административные регламенты как информационно емкие нормативные документы должны содержать достаточно важную информацию для сторон соответствующих правоотношений. Так, по мнению А.Н. Заклязминской и Н.Н. Федосеевой административные регламенты должны содержать информацию необходимую и достаточную как для получателя государственной услуги гражданином или организацией, так и для исполнения государственных функций или предоставляемой государственной услуги должностными лицами органа исполнительной власти. Для гражданина принятие административных регламентов должно обеспечить упрощение процедуры получения соответствующей услуги, информации и др., повысить открытость и прозрачность деятельности государственных служащих и органов^[21].

Административные регламенты представляют собой сложный феномен, который необходимо рассматривать как единый организм с учетом внутренних связей между их составными частями. Административный регламент – это нормативный правовой акт, который содержит нормы административного права, которые регламентируют разнообразные общественные отношения управленческого характера. При этом необходимо отметить, что соответствующие отношения могут носить как внутриведомственный, так и внешний характер. Административный регламент обладает всеми признаками подзаконного нормативного правового акта органа исполнительной власти. Административный регламент носит государственно-властный характер, его предписания обязательны для исполнения всеми субъектами, которые попали под его регулирующие воздействие. Предписания административного регламента охраняются мерами государственного принуждения, а исполнение административного регламента должно обеспечиваться не только мерами принуждения, а также иными мерами стимулирующего характера. Для того чтобы административный регламент исполнялся достаточно важно, чтобы его предписания носили качественный характер.

В этой связи для обеспечения качества подготовленных Административных регламентов было бы вполне оправдано установление для должностных лиц, мер административной ответственности за некачественную подготовку административных регламентов в виде дисквалификации в случае признания в судебном порядке положений данного документа противоречащих закону.

Несмотря на то, что административный регламент по своим свойствам обладает всеми признаками нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти, тем не менее, административный регламент по своей структуре, а также целевой направленности обладает определенными особенностями. Исходя из этого, следует согласиться с Л.С. Козловой и Т.Д. Садовской «феномен административных актов, регламентирующих управленческие процедуры, не нов для системы источников административного права Российской Федерации. Но есть все основания утверждать, что их состав значительно пополнился за счет административных регламентов органов исполнительной власти, явившихся важным элементом современной российской административной реформы. В данном случае речь идет об административных регламентах исполнения государственных функций, административных регламентах предоставления государственных услуг, регламентах взаимодействия, регламентах внутренней организации органов исполнительной власти, а также должностных регламентах государственных служащих^[25].

К концу 2012 г. было утверждено 547 административных регламентов предоставления (исполнения) услуг (функций) федеральных органов исполнительной власти. В субъектах Российской Федерации, включая муниципальное управление, было утверждено более 1000 административных регламентов. Таким образом, административные регламенты все активнее внедряются в правоприменительную деятельность органов исполнительной власти различного уровня.

Развитие электронных административных регламентов, а также предоставление государственных услуг с использованием Интернет сведено к минимуму. В настоящее время интегральным показателем качества государственного управления является индикатор GRICS, рассчитываемый Всемирным банком 1 раз в 2 года на основе сопоставления 25 различных показателей эффективности государственного управления, подготавливаемых 18 независимыми организациями, и состоящий из 6 самостоятельных показателей, отражающих основные параметры государственного управления. Процентный ранг Российской Федерации по эффективности государственного управления в 2009 г. равнялся 44,9 единицы (из 100 возможных), по качеству государственного регулирования – 35,2 единицы (из 100 возможных). Исходя из приведенных цифровых показателей качество государственного управления в нашей стране далеко от совершенства^[34].

В настоящее время административным регламентом – является нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий) федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда при осуществлении государственного контроля (надзора). О.В. Буряга также подчеркивает, что административный регламент является по своей правовой природе актом управления, а его содержанием – управленческая процедура. В этом смысле административный регламент представляет собой правовой акт, в котором детально закреплена последовательность реализации позитивной управленческой процедуры^[9].

А.И. Стахов также пишет о том, что по своей природе административный регламент – это нормативный административно-правовой акт, который определяет административные процедуры, обеспечивающие осуществления функций федерального органа исполнительной власти. эффективную работу его структурных подразделений и должностных лиц. реализацию прав граждан^[63].

Л.С. Козлова и Т.Д. Садовская отмечают, что значимость административных регламентов органов исполнительной власти определяется тем, что они регулируют процесс осуществления ими властных полномочий во взаимодействии с другой стороной управленческих отношений – гражданами и невластными организациями^[25]. Данный тезис подтверждается предписаниями целого ряда административных регламентов.

Как отмечает А.В. Шаров важным элементом совершенствования механизма реализации функции является закрепление процедур исполнения необходимых функций в административных регламентах – нормативных правовых актах, содержащих последовательность действий (деловых процессов) органов исполнительной власти, должностных лиц при осуществлении функций, объем их прав, полномочий и обязанностей, сроки осуществления каждого действия, варианты поведения граждан и организаций как адресатов функций, порядок обжалования действий государственных органов гражданами и организациями. Это позволит обеспечить прозрачность осуществления функций для граждан и организаций, регламентировать деятельность органов исполнительной власти, устранит необоснованную дискреционность при принятии решений, обеспечит лучший контроль за деятельностью должностных лиц со стороны, как руководителя государственного органа, так и гражданского общества. Общие требования к административным регламентам, содержание административных регламентов, их виды, включая электронные административные регламенты, порядок их принятия необходимо закрепить в федеральном законе^[72].

Административный регламент как комплексный нормативный документ может также устанавливать порядок взаимодействия между структурными подразделениями федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда, а также их должностных лиц. Взаимодействия федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда с физическими и юридическими лицами, иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, учреждениями и организациями при исполнении государственной функции.

Следует отметить, что административные регламенты разрабатываются федеральными органами исполнительной власти и органами государственного внебюджетного фонда, к сфере деятельности которых относится исполнение государственной функции, в соответствии с федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и с учетом решений правительственных координационных органов, устанавливающих критерии, сроки и последовательность выполнения административных процедур (действий) и (или) принятия решений, а также иных требований к порядку исполнения государственных функций.

При разработке регламентов федеральный орган исполнительной власти и орган государственного внебюджетного фонда предусматривают оптимизацию (повышение качества) исполнения государственных функций, в том числе:

• упорядочение административных процедур (действий);
• устранение избыточных административных процедур (действий);
• сокращение срока исполнения государственной функции, а также срока выполнения отдельных административных процедур (действий) в рамках исполнения государственной функции. Федеральный орган исполнительной власти и орган государственного внебюджетного фонда, осуществляющие подготовку регламента, могут установить в регламенте сокращенные сроки исполнения государственной функции, а также сроки выполнения административных процедур (действий) в рамках исполнения государственной функции по отношению к соответствующим срокам, установленным законодательством Российской Федерации;
• ответственность должностных лиц федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов, исполняющих государственные функции, за несоблюдение ими требований регламентов при выполнении административных процедур (действий);
• осуществление отдельных административных процедур (действий) в электронной форме.

По мнению О.В. Буряги общими задачами административного регламента, являются:

• детальная регламентация деятельности государственных служащих;
• обеспечение открытости деятельности органов исполнительной власти;
• противодействие коррупции, снижение коррупциогенных факторов;
• оптимизация деятельности органов исполнительной власти, повышение ее эффективности^[9].

И.Н. Барциц в свою очередь отмечает, что регламентация административных процедур должна ориентировать органы исполнительной власти на обеспечение:

• полноты, всесторонности и объективности анализа проблем и задач правильного применения закона;
• необходимых условий для реализации прав, законных интересов и обязанностей граждан и юридических лиц;
• развития демократических начал в управлении, участие в нем структур гражданского общества и учета мнения граждан;
• эффективного взаимодействия с другими государственными органами;
• предоставление значимых публичных услуг гражданам и юридическим лицам, выступающими потребителями услуг;
• экономии сил, средств и служебного времени государственных служащих;
• реализации принципа ответственности каждого органа исполнительной власти, должностного лица за порученное дело^[2].

Л.К. Терещенко говорит, что применение административных регламентов позволяет:

• обеспечить четкую регламентацию процессов, включенных в административную процедуру;
• сократить сроки предоставления услуг гражданам и организациям;
• уменьшить количество документов, подаваемых гражданином для получения услуги;
• уменьшить число внутренних согласований;
• установить исчерпывающий и четкий перечень оснований для отказа в предоставлении услуги;
• расширить использование современных информационных технологий;
• создать механизмы досудебного обжалования решений, действий и бездействия работников органов исполнительной власти, участвующих в оказании государственной услуги;
• повысить персональную ответственность должностных лиц за несоблюдение административных процедур^[65].

Т.Я. Хабриева также подчеркивает, что административные регламенты призваны разрешить целый ряд задач:

• повысить управляемость в органах власти;
• усилить контроль за их деятельностью со стороны общества. сформировать исчерпывающие требования к решениям и содержанию работ государственных служащих;
• снизить административное усмотрение и коррупционный потенциал управленческих решений^[70].

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о тор, что административные регламенты в представляют собой определенную систему, включающую регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг, административные регламенты взаимодействия, административные регламенты, касающиеся организации служебных отношений. Каждый из этих административных регламентов выполняет свою роль в механизме реализации тех или иных государственных функций, однако, как показывает практика, различные административные регламенты не взаимосвязаны. Поэтому представляется необходимым произвести пересмотр действующих в системе государственного управления административных регламентов, а также привести их положения в соответствие с законодательством, а также актами Правительства Российской Федерации.

Учитывая многие проблемы формирования института административного регламента в российском праве, следует согласиться с А.В. Тарасовым, который отмечает, что опыт реформирования государственного аппарата, изменение принципов его функционирования, а также практика по противодействию коррупции в системе государственного управления, показывает, что коррупция возникает в тех сферах деятельности государства, где статус участников отношений четко не определен, не сформулированы процедуры предоставления государственных услуг. В первую очередь, коррупция возникает там, где реализуются исполнительно-распорядительные, контрольно-надзорные, юрисдикционные и разрешительные функции государственного аппарата, что вызывает необходимость совершенствования административных процедур в деятельности органов государственного управления и должностных лиц^[64].

Говоря о классификации административных регламентов, то О.В. Буряга в зависимости от их содержания выделяет:

• регламент внутренней организации органа исполнительной власти (регламент органа исполнительной власти);
• регламент взаимодействия;
• административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг;
• должностной регламент^[8].

К.В. Давыдов классифицирует административные регламенты по таким критериям как по юридическим свойствам, по степени обобщенности, по видам закрепления административных процедур, направленности, функциям, а также формам^[16].

Более точно административные регламенты можно дифференцировать в зависимости от юридических свойств и срока действия, цели и формы его предписания, а также сферы реализации и предмета регулирования административного регламента.