Состояние правового регулирования административного судопроизводства: пути решения

Приженникова Алёна Николаевна кандидат юридических наук доцент, кафедра Гражданский и арбитражный процесс, ФГОБУ ВПО Финансовый университет при Правительстве РФ 109456, Россия, Москва, 4-ый Вешняковский пр-д, д. 4 Prizhennikova Alena Nikolaevna PhD in Law Associate Professor of the Department of Civil and Arbitration Process of the Financial University under the auspices of the Government of the Russian Federation Russia, 109456, Moskva, 4 Veshnyakovskii pr-d, d.1. alenaprizhen@mail.ru Другие публикации этого автора

В утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 сентября 2012 г. № 1735-р «Об утверждении Концепции федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России на 2013 - 2020 годы» (далее Программа) отмечается необходимость решения проблем Российского государства и общества, т.к. современное общество проявляет повышенное внимание к судебной системе. В связи с этим, неотъемлемой частью последовательно проводимого демократического процесса в России является осуществление мер по повышению качества правосудия, совершенствованию судопроизводства и его постоянной адаптации к потребностям государства и общества.

Для обеспечения исполнения эффективного законодательства необходимо решить следующие проблемы: проведение судебной реформы, обеспечивающей действенность и справедливость принимаемых судом решений; борьба с коррупцией; существенное улучшение доступа к информации о деятельности государственных органов. Решением основной проблемы дальнейшего развития судебной системы является обеспечение доступа граждан к правосудию и обеспечение его максимальной открытости и прозрачности, реализация принципа независимости и объективности при вынесении судебных решений.

К сожалению, в указанной Программе не идет речь о развитии и совершенствовании административного судопроизводства. Хотя, очень много дискуссий среди ученых и практиков велось и ведется по вопросам административного судопроизводства и административной юстиции.

Необходимо отметить, что дела, возникающие из публично-правовых отношений, являются специфической категорией дел. Отличительным признаком всех публично-правовых отношений выступает публично-правовой характер, субъекты публично-правовых отношений находятся в отношениях власти – подчинения (т.е. наличие органа власти в качестве одного из обязательных субъектов). Главными признаками административного судопроизводства является: специальный перечень дел; способом защиты является проверка законности и обоснованности административных актов и особенная судебная процедура. Административный спор отличается по основаниям, специфическим характером, субъектам, предмету. В основе спора из административных правоотношений лежит публичный интерес, то есть это публичный спор о правах и обязанностях сторон, одна из которых находится в административном или ином властном подчинении у другой стороны. Специфика административно-правовых споров состоит в том, что в материальном смысле административно-правовые отношения основаны на юридическом неравенстве сторон, но в процессуальном смысле, стороны равны перед законом и судом. Субъект спора - это лицо заявляющее самостоятельное требование относительно предмета спора. Учитывая, что в процессуальном смысле административно-правовые споры – это административные дела (публично-правовой спор), которые рассматриваются в рамках гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального законодательства, данное законодательство не регламентирует однозначно правовой статус сторон в делах, возникающих из административных правоотношений, что не может положительно отражаться на защите прав и свобод. Неясность данного вопроса проявляется в том, что в науке отсутствует единое мнение о правовой природе производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений.

Множество дискуссий возникало о необходимости единого, специального закона Кодекса административного судопроизводства, который должен быть базовым в деятельности администратинвых судов. В журнале «Российская юстиция» за 2004 г. был опубликован проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, разработанный под руководством первого заместителя председателя Верховного Суда РФ В.И. Радченко ^{[8, с. 2-45]}. В ходе проведения судебной реформы было внесено предложение о создании самостоятельных судов по рассмотрению дел из административных отношений (административных судов) и разработке и принятии административно-процессуального кодекса. Данный проект Кодекса получил неоднозначную оценку в научной литературе и характеризовался использованием многих старых стереотипов сформировавшихся в советскую эпоху. Однако итоговое решение законодателем все-таки не было принято.

Дела, возникающие из административно – правовых отношений в настоящее время, в гражданском судопроизводстве отражены в ст. 245 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ (далее ГПК РФ). В ГПК РФ соответствующий подраздел называется: «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений».

Аналогично с гражданско—процессуальным законодательством в арбитражном процессе дела, возникающие из публичных правоотношений сегодня, с одной стороны, рассматриваются по общим правилам искового производства, а с другой - регламентировано и некоторыми специальными правилами, отражающими особенности административных дел и административного судопроизводства. Согласно ч. 1 ст. 189 Арбитражного процессуального кодекса РФ от 24.07.2002 № 95-ФЗ (далее АПК РФ) дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК РФ, с особенностями, установленными в разделе III Кодекса, если иные правила административного судопроизводства не предусмотрены федеральным законом. Категории дел, рассматриваемых арбитражными судами, предполагают порядок рассмотрения, относящийся к одной из двух форм судопроизводства - гражданскому или административному. Так, законодатель определяет административное судопроизводство как самостоятельный вид судопроизводства имеющий свои цели; специальный перечень дел; предмет спора; свои самостоятельные процессуальные механизмы и особенности правового регулирования. Способом защиты является проверка законности и обоснованности административных актов и особенная судебная процедура.

Определяя подведомственность арбитражных судов по административным делам, законодатель ввел такое понятие, как «экономический спор», не называя ни одного правового признака, позволяющего определить, когда такой спор имеет место. Понятие экономического спора является собирательным и носит условный характер. Отличительными чертами экономического спора являются: во-первых, наличие экономического характера спора; во-вторых, субъектный состав участников спора.

Так, экономические споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности рассматриваются в порядке административного судопроизводства (ст.29). Критерии поведомственности дел в сфере административного судопроизводства следующие: во-первых, спор должен возникнуть из административных либо иных публично-правовых отношений; во-вторых, предпосылкой спора является предполагаемое нарушение прав и законных интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; в-третьих, особый субъектный состав лиц.

Хотелось бы обратить на разъяснения по вопросам судебной практики по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, которые необходимо учитывать. Постановлениях Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации: 1) от 9 декабря 2002 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»; 2) от 27 января 2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»; 3) от 2 июня 2004 г. № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях»; 4) от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации»; 5) от 17 мая 2007 г. № 31 «О рассмотрении арбитражными судами отдельных категорий дел, возникающих из публичных правоотношений, ответчиком по которым выступает бюджетное учреждение»; 6) от 30 июня 2008 г. № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства»; 7) от 23 декабря 2010 г. № 30/64 «О некоторых вопросах, возникших при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок»; 8) от 4 февраля 2010 г. № 2 «О Регламенте Дисциплинарного судебного присутствия»; 9) от 23 марта 2012 г. № 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе».

Существуют различные мнения по вопросам действия процессуальных норм ГПК РФ и АПК РФ. Во-первых, арбитражный суд и суд общей юрисдикции рассматривают дела, которые по своей природе являются гражданскими; во-вторых, для разграничения подведомственности дел судам общей юрисдикции и арбитражным судам по-прежнему в основном использовались в совокупности два критерия: субъектный состав спора и его характер; в-третьих, представляется необходимым осознание внутреннего единства гражданского процесса. Так, суды общей юрисдикции и арбитражные суды применяют одни и те же нормы материального права, а их толкование нередко различается, что порождает множество проблем для лиц, обращающихся за судебной защитой. Мы считаем, что дальнейшее сближение двух процессов в будущем, должны привести к созданию в России единого Гражданского процессуального кодекса ^{[7, с. 115],[9]} существует и другое мнение ^[6],[10].

Параллельно с ГПК РФ и АПК РФ действуют процессуальные нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (далее КоАП РФ). КоАП РФ регулирует как деятельность судов общей юрисдикции, так и административных органов (их должностных лиц). Разделение норм административно-процессуального права между тремя кодексами - ГПК РФ, АПК РФ и КоАП РФ - не обеспечивало необходимого уровня защиты прав граждан и организаций от произвола власти. В юридической литературе неоднократно обращалось внимание на противоречия административно-процессуальных норм указанных Кодексов, на трудности, возникающие из-за этого в судебной практике^[1]. Кодексы сохранили множество неоправданных процессуальных несоответствий.

Проблемы соотношения процессуальных норм АПК РФ и КоАП РФ стали предметом исследования многих ученых-правоведов^{[2, с. 2-5],[3, с. 14-17],[4, с. 33]}.

Рассмотрим, например, какие проблемы между АПК РФ и КоАП РФ существуют в части административного судопроизводства:

во-первых, серьёзной проблемой является различие процедур рассмотрения дел между КоАП РФ и АПК РФ;

во-вторых, в КоАП РФ не закреплен законодательно принцип состязательности; должным образом не регламентированы вопросы относительно права лиц на обжалование постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, не вступивших в законную силу; отсутствует четко определенное понятие кассационной (апелляционной) инстанции; законодатель не предусмотрел возможность заключить мировое соглашение; предусмотрена возможность трех вариантов полной отмены постановлений: отмена с прекращением производства по делу; отмена с направлением на новое рассмотрение судье, в орган, должностному лицу, правомочным рассмотреть дело; отмена с направлением по подведомственности;

в-третьих, АПК РФ, в отличие от КоАП РФ, закрепляет только порядок судопроизводства по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности;

в-четвертых, существуют неточности в определении понятий (терминологические неточности);

в-пятых, в КоАП РФ сроки исчисляются иначе, чем в АПК РФ. Так, например, в соответствии со ст. 30.5 КоАП РФ срок начинает течь со дня поступления жалобы со всеми материалами дела в суд, в то время как в арбитражном процессе этот срок начинает течь со дня поступления только заявления и т.д.;

в-шестых, в случаях рассмотрения дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности АПК РФ, в отличие от КоАП РФ, закрепляет только порядок судопроизводства.

Так, согласно ч. 1 ст. 202 АПК РФ порядок рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности определяется, исходя из общих правил искового производства с особенностями, установленными в гл. 25 АПК РФ и в КоАП РФ. Рассматривая данный вопрос, Я.Е. Парций полагает, что в АПК РФ пренебрегли указанным существенным различием, сделав попытку (вольно или невольно) в определенных случаях втиснуть административное судопроизводство в рамки искового, и предлагает решить коллизию между ст. 189 и 202 АПК РФ в пользу ст. 189^{[5, с. 5]}. Н.А. Морозова утверждает, что при производстве по делам о привлечении к ответственности за совершение административного правонарушения применению подлежат прежде всего нормы § 1 гл. 25 АПК РФ, во вторую очередь - нормы КоАП РФ и только после этого - иные нормы АПК РФ, т.е. приоритет имеют специальные нормы АПК РФ и нормы КоАП РФ; при рассмотрении в первой инстанции арбитражного суда дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности первоочередному применению подлежат нормы § 2 гл. 25 АПК РФ, далее применяются нормы АПК РФ и только в случаях, если какие-либо процессуальные отношения не регулируются АПК РФ, могут быть применены нормы КоАП РФ ^{[4, с. 33]}.

Следует отметить, что в арбитражных судах в соответствии с ч. 1 ст. 202 АПК РФ и п. 18 Постановления Пленума ВАС РФ от 9 декабря 2002 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесенные федеральным законом к подведомственности арбитражных судов, рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными гл. 25 АПК РФ и КоАП РФ. В случаях, когда в гл. 25 АПК РФ содержатся конкретные правила, то именно они подлежат применению при рассмотрении арбитражным судом дел о привлечении к административной ответственности;

в-седьмых, АПК РФ устанавливает особый (отличный от КоАП РФ) порядок возбуждения в арбитражном суде производства по делам о привлечении к административной ответственности.

Так, основанием для возбуждения производства по делу является не протокол об административном правонарушении составленный в соответствии со ст. 28. 2 КоАП РФ лицами, указанными в ст. 28. 3 КоАП РФ, а заявление органа или должностного лица, уполномоченного в соответствии с КоАП РФ составлять протоколы об административных правонарушениях. При этом, КоАП РФ не указывает в качестве участников производства по делам об административных правонарушениях должностных лиц, составивших протокол об административном правонарушении, об этом говорится в АПК РФ. Так, в гл. 25 АПК РФ органы и лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, именуются административными органами;

в-восьмых, в КоАП РФ отсутствуют правила исчисления сроков позволяющие решать вопрос, когда срок был или не был пропущен.

Сравнительный анализ Кодексов демонстрирует, что разделение норм между ГПК РФ, АПК РФ и КоАП РФ создает проблемы на практике из-за сложностей, противоречий и в данных отраслях права запутаться очень просто. В таком разделении существуют проблемы определения подведомственности дел. Мы считаем, что принятие Закона об административных судах и Кодекса административного судопроизводства обеспечит особую административно-процессуальную форму разрешения административно-правовых споров. Невозможно в ГПК РФ, АПК РФ содержать нормы об административном судопроизводстве, невозможно пренебрегать теорией разграничения частного и административного (публичного) права.

Принятие Кодекса (№ 246960‑6) – это прорыв в правовом регулировании, выполнении России своих обязательств, которые она брала когда вступала в Совет Европы по вопросам административного процессуального законодательства с целью проведения его в соответствии с Европейскими стандартами.

Опыт законодательного регулирования административного судопроизводства в странах постсоветского пространства, других государствах можно увидеть по опубликованным например, Кодексом административного судопроизводства Республики Армения от 10 октября 2007 г. ЗР-269; Законом Nr. 793 от10.02.2000 «Об административном суде» Республики Молдова; Кодексом административного судопроизводства Украины от 01.09.2005 г.; Административно-процессуальным кодексом Грузии от 23 июля 1999 года; Административно-процессуальным законом Латвии от 25 октября 2001 года; Законом об административно – судебном процессе ФРГ 1960 г.

Кодекс (№ 246960‑6) регулирует порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении судами общей юрисдикции административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также порядок рассмотрения и разрешения других административных дел, возникающих из административных или иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.

Учитывая, что раздел регулирующий публичное производство не исключен из АПК РФ, остались противоречия между кодексами (АПК РФ, КоАП РФ и Кодекса (№ 246960‑6), которые так и не урегулированы.

Считаем необходимым обратить внимание на то, что без Федерального закона «Об административных процедурах» предстоит сложная правоприменительная практика. Актуальность этого вопроса не вызывает сомнений. Необходимость совершенствования процедур и регламентов деятельности государственных органов и государственных служащих была определена как одна из первоочередных задач при проведении административной реформы. Административные процедуры направлены на формирование стабильных отношений между органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и юридическими лицами.

Анализ зарубежного опыта показывает, что в странах, которые имеют продолжительную практику применения законодательства об административных процедурах, в системе государственного управления установился надлежащий правовой порядок.

Так, например, данный закон действует: в Польше (Кодекс административной процедуры в Польше (1960 г.); в Австрии (Закон Австрии «Об общих положениях административных производств», от 1 февраля 1991 г.); в Германии (Закон ФРГ 1976 года «Об административном производстве (администртаивных процедурах)»); в США (Закон «Об административных процедурах» 1946 г.); в Швейцарии (Федеральный Закон «Об административных процедурах» от 20.12.1968 г.); в Республике Беларусь (Закон Республики Беларусь от 28 октября 2008 г. № 433-3 «Об основах административных процедур»); в Кыргызской Республике (Закон Кыргызской Республики «Об административных процедурах»); в Болгарии (Закон «Об административной процедуре» (1979 г.)); в Республике Казахстан (Закон Республики Казахстан от 27 ноября 2000 г. № 107-II «Об административных процедурах»).

Учитывая необходимость упорядочения юридической терминологии,
обоснованного выделения в административном праве Российской Федерации
института административных процедур, а также оптимизации законодательного регулирования в Законе необходимо прописать: понятие административных процедур; нормы права, регулирующие административно-процедурные отношения; принципы административных процедур; создать с помощью административных процедур возможность реализации и защиты своих прав и законных интересов физическим и юридическим лицам, а также представителям малого и среднего бизнеса; регламентировать перечень процедур; закрепить параметры, по которым можно судить о законности и не законности административных актов, ничтожности и оспоримости актов, вопросы действительности и недействительности актов, процедурах принятия.

Представляется, что в дальнейшем, в целях становления полноценного административного процесса в Российской Федерации необходимо:

a) систематизировать нормы, регламентирующие порядок административного судопроизводства;

b) создать систему органов, осуществляющих административное судопроизводство;

c) указать и научно обосновать понятийный аппарат, который в дальнейшем мог бы быть использован на практике, а также реалезован в предложениях по совершенствованию законодательства;

d) определить с предельной ясностью предметно-правовую составляющую споров, возникающих из публичных правоотношений;

e) укрепить процессуальные гарантии, обеспечивающие лицам, участвующим в деле, действенную судебную защиту прав и законных интересов и повышение доверия к правосудию.

Эти шаги, на наш взгляд, будут способствовать совершенствованию процессуального законодательства.