Правовое регулирование и практика участия зарубежной прокуратуры в правотворчестве

Жидких Анатолий Александрович кандидат юридических наук ведущий научный сотрудник, Научно-исследовательский институт Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации 123022, г. Москва, 2-ая Звенигородская ул., д. 15 Zhidkikh Anatolii Aleksandrovich PhD in Law leading scientific researcher, Scientific Research Institute - Academy of Prosecution General of the Russian Federation. Russia, 123022, Moskva, 2ya Zvenigorodskaya, d. 15. zdoc1953@yandex.ru Другие публикации этого автора

Конституцией Российской Федерации установлена цель формирования в нашей стране правового государства (ст. 1). Причем одним из важнейших средств достижения этой цели является правотворчество.

В Федеральном законе от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 17 ноября 1995 г.) на нее возложено участие в правотворческой деятельности (п. 4 ст. 1, ст. 9). В связи с этим вызывает значительный научный и практический интерес, осуществляют ли и если да, то в какой мере такую функцию органы прокуратуры за рубежом. Ответ на эти вопросы позволяет установить закономерности и общие тенденции развития указанной деятельности прокуроров. Поэтому целесообразно проанализировать правовую регламентацию и практику участия иностранных прокуратур в правотворчестве и использовать их опыт в аналогичной работе отечественной прокуроров.

Нужно уточнить, что для обозначения прокуратуры в современном мире применяются наименования «Публичное министерство», «Генеральная фискалия» (в Республике Колумбии), «Служба государственного поверенного» (в Федеративной Республике Германии), «Государственное заступничество» (в Чешской Республике). Во многих странах этот институт государства называется «атторнейская служба» (например, в Соединенных Штатах Америки и Великобритании).

Наряду с этим следует пояснить, что в юридической науке правотворчество в широком смысле понимается как процесс формирования системы права^[1]. В таком значении оно охватывает не только подготовку и принятие нормативных правовых актов, но и выявление потребности в правовом упорядочении общественных отношений и согласование системы законодательства по вертикали и горизонтали.

Далее заметим, что в настоящее время прокуратура и сходные с ней учреждения созданы в большинстве зарубежных стран. Деятельность таких государственных учреждений, включая участие в правотворчестве, характеризуется большим разнообразием. В то же время признано, что все типы полномочий прокуратуры имеют право на равное существование в демократических государствах^[2].

Наряду с этим в деятельности прокуратур зарубежных государств утверждаются стандарты, отражающие ее наиболее общие закономерности. Так, в Рекомендации Комитета министров Совета Европы государствам-членам о роли прокуратуры в системе уголовного правосудия № R (2000) 19, принятой на 724-м заседании представителей министров, предлагается в ситуации подчинения прокуратуры правительству гарантировать, чтобы его полномочия в отношении прокуратуры определялись на законодательном уровне (пп. «a» п. 13). В странах, где прокуратура независима, государство должно закрепить ее статус в законе (п. 14). Если прокуратура отнесена к судебной власти, государству надлежит законодательно установить компетенцию прокуроров таким образом, чтобы не было сомнений в их независимости (п. 17). В Рекомендации 1604 (2003) о роли прокуратуры в демократическом обществе, основанном на верховенстве закона, принятой Парламентской Ассамблеей Совета Европы, указывается, что соблюдение принципа верховенства закона предполагает реальное разграничение полномочий правительства и прокуратуры (п. 2). Отмечено также, что на органы прокуратуры распространяются обязательства, возложенные на государства Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод (п. 4).

Примечательно, что российская прокуратура руководствуется в своей деятельности европейскими стандартами^[3].

Наряду с этим в названной рекомендации Парламентской Ассамблеи Совета Европы подчеркнута целесообразность определения роли прокуратуры различных стран с учетом обязательного признания специфики национальной практики и традиций (п. 4).

В заключительном документе Международной научно-практической конференции «Прокуратура в правовом государстве», проведенной в 8-9 января 1997 г. г. Москве российскими правоведами совместно с представителями Совета Европы и руководителями почти 30 зарубежных прокуратур, также отмечено, что статус и компетенция этого государственного института могут различаться в зависимости от страны^[4].

Исходя из этого полезно, на наш взгляд, сопоставить международные стандарты и практику деятельности прокуратуры иностранных государств с аналогичной работой российских прокуроров.

Прежде всего, важно установить, в какой степени участие зарубежных прокуратур в правотворческой деятельности зависит от принадлежности права страны к определенной правовой семье.

Сегодня в мире существует более двухсот национальных систем права. Несмотря на особенности, они имеют общие черты, позволяющие объединить их в правовые семьи.

В правовой науке наиболее часто выделяют семьи романо-германского (континентального), общего (англосаксонского), религиозного и традиционного права^[5].

На основе происхождения и развития системы права, его идеологии, своеобразия правового сознания, особенностей правовых институтов, природы источников права и способов их толкования различают также романскую, германскую, скандинавскую, англо-американскую, социалистическую семьи права, право ислама, индусское право^[6].

Правовые системы могут классифицироваться в рамках семей права на более мелкие группы. Например, в романо-германской правовой семье выделяют группы французского (романского) и германского права, в правовой семье общего права - английского и американского права. В этой же правовой семье различают также французское, австрийское, германское, швейцарское право, право скандинавских стран, смешанные системы права, каноническое право^[7].

Кроме того, выделяют славянскую семью права (России, Украины, Белоруссии, Болгарии), имеющую немало сходства с романо-германской семьей права.

Правовые семьи систематизируются также на основе характера и форм (источников) права, которые во многом определяют виды, формы и правовые средства участия прокуратуры в правотворческой деятельности^[8]. Так, романо-германская правовая семья представлена писанным и кодифицированным правом. В ней признается верховенство закона над другими правовыми источниками. Эти обстоятельства обусловливают участие прокуратуры в подготовке нормативных правовых актов и обеспечении их согласованности по горизонтали и вертикали.

Вместе с тем среди источников континентального права возрастает значение судебной практики. Однако такой правовой источник используется в рамках законодательных норм. Большое значение придается толкованию законов, с помощью которого принимаются решения, соответствующие их смыслу. Такие факторы обусловливают участие прокуратуры в судебном нормоконтроле и юридическом консультировании.

В Европе государство всегда играло ведущую роль в правовом регулировании общественных отношений. Поэтому прокуратура и аналогичные государственные институты созданы практически во всех странах романо-германской (континентальной) правовой семьи. В зависимости от роли в механизме государства выделяют следующие типы подобных учреждений:

«североевропейский» тип, который определяется осуществлением прокуратурой контроля деятельности государственных органов;

«французский» тип, характеризующийся реализацией прокурорами в основном функции уголовного преследования в досудебных и судебных стадиях и участием в гражданском и административном судопроизводстве;

«английский» тип, при котором основная задача прокуратура заключается в представлении интересов государства в суде.

Существенно, что в странах романо-германской правовой семьи нарастает признание верховенства международного права над национальным законодательством. Например, в Основном законе Федеративной Республики Германии закреплено, что общепризнанные нормы международного права являются составной частью федерального права и имеют преимущество перед законами (ст. 25).

Англосаксонская семья права возникала из обычаев и традиций. Затем она складывалось как система судебных прецедентов. Причем основным правовым источником служат решения высших судебных органов. Вместе с тем в правовом регулировании стран семьи общего права неуклонно повышается значение законодательства.

Нужно признать, что в англосаксонской правовой семье с приоритетом судебного прецедента и некодифицированным законодательством участие прокуратуры и аналогичных государственных органов в правотворческой деятельности заключается главным образом в содействии судебному нормоконтролю. Так как в этой правовой семье закон представляет собой второстепенный источник права, у прокуратуры нет задачи обеспечения законности, несмотря на наличие обособленных правовых систем, например, в Шотландии, Северной Ирландии, на островах Мэн, Джерси и Гернси. Вместе с тем прокурорская (атторнейская) служба в государствах англосаксонской семьи права осуществляет юридическое консультирование правительства по вопросам правоприменения, в том числе в ситуациях его коллизий.

Следует обратить внимание и на постепенное сближение правовых систем европейских стран. Необходимо упомянуть также о развитии «европейского права», возникшего с принятием в 1950 г. Европейской конвенции о защите основных прав и свобод и образованием Европейского Союза. Такие условия влияют на расширение участия прокуратуры в правотворчестве.

К религиозной правовой семье принадлежат, в частности, Исламская Республика Иран, Республика Ирак, Исламская Республика Пакистан, Республика Судан, Республика Индия, Республика Сингапур. В этих государствах нормы права сочетаются с религиозными, моральными и философскими положениями. Законодательство имеет вторичное значение.

В семье традиционного права, к сфере действия которого относятся некоторые государства Африки и Республика Мадагаскар, главное место занимают неписаные обычаи, являющиеся своеобразными правовыми нормами, а правовые акты имеют подчиненный характер^[9].

Здесь можно сделать вывод, что принадлежность системы права государства к религиозной либо традиционной правовой семье практически исключает участие прокуратуры как государственной органа в правотворческой деятельности.

Однако роль шариата и традиционного права постепенно снижается. Например, в Турецкой Республике практически не действуют нормы мусульманского права. В Алжирской Народной Демократической Республике, Арабской Республике Египет, Сирийской Арабской Республике они сохранились лишь в отдельных сферах общественных отношений^[10]. В большинстве мусульманских стран и государств традиционного права активно используются элементы европейской правовой семьи. Тем самым усиливается необходимость участия прокуратуры в процессе правотворчества.

Рассматриваемая деятельность прокуроров может осуществляться также на различных уровнях системы права. В зависимости от этого выделяют прокуратуры:

унитарных государств с одноуровневыми системами законодательства (республики Польши, Хорватии);

унитарных государств с двухуровневыми системами права (государства с автономиями: например, Королевство Дания, Украина, Республика Молдова) и федерации (США, ФРГ);

государств с трехуровневыми системами правовых актов (к примеру, Российская Федерация: федеральная и региональная системы права и система нормативных правовых актов автономных округов);

государств с параллельными (дуалистическими) системами права (в частности, Республики Индии, в которой официальная система права сочетается с неофициальным индуистским правом);

государств с самостоятельными системами нормативных правовых актов регионов (например, штата Луизиана в США и провинции Квебек в Канаде с признаками континентального права в англосаксонской правовой семье соответствующих государств)^[11].

Заметим, что существуют государства с множественностью систем права (федерации и унитарные государства с автономными образованиями), передающие своим территориальным субъектам небольшой объем правотворческих полномочий (республики Нигерия, Индия, Малайзия). В то же время имеются страны, субъекты которых осуществляют правотворчество во многих сферах общественных отношений, к примеру, Федеративная Республика Германия. От этого в немалой степени зависит распределение полномочий, в том числе в сфере правотворчества, центрального и региональных органов прокуратуры.

Участие зарубежных прокуратур в правотворчестве определяется также их местом в системе разделения властей.

В большом числе государств прокуратура находится в составе исполнительной власти (министерства юстиции)^[12], например, в Государстве Израиль, Киргизской Республике, Республике Польши, Соединенных Штатах Америки, Французской Республике, Эстонской Республике, Японии. Так, Генеральный атторней в США и министр юстиции в Республике Польши одновременно является генеральным прокурором, которому подчинены нижестоящие прокуроры. Причем в США, кроме федеральной прокуратуры, в каждом штате действует собственная прокуратура, не подчиненная Генеральному атторнею.

Во многих государствах прокуратура относится к судебной власти и действует при судах (в Королевстве Испании, Итальянской Республике).

Нужно заметить, что в значительном количестве стран прокуроры и судьи образуют магистратуру и состоят при судах^[13] (в Королевстве Бельгия, Королевстве Нидерланды, Румынии, Арабской Республике Египет).

Одновременно, например, во Французской Республике органический закон о статусе магистратуры (Ордонанс № 58-1270 1958 г.) подчинил прокуроров министру юстиции. Тем не менее, генеральные прокуроры действуют при Кассационном суде и апелляционных судах, а прокуроры республики - при трибуналах большого процесса.

В Органическом законе о статусе прокуратуры Королевства Испании 1981 г. этот государственный институт включен в систему судебной власти с функциональной автономией. Органы прокуратуры действуют при судах до провинциального уровня включительно. Возглавляет их Генеральный прокурор государства, назначаемый королем с учетом мнения Генерального совета судебной власти.

Встречается закрепление функций прокуратуры за двумя ведомствами, одно из которых включено в систему судебной власти и осуществляет уголовное преследование, а другое относится к исполнительной власти и наделено контрольными полномочиями (например, в Республике Колумбии).

В некоторых постсоветских государствах прокуратура является самостоятельным конституционным органом (в большинстве государств-участников СНГ, Республике Албании, Венгерской Республике, Республике Македонии, Словацкой Республике, Республике Хорватии). При этом прокуроры стран СНГ непосредственно участвуют в правотворчестве.

В государствах социалистического права (Социалистической Республике Вьетнам, Китайской Народной Республике, Республике Кубы, Корейской Народно-Демократической Республике) место прокуратуры в системе разделения властей не определяется, так как подобная организация публичной власти отрицается.

Немаловажное значение для участия зарубежных прокуратур в правотворчестве имеет уровень закрепления их функций в законодательстве.

Деятельность органов прокуратуры нередко регламентируется в Основном законе. Так, в зарубежных странах СНГ их правовой статус установлен в самостоятельных рубриках конституции, например, Республики Беларуси (глава 7 раздела VI), Туркменистана (раздел VIII), Республики Узбекистан (глава XXIV). В конституциях Республики Казахстан и Кыргызской Республики прокуратуре посвящена одна статья (соответственно ст. 83 и 76).

Прокуратура является конституционным органом в странах «дальнего зарубежья». Например, Конституция Королевства Испании определяет назначение прокуратуры в разделе «О судебной власти». Правовой статус органов прокуратуры установлен в конституциях Итальянской Республики (ст. 112), КНР (ст. 129) Соединенных Штатов Бразилии (часть III) и целого ряда других государств. Поучительно, что в Конституции Португальской Республики, являющейся членом Совета Европы и Европейского Союза, прокуратура не отнесена ни к одной из ветвей власти и наделена функциями, подобными видам деятельности российской прокуратуры (глава 4).

Развитием конституционных положений в зарубежных государствах являются органические (конституционные) законы о прокуратуре. Например, Органический закон о прокуратуре издан в Королевстве Испании и Аргентинской Республике. В связи с этим думается, что конституционно-правовой статус прокуратуры Российской Федерации позволяет закрепить ее функции именно в федеральном конституционном законе.

В большом числе стран полномочия прокуроров определяются специальным законом. Так, законы о прокуратуре изданы в республиках Словакии и Словении. В Республике Казахстан принят имеющий силу закона указ Президента Республики от 21.12.1995 № 2709 «О прокуратуре Республики Казахстан».

Деятельность зарубежных прокуроров определяется также процессуальным законодательством, предусматривающим их участие в судебном нормоконтроле.

Таким образом, рассматриваемая деятельность прокуратуры обусловливаются в значительной мере принадлежностью государства к определенной правовой семье и ее положением в системе разделения властей, а также уровнем правового регулирования.

К примеру, атторнейская служба США участвует в законодательном и судебном правотворчестве. В странах с четким разделением властей прокуратура, как правило, играет роль юридической службы правительства (Великобритания и ее бывшие колонии), консультируя государственные органы, включая вопросы правотворчества.

Государства, в которых прокуратура отнесена к судебной власти (страны Западной Европы и их бывшие колонии, государства Восточной Европы, Япония), в основном предоставляют ей полномочия участия в осуществляемом судами нормоконтроле.

В отдельных странах органы прокуратура осуществлять только контроль исполнения законов (например, в Республике Венесуэлы).

Обратим внимание, что для государств англосаксонской правовой семьи характерно участие прокуратур в судебном конституционном нормоконтроле. Причем такая контрольная деятельность признается наиболее эффективной правовой гарантией верховенства права и осуществляется в большинстве государств.

Нужно пояснить, при «европейской» модели судебного конституционного контроля прокуроры участвуют в разрешении специально созданным органом конституционной юстиции дел о соответствии конституции законов, принимаемых парламентом, делегированного законодательства, нормативных правовых актов главы государства и главы правительства. Проверяется также конституционность заключенных государством международных договоров и иных соглашения. Контроль осуществляется и в отношении законов, включающих нормы международных договоров. В государствах непосредственного действия международного права проверяется соответствие конституции не вступивших в силу международных договоров с участием страны. В федеративных государствах проводится судебный конституционный номоконтроль учредительных документов субъектов федерации, делегированного законодательства и других нормативных правовых актов. Федеративное устройство государства предопределяет также проверку соответствия конституции договоров между федерацией и ее субъектами.

В условиях «американской» модели конституционного контроля прокуроры принимают участие в его осуществлении судами общей юрисдикции. Такой контроль имеет последующий характер и связан с рассмотрением конкретного дела. Подобная система может быть централизованной и децентрализованной. При ее децентрализованном характере любой суд общей юрисдикции вправе не применять закон и решить дело на основе конституции. Централизованный характер конституционного нормоконтроля лишает нижестоящие суды права самостоятельно не применять закон, противоречащий конституции.

Прокуратура зарубежных государств участвуют также в делегированном правотворчестве. Так, конституции многих стран предусматривают возможность делегирования парламентом своих полномочий другим государственным органам, в основном правительству. Например, согласно Конституции Королевства Испании Генеральные кортесы могут делегировать правительству полномочие издавать имеющие силу закона правовые акты по предметам, которые не могут регулироваться органическими законами (ст. 82). В соответствии с Конституцией Республики Польши Сейм по мотивированному предложению Совета министров может уполномочить его на издание распоряжений, обладающих силой закона. Однако такие акты не должны касаться изменения Конституции, выборов Президента, Сейма, Сената и органов территориального самоуправления, бюджета государства, ратификации международных договоров, личных и политических прав и свобод граждан, а также прав и обязанностей, связанных с трудовыми отношениями и социальным обеспечением (ст. 23).

Полномочиями участия в делегированном правотворчестве наиболее часто наделяются прокуратуры государств романо-германской семьи права, входящие в систему исполнительной власти. Прокурорам в странах англосаксонской и иных правовых семей такие правомочия не предоставляются.

Прокуратуры иностранных государств различаются и по масштабам участия в консультировании иных государственных органов.

Такая обязанность лишь иногда возлагается на прокуроров стран романо-германской семьи права. В то же время указанным полномочием нередко наделяются прокуратуры стран англосаксонской правовой семьи. Например, в США Генеральный атторней дает юридические консультации по официальным запросам Президента и глав федеральных органов исполнительной власти. В Великобритании Генеральный атторней выступает юридическим советником главы государства по правовым вопросам, консультирует правительство, отвечает на запросы Палаты общин. Он вправе присутствовать на заседаниях постоянных комитетов парламента, разрабатывающих законопроекты, консультировать Палату общин по вопросам разработки парламентских процедур и международно-правовых обязательств.

Консультативными полномочиями наделены прокуратуры латиноамериканских государств. Например, согласно Конституции Мексиканских Соединенных Штатов Генеральный прокурор является советником Правительства по юридическим вопросам (ч. 5 ст. 102).

В то же время Конституцией Соединенных Штатов Бразилии Генеральной прокуратуре запрещено консультировать государственные органы (пп. IX п. «о» ст. 129).

Участие прокуроров зарубежных государств в правотворчестве может быть непосредственно закреплено в законодательстве. Например, оно регламентировано законами о прокуратуре республик Казахстан (ст. 12), Таджикистан (ст. 11), Узбекистан (ст. 3), Украины (ст. 5), Кыргызской Республики (ст. 8). В Республике Туркменистан этот вид деятельности возлагается на научно-методический совет при Генеральной прокуратуре, в обязанности которого входит рассмотрение проектов законов.

Функцией участия в правотворческой деятельности наделены прокуратуры некоторых стран «дальнего зарубежья», например, Республики Перу, Федеративной Республики Бразилии, Социалистической Республики Вьетнам, Корейской Народно-Демократической Республики, Республики Кубы.

Обратим внимание на особенности указанной деятельности прокуратур государств-участников СНГ. Каждое их этих государств выработало свою концепцию формирования системы прокуратуры и создало собственную модель ее деятельности^[14]. При этом страны СНГ ориентировались в основном на западноевропейский тип прокуратуры^[15].

Тем не менее, общим для стран - участниц СНГ (за исключением Республики Грузии) является закрепление функций прокуратуры в конституциях.

В зависимости от характера закрепления статуса прокуратуры в Основном законе можно выделить несколько ее моделей в странах СНГ.

В конституциях Азербайджанской Республики, республик Армении, Казахстан, Молдовы положения о прокуратуре включены в главы, посвященные судебной власти. Однако органы прокуратура и судебная власть в Республике Армении функционально разделены. В то же время прокуратура этого государства является многофункциональным органом. Она представляет собой единую централизованную систему (ст. 103).

В Республике Казахстан правовое положение прокуратуры закреплено в главе «Суды и правосудие». Причем прокуратура не включена в систему разделения властей. Казахстан выбрал собственный путь создания органов прокуратуры^[16].

Согласно Конституции Республики Беларуси этот институт государства представляет собой самостоятельную централизованную систему. Аналогично определено правовое положение прокуратуры в конституциях Туркменистана и Украины. Существенно, что украинская прокуратура не принадлежит ни к одной из ветвей государственной власти. Характер органа надзора делает невозможным ее подчинение любой из них^[17]. Поэтому в Конституции Украины 1996 г. прокуратуре посвящен специальный раздел, в котором она отделена от законодательной, исполнительной и судебной власти.

Правовой статус прокуратуры Кыргызской Республики установлен в главе «Исполнительная власть» Конституции. Тем самым прокуратура в этой стране, единственной в СНГ, прямо отнесена к исполнительной власти.

Нужно добавить, что прокуратура иностранных государств участвует в правотворчестве в разнообразных формах.

При этом знаменательно, что имеются примеры обобщения и правового закрепления опыта использования конкретных форм рассматриваемой деятельности. Например, проект Модельного закона «О прокуратуре», принятый Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ, содержит главу «Участие прокуроров в правотворческой деятельности», предусматривающую его основные формы.

В соответствии с законодательством зарубежных стран одной из форм участия органов прокуратуры в правотворческом процессе является внесение законодательных инициатив. Для этого прокуроры наделяются конституциями государств соответствующим правомочием. Например, право законодательной инициативы предоставлено прокурорам республик Перу, Абхазии, Кубы, Приднестровской Молдавской Республики, Социалистической Республики Вьетнам.

Формой участия в правотворческой деятельности прокуроров служит также внесение предложений об изменении, о дополнении, об отмене и о принятии законов и иных нормативных правовых актов. Подобное правомочие реализуется ими в ситуациях установления при осуществлении своих полномочий необходимости совершенствования законодательства. Например, прокуроры республик Перу, Таджикистан и некоторых иных государств обязаны уведомлять главу государства и орган законодательной власти о пробелах и противоречиях законодательства.

В качестве формы правотворческой деятельности выступает непосредственное участие зарубежных прокуратур в разработке нормативных правовых актов. Так, в подготовке и обсуждении законопроектов участвует прокуратура Республики Кореи. Проекты нормативных правовых актов разрабатывает прокуратура Аргентинской Республики совместно с исполнительной властью.

Органы прокуратуры Литовской Республики рассматривают обращения граждан, в том числе о необходимости совершенствования правового регулирования.

Еще одной формой участия в правотворческой деятельности прокуратур и подобных институтов иностранных государств является правовая оценка разрабатываемых правовых актов. Например, правовую экспертизу проектов таких документов проводит Прокуратура Республики Польши. Примечательно, что это Республика Польша в большей степени, чем другие восточноевропейские государства, перестроила свою правовую систему по западным моделям. Однако при этом функции прокуратуры практически не изменились.

Органы прокуратуры участвуют в обеспечении согласованности законодательства посредством применения мер реагирования на противоречия правовых актов конституции или законам. Например, Конституцией Республики Беларуси Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры наделены полномочиями надзора за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных актов (ст. 125). Аналогичную деятельность выполняют прокуратуры республик Казахстан, Молдовы, Узбекистан, Таджикистан, Туркменистана, Кыргызской Республики. Обеспечивают законность в формировании системы права прокуратуры Республики Болгарии, Венгерской Республики, Социалистической Республики Вьетнам, Китайской Народной Республики.

Основная задача органов прокуратуры этих государств – выявить нарушения закона и добиться их устранения^[18]. В связи с этим прокурорыправомочны опротестовывать законы, противоречащие конституции и законам. Одновременно прокуроры Латвийской республики вправе предупредить субъекта права о недопустимости нарушения закона.

Важной формой содействия прокуроров зарубежных стран формированию непротиворечивой системы национального законодательства является участие в судебном конституционном нормоконтроле. Например, Генеральный прокурор Республики Армении уполномочен на обращение в Конституционный Суд Республики с целью проверки конституционности нормативного правового акта, касающегося конкретного дела, которое находится в его производстве. Использование такой формы участия прокуратуры в правотворчестве определяется задачей укрепления законности^[19].

К полномочиям прокуратуры Федеративной Республики Бразилии отнесено возбуждение исков о признании неконституционными правовых актов субъектов федерации и муниципалитетов. В Латвийской Республике прокурор, установив нарушение закона, также вправе обратиться с заявлением в суд.

Распространенной формой участия прокуратур в правотворчестве служит консультирование других государственных органов. Подобная деятельность заключается в подготовке актов обязательного внесудебного толкования законов, официальных мнений органов исполнительной власти, разработке приказов, директив, инструкций администраций. Посредством таких документов происходит разъяснение действующих законов и принятие соответствующих им нормативных правовых актов. Например, в США Генеральный атторней консультирует правительство, формулирует нормативные положения и на основе толкования норм права применительно к конкретным обстоятельствам. Разъяснение законов Генеральным атторнеем является обязательным для правоприменителей. Только Генеральный атторней вправе представлять Президенту США консультативный документ, имеющий значение нормативного правового акта. Мнение Генерального атторнея имеет юридическую силу, пока не будет пересмотрено им самим или изменено решением суда. Отдельные правовые позиции Генерального атторнея включаются в Свод законов США и подлежат применению в качестве нормативных правовых актов.

Атторнеи штатов имеют право давать официальные толкования законов соответствующего региона и являются юридическими советниками губернатора и правительства штата.

Официальные мнения атторнеев всех уровней подлежат опубликованию.

Наряду с этим Генеральный атторней и атторнеи штатов дают заключения соответственно на законопроекты федерации и ее субъектов^[20].

Генеральный атторней и аналогичные должностные лица являются юридическими советниками правительств и консультируют иные органы государства, включая вопросы нормотворчества, в Республике Индии, Соединенных Штатах Мексики, Боливарийской Республике Венесуэлы и других зарубежных государствах.

Показательно, что в Республике Ботсване Генеральный атторней является членом парламента и наделен правом участия в его заседаниях. Одновременно служба Генерального атторнея является юридическим советником правительства. В Республике Малави службу Главного атторнея возглавляет член правительства.

Вместе с тем в некоторых странах надзор за исполнением законов и правовое консультирование могут быть возложены на разные государственные органы. Например, в состав министерства юстиции Государства Израиль входит Главный юридический советник (Генеральный атторней). Надзор за исполнением законов возложен на Государственного контролера. В Новой Зеландии Генеральный атторней надзирает за исполнением правительством норм права, а Генеральный солиситер является главным юридически советником правительства. В Исламской Республике Иран надзор за исполнением законов возложен на специальный орган государства, тогда как прокуратура входит в систему судебной власти. В Республике Колумбии Главная фискалия отнесена к судебной власти, в то время как указанное направление надзора реализует Публичное министерство (Генеральная прокуратура).

В Республике Грузии прокуроры участвует в заседаниях органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе посвященных обсуждению проектов нормативных правовых актов. Аналогичную работу выполняет прокуратура Республики Узбекистан.

Однако в большинстве государств прокуратуры осуществляют исключительно уголовное преследование и в правотворчестве практически не участвуют. Тем не менее, прокуроры могут наделяться правом обращения в суд для проведения нормоконтроля, в том числе конституционного.

Анализ деятельности прокуратур зарубежных государств показывает, что к основным формам их участия в правотворческом процессе относятся: составление правовых заключений на проекты законов и о соответствии национальному законодательству международных соглашений с участием государства; принесение протестов на незаконные правовые акты; обращение в органы конституционной юстиции и суды общей юрисдикции с целью нормоконтроля.

Общей чертой прокурорской деятельности является также участие прокуроров в разъяснении правовых норм.

В то же время отсутствует единая модель участия зарубежных прокуратур в правотворческой деятельности.

Здесь важно напомнить, что на Восьмом Конгрессе ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, на состоявшемся 27 августа - 7 сентября 1990 г. в г. Гавана, государствам предложено руководствоваться международными рекомендациями с учетом особенностей и традиций каждой страны.

Изложенное позволяет сделать следующие выводы:

1. Участие прокуратуры в правотворчестве является практикой многих иностранных государств, включая страны-участницы СНГ и государства-члены Совета Европы.

2. Такая деятельность прокуратуры во многом определяется принадлежностью в силу исторических и правовых традиций соответствующего государства к определенной семье права. В странах романо-германской правовой семьи, в которых признается верховенство закона и ставится задача обеспечения законности, ее роль в формировании национального законодательства более значительна. В государствах, принадлежащих к англосаксонской семье права, рассматриваемая деятельность осуществляется в основном путем участия в формировании судами общих норм (прецедентного права) и в выполнении ими конкретного и абстрактного нормоконтроля. Принадлежность страны к иным правовым семьям практически исключает анализируемую деятельность прокуроров.

3. Участие прокуратуры в правотворческом процессе, как правило, весомее в государствах, где она является самостоятельным органом власти, а рассматриваемая функция возлагается на нее конституцией либо конституционным законом, например, в странах-участницах СНГ.

4. В настоящее время к общим закономерностям анализируемой деятельности прокуратуры зарубежных государств могут быть отнесены ее предназначение для защиты прав человека и защита публичных интересов, в том числе в судах.

5. Вместе с тем на сегодня отсутствуют единые стандарты участия прокуратуры в правотворчестве органов публичной власти своих государств.

6. Основными формами участия таких государственных институтов в формировании национальных систем законодательства являются: внесение субъектам правотворчества предложений о разработке правовых актов; использование предоставленного конституциями права законодательной инициативы; непосредственное участие в нормопроектной работе; подготовка правовых заключений на проекты нормативно-правовых предписаний; применение мер прокурорского реагирования и обращение в суд с заявлениями о признании неконституционными (незаконными) действующих норм права.

7. Многофункциональный характер прокуратуры Российской Федерации, в отличие от возложения аналогичных функций на различные государственные органы в ряде зарубежных странах, предопределяется целями, установленными для нее Законом о прокуратуре, и способствует их эффективному достижению посредством реализации комплекса предоставленных полномочий и правовых средств.

8. В практике органов отечественной прокуратуры видится полезным использование опыта сходных структур зарубежных стран, например, консультирования иных государственных органов и органов местного самоуправления по вопросу соответствия разрабатываемых ими проектов нормативных правовых актов законам.