Организация деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов на государственной службе

Чаннов Сергей Евгеньевич доктор юридических наук заведующий кафедрой, Поволжский институт управления имени П.А. Столыпина 410031, г. Саратов, ул. Соборная, д. 23/25 Channov Sergei Evgen'evich Doctor of Law Head of the Department of the Povolzhsky Management Institute named after P.A. Stolypin 410031, Russia, Saratov, ul. Sobornaya, 23/25. change1975@newmail.ru

Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ в качестве одного из главных антикоррупционных механизомв на государственной и муниципальной службе указывает недопущение и урегулирование конфликта интересов. В соответствии с ч. 3 ст. 11 данного закона представитель нанимателя, если ему стало известно о возникновении у государственного или муниципального служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов. В ч. 4 и 5 закона указаны способы предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной или муниципальной службе. Таковыми являются:

– изменение должностного или служебного положения государственного или муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов (в том числе отстранение его) от исполнения должностных (служебных) обязанностей);

– отказ государственного или муниципального служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов;

– отвод или самоотвод государственного или муниципального служащего.

Использование всех указанных выше мер отнесено к компетенции представителя нанимателя. Однако решение вопроса о наличии или отсутствии конфликта интересов чаще всего требует выяснения большого количества обстоятельств и, соответственно, достаточно больших временных затрат. Поэтому для урегулирования конфликта интересов на государственной службы предусматривается создание комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов.

Так, в соответствии со ст. 19 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ комиссия по урегулированию конфликтов интересов образуется правовым актом государственного органа в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации. В настоящее время такой порядок установлен Указом Президента РФ от 01.07.2010 № 821 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов", которым было, в частности, утверждено Положение о таких комиссиях.

В соответствии с этим документом в состав комиссии входят:

а) заместитель руководителя государственного органа (председатель комиссии), руководитель подразделения кадровой службы государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений либо должностное лицо кадровой службы государственного органа, ответственное за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений (секретарь комиссии), государственные служащие из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения, других подразделений государственного органа, определяемые его руководителем;

б) представитель Управления Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров или соответствующего подразделения Аппарата Правительства Российской Федерации (за исключением комиссий территориальных органов государственных органов);

в) представитель (представители) научных организаций и образовательных учреждений среднего, высшего и дополнительного профессионального образования, деятельность которых связана с государственной службой.

Действующее Положение о комиссиях сузило круг лиц, приглашаемых в них в качестве так называемых «независимых экспертов». Собственно, сам термин «независимые эксперты» в нем вообще не нашел отражение. Однако из его текста видно, что в роли таковых, по прежнему, будут выступать представители научных организаций и образовательных учреждений среднего, высшего и дополнительного профессионального образования, деятельность которых связана с государственной службой.

В то же время, рассматриваемое Положение, по сути, запретило приглашать в состав комиссий представителей «других организаций», как это было зафиксировано в положении, действующем ранее. С одной стороны данное изменение является, безусловно, позитивным, так как перекрывает лазейку существовавшую ранее. На практике, пользуясь указанием на «другие организации» многие государственные органы при формировании конфликтных комиссий стали приглашать в качестве «независимых экспертов» государственных служащих из иных государственных органов, что, безусловно, являлось профанацией идеи о контроле гражданского общества за проведением процедуры урегулирования конфликта интересов, однако точно соответствовало требованиям законождательства, поскольку иной орган государственного управления, несомненно, является «другой организацией». С другой – таким образом оказалась исключена возможность принятия участия в работе комиссий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов представителей иных, помимо научных и образовательных организаций – политических партий, различных объединений и фондов и т.п.

Их отсутствие не компенсируется возможностью приглашения в комиссии других лиц, указанных в п. 9 и 13 рассматриваемого Положения. Пункт 9 предоставляет руководителю государственного органа право принять решение о включении в состав комиссии:

а) представителя общественного совета, образованного при федеральном органе исполнительной власти в соответствии с частью 2 статьи 20 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации";

б) представителя общественной организации ветеранов, созданной в государственном органе;

в) представителя профсоюзной организации, действующей в установленном порядке в государственном органе.

Как видно, в данном случае речь идет лишь о возможности участия в работе комиссий представителей все того же государственного органа.

Составы комиссий по урегулированию конфликтов интересов формируются таким образом, чтобы в свою очередь была исключена возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые комиссиями решения.

В настоящее время комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов, помимо вопросов соблюдения государственными служащими требований к служебному поведению и урегулирования конфликта интересов, также решают и иные вопросы, касающиеся:

– проверки достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими;

– рассмотрения заявление государственного служащего о невозможности по объективным причинам представить сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;

– рассмотрение обращения бывшего государственного служащего, замещавшего в государственном органе должность государственной службы, включенную в перечень должностей, утвержденный нормативным правовым актом Российской Федерации, о даче согласия на замещение должности в коммерческой или некоммерческой организации либо на выполнение работы на условиях гражданско-правового договора в коммерческой или некоммерческой организации, если отдельные функции по государственному управлению этой организацией входили в его должностные (служебные) обязанности, до истечения двух лет со дня увольнения с государственной службы.

Председатель комиссии при поступлении к нему в порядке, предусмотренном нормативным правовым актом государственного органа, информации, содержащей основания для проведения заседания комиссии:

а) в 3-дневный срок назначает дату заседания комиссии. При этом дата заседания комиссии не может быть назначена позднее семи дней со дня поступления указанной информации;

б) организует ознакомление государственного служащего, в отношении которого комиссией рассматривается вопрос о соблюдении требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов, его представителя, членов комиссии и других лиц, участвующих в заседании комиссии, с информацией, поступившей в подразделение государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений либо должностному лицу кадровой службы государственного органа, ответственному за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений, и с результатами ее проверки;

в) рассматривает ходатайства о приглашении на заседание комиссии иных лиц, принимает решение об их удовлетворении (об отказе в удовлетворении) и о рассмотрении (об отказе в рассмотрении) в ходе заседания комиссии дополнительных материалов.

Заседание комиссии проводится в присутствии государственного служащего, в отношении которого рассматривается вопрос о соблюдении требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов. При наличии письменной просьбы государственного служащего о рассмотрении указанного вопроса без его участия заседание комиссии проводится в его отсутствие. В случае неявки государственного служащего или его представителя на заседание комиссии при отсутствии письменной просьбы государственного служащего о рассмотрении указанного вопроса без его участия рассмотрение вопроса откладывается. В случае вторичной неявки государственного служащего или его представителя без уважительных причин комиссия может принять решение о рассмотрении указанного вопроса в отсутствие государственного служащего.

На заседании комиссии заслушиваются пояснения государственного служащего (с его согласия) и иных лиц, рассматриваются материалы по существу предъявляемых государственному служащему претензий, а также дополнительные материалы.

По итогам рассмотрения вопроса, о представлении государственным служащим недостоверных или неполных сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера комиссия принимает одно из следующих решений:

а) установить, что сведения, представленные государственным служащим, являются достоверными и полными;

б) установить, что сведения, представленные государственным служащим, являются недостоверными и (или) неполными. В этом случае комиссия рекомендует руководителю государственного органа применить к государственному служащему конкретную меру ответственности.

По итогам рассмотрения вопроса о несоблюдении государственным служащим требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов комиссия принимает одно из следующих решений:

а) установить, что государственный служащий соблюдал требования к служебному поведению и (или) требования об урегулировании конфликта интересов;

б) установить, что государственный служащий не соблюдал требования к служебному поведению и (или) требования об урегулировании конфликта интересов. В этом случае комиссия рекомендует руководителю государственного органа указать государственному служащему на недопустимость нарушения требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов либо применить к государственному служащему конкретную меру ответственности.

По итогам рассмотрения обращения гражданина, замещавшего в государственном органе должность государственной службы, включенную в перечень должностей, утвержденный нормативным правовым актом Российской Федерации, о даче согласия на замещение должности в коммерческой или некоммерческой организации либо на выполнение работы на условиях гражданско-правового договора в коммерческой или некоммерческой организации, если отдельные функции по государственному управлению этой организацией входили в его должностные (служебные) обязанности, до истечения двух лет со дня увольнения с государственной службы, комиссия принимает одно из следующих решений:

а) дать гражданину согласие на замещение должности в коммерческой или некоммерческой организации либо на выполнение работы на условиях гражданско-правового договора в коммерческой или некоммерческой организации, если отдельные функции по государственному управлению этой организацией входили в его должностные (служебные) обязанности;

б) отказать гражданину в замещении должности в коммерческой или некоммерческой организации либо в выполнении работы на условиях гражданско-правового договора в коммерческой или некоммерческой организации, если отдельные функции по государственному управлению этой организацией входили в его должностные (служебные) обязанности, и мотивировать свой отказ.

По итогам рассмотрения заявления государственного служащего о невозможности по объективным причинам представить сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей комиссия принимает одно из следующих решений:

а) признать, что причина непредставления государственным служащим сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей является объективной и уважительной;

б) признать, что причина непредставления государственным служащим сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей не является уважительной. В этом случае комиссия рекомендует государственному служащему принять меры по представлению указанных сведений;

в) признать, что причина непредставления государственным служащим сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей необъективна и является способом уклонения от представления указанных сведений. В этом случае комиссия рекомендует руководителю государственного органа применить к государственному служащему конкретную меру ответственности.

Наконец, по итогам рассмотрения материалов проверки, свидетельствующих о представлении государственным служащим недостоверных или неполных сведений, предусмотренных Федеральным законов от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" комиссия принимает одно из следующих решений:

а) признать, что сведения, представленные государственным служащим являются достоверными и полными;

б) признать, что сведения, представленные государственным служащим являются недостоверными и (или) неполными. В этом случае комиссия рекомендует руководителю государственного органа применить к государственному служащему конкретную меру ответственности и (или) направить материалы, полученные в результате осуществления контроля за расходами, в органы прокуратуры и (или) иные государственные органы в соответствии с их компетенцией.

Можно полностью согласиться с высказываемым в литературе мнением, что «наиболее слабое место Положения заключается в рекомендательном характере решений комиссий» ^[5]. Надо сказать, что данное мнение было высказано еще до издания Указа Президента РФ от 01.07.2010 № 821, однако и сейчас оно не потеряло своей актуальности.

Сохранившаяся в новом Положении норма о необязательном характере решений таких полностью, на наш взгляд, выхолостила процедуру урегулирования конфликтов интересов. Как справедливо пишет В.А. Федосенко: «следовательно, теряется сам смысл данного положения, и финансирование, заложенное под данный нормативный акт, окажется практически бесполезным, как и сама организация комиссий» ^[5]. В результате «на усмотрении руководителя остается и решение вопросов предотвращения и урегулирования конфликтов интересов. Руководитель может по своему субъективному усмотрению счесть конфликт незначительным и позволить государственному служащему исполнять служебные обязанности в состоянии конфликта интересов. Может наказать, а может и не наказывать за умышленные действия в ситуации конфликта интересов, их систематическое возникновение. Руководитель не несет реальной ответственности за попустительство гражданскому служащему, находящемуся в состоянии конфликта интересов ^[4].

По нашему мнению, в рамках реализации программы противодействия коррупции на государственной службе законодателю следовало бы внести изменения в указанное положение, предусмотрев именно коллегиальное решение вопроса о наличии или отсутствии конфликта интересов. Аналогичным образом необходимо решать этот вопрос и на других видах государственной и муниципальной службы.