Возникновение теории активирующей социальной политики и её значение для решения актуальных проблем социального государства

Подольский Вадим Андреевич ORCID: 0000-0002-1659-9025 кандидат политических наук доцент; факультет политологии; Государственный академический университет гуманитарных наук 119049, Россия, г. Москва, р-н Якиманка, Мароновский пер., д. 26 Podolskiy Vadim Andreevich PhD in Politics Associate Professor; Faculty of Political Science; State Academic University of Humanities 26 Maronovsky Lane, Yakimanka district, Moscow, 119049, Russia deomniscibili@yandex.ru Другие публикации этого автора

Финансирование: Статья подготовлена в Государственном академическом университете гуманитарных наук в рамках государственного задания Министерства науки и высшего образования Российской Федерации (тема №FZNF-2023-0004 «Цифровизация и формирование современного информационного общества: когнитивные, экономические, политические и правовые аспекты»).

Funding: The article was prepared at the State Academic University for the Humanities in fulfillment of the state assignment of the Ministry of Science and Higher Education of the Russian Federation (subject No. FZNF-2023-0004 "Digitalization and formation of the modern information society: cognitive, economic, political and legal aspects")

Введение.

Современные социальные государства, по выражению американского политолога Пола Пирсона, находятся в ситуации столкновения «непреодолимой силы с недвижимым объектом» ^[28]. Спрос на социальную поддержку растёт из-за старения населения – то есть снижения рождаемости при увеличении продолжительности жизни – при том, что наращивание социальных расходов затруднительно из-за международной конкуренции, высокой государственной задолженности и высоких налогов в странах с институционализированной социальной политикой: на Европу приходится менее четверти мирового ВВП и половина мировых социальных расходов ^[19]. Сворачивание же социальных программ из-за их востребованности политически неприемлемо. Исследование Лео Аренса и Франка Бандау из университета Бамберга и Свободного университета Берлина, в котором оценивалось влияние социальных реформ на итоги выборов в период с 1979 по 2019 годы в 20 странах, отчасти подтвердило постулаты Пола Пирсона относительно электоральной значимости социальных реформ. С одной стороны, наращивание социальных расходов не вело к улучшению результатов на выборах, а незначительное снижение социальных расходов – к ухудшению. С другой стороны, подтвердилось, что резкое ограничение социальных программ существенно ухудшало результаты правящих партий на выборах ^[8]. В конце XX-начале XXI века в Европе возникают антииммигрантские партии, которые обычно также критикуют элиты и воспринимаются сложившимися политическими силами как угроза. Эти партии, в отличие от правых, националистических партий середины-второй половины XX века, выступают в защиту мер социальной поддержки и обосновывают своё отрицательное отношение к массовой миграции тем, что расходы на мигрантов вредят благосостоянию граждан и общей устойчивости систем социальной политики ^[22]. Следовательно, вопрос сохранения социальной политики становится вопросом политического выживания правящих элит.

Старение населения делает пенсионные реформы необходимыми. Повышение пенсионного возраста как наиболее распространённая мера обеспечения устойчивости пенсионных систем нередко приводит к сильной отрицательной реакции граждан, примером которой были снижение уровня доверия к власти после пенсионной реформы 2018 года в России ^[3] или митинги после реформы 2023 года во Франции ^[35]. Реформы пенсий приводят к снижению пенсий по сравнению со средним доходом работающего населения. Чтобы компенсировать эту потерю дохода, люди вынуждены больше сберегать или работать дольше. Возникает вопрос, какие варианты политически и социально приемлемы, чтобы остановить рост нагрузки на работающее население и как можно обеспечить достаточное финансирование пенсий и здравоохранения ^[7].

Один из ответов на проблемы социального государства, предлагаемый и в организационных решениях и в теоретических работах – активирующая социальная политика или подход социальных инвестиций ^[31]. Этот подход сформировался в конце XX-начале XXI века в ходе адаптации государств всеобщего благосостояния к требованиям неолиберализма по сокращению социальных расходов. В отечественной литературе наиболее полный анализ этого подхода проведён в статье А. А. Мироновой «Критический обзор концепции социального инвестирования», в которой основное внимание уделяется классовым и индивидуальным ограничениям при использовании социальных инвестиций, то есть проблеме того, что выгоду от социальных инвестиций получают наиболее благополучные граждане, не нуждающиеся в социальной поддержке. Также рассматриваются недочёты в постулатах теории социальных инвестиций, в частности, приводятся исследования, фиксирующие слабую связь между уровнем образования и занятостью и делающие вывод, что инвестиции в социальный капитал не гарантируют рост занятости ^[4]. В статье О. И. Бородкиной, А. В. Старшиновой, Е. Б. Архиповой «Социальное инвестирование: проблемы стратегии развития» кратко описано возникновение подхода социальных инвестиций как попытки воссоединения социальных целей и рыночных механизмов, указываются риски снижения качества социальной защиты и проблемы неравенства, связанные с имплементацией подхода социальных инвестиций ^[1]. В статье Л.С. Яковлева переход к метрикам социального капитала предлагается в качестве решения проблем социальной политики в условиях замедления экономического роста. Для снижения рисков дисфункции социальной политики и возможных конфликтов предлагается пересмотр обязательств государства и индивидов, обновление общественного договора ^[6].

В зарубежной литературе ключевые представители теории социальных инвестиций и активирующей социальной политики – Антон Хемерийк из Нидерландов ^[20], Бруно Палье из Франции ^[31] и Джулиано Боноли из Швейцарии ^[10]. С теорией активирующей социальной политики связывают работы Энтони Гидденса по поиску «третьего пути» социального развития между либерализмом и социализмом. Гидденс говорил о необходимости создания смешанной экономики, в которой динамизм рынков сочетался бы с учётом общественных интересов. Место государства благосостояния должно было занять общество благосостояния: людям должны быть обеспечены материальные и моральные возможностей при преодолении трудных периодов жизни, а социальные расходы следовало перенаправить на усиление социального капитала ^{[15, p. 52-60]}.

Критика активирующей социальной политики также широко распространена в западной литературе – сам Хемерийк включил критические статьи в свой сборник в защиту теории социальных инвестиций, например, текст британского исследователя социальной политики Брайана Нолана «Социальные инвестиции. Тонкая грань между эмпирически обоснованными исследованиями и продвижением политики» ^[25].

Методология и значимость исследования.

Цель исследования – оценить применимость активирующей социальной политики для решения актуальных проблем социального государства, связанных с демографическими и экономическими изменениями в промышленно развитых государствах в конце XX-начала XXI века. Теория активирующей социальной политики рассматривается как концепция, призванная преодолеть недостатки кейнсианского подхода, критикуемого за избыточную нагрузку на бюджет, и неолиберального подхода, критикуемого за усиление неравенства. Для этого рассматриваются предпосылки возникновения и содержание активирующей социальной политики, а затем предложенные отечественными и зарубежными исследователями эмпирические материалы, в том числе примеры социальных реформ и программ, соответствующих критериям теории социальных инвестиций, и оценивается их результативность. Также рассматривается критика теории активирующей социальной политики в контексте политической субъектности граждан, фактических возможностей граждан и противоречий между экономической эффективностью и качеством жизни.

Теория активирующей социальной политики в статье рассматривается в изложении Антона Хемерийка, который суммировал более ранние концептуальные наработки крупнейших современных теоретиков социальной политики Энтони Гидденса, Гёсты Эспинг-Андерсена, Бруно Палье, Джулиано Боноли. Работы Антона Хемерийка ценны тем, что он опирается на идеи Карла Поланьи, как одного из наиболее заметных авторов, занимавшихся философией социальной политики и проблемой примирения капитализма и демократии, а также тем, что Хемерийк суммирует развитие теории социальной политики в конце XX-начале XXI века. Свою концепцию активирующей социальной политики Хемерийк использовал при разработке рекомендаций для реформ в сфере социальной политики в Европе в XXI веке, нацеленных на преодоление противоречий между целями экономического роста и снижения неравенства. Помимо работ Хемерийка исследование использует ряд новейших наработок зарубежных и отечественных исследователей по геронтологии и социально-политическому значению программ в сфере здравоохранения и пенсионного обеспечения.

Теоретическая значимость исследования состоит в соотнесении различных подходов в сфере социальной политики – теории возможностей Амартии Сена, анализа связи электоральных процессов и социальной политики, – с теорией социальных инвестиций. Практическая значимость исследования состоит в оценке сильных и слабых сторон теории социальной политики как основания для разработки конкретных социальных программ, возможностей и ограничений для её применения.

Результаты исследования

Вопрос согласования в условиях демократии требований равенства и доступности благ как ключевой идеи социализма и свободы как ключевой идеи либерализма был среди основных проблем политической философии в XX веке. В середине-второй половине XX века о роли государства всеобщего благосостояния как средства примирения рыночного капитализма и либеральной демократии говорилось во многих работах, из которых Хемерийк выделяет «Великую трансформацию» (1944) Карла Поланьи [18. P. 479]. Государство всеобщего благосостояния стало важной частью общественного договора в XX веке и воплотило запросы на равенство и справедливость ^{[17, p. 240]}. Декоммодификация стала основным мерилом для оценки качества социальной политики ^{[18, p. 479]}. Но после финансового кризиса 1970-х стал популярным неолиберальный подход, распространилась идея, что снижение неравенства означало ухудшение экономических показателей ^[19], что щедрое кейнсианское социальное государство неэффективно. Для преодоления экономической стагнации, ценой роста неравенства, требовалось сокращение социальных программ и смягчение регулирования рынка труда. Хемерийк считает, что эмпирические данные опровергают этот постулат, исключение составляют только США и Британия ^{[18, p. 482]}. Те государства, где социальная политика сильнее, переносят кризисы лучше – экономика в них сокращается меньше, а восстанавливается быстрее благодаря тому, что перераспределение содействует спросу ^[19]. В европейских государствах с развитыми программами всеобщего благосостояния с уровнем социальных расходов в 25-30% ВВП, обеспечивается высокая занятость, снижается бедность, устойчивы финансовые показатели ^{[17, p. 245-246]}.

Общая сумма социальных расходов в XXI веке стабильна, но с 1970-х государства перенастраивают свои социальные программы для реагирования на новые социальные риски – деиндустриализацию, глобализацию, старение населения, рост участия женщин на рынке труда. Правительствам также пришлось справляться с растущими расходами на существующие программы социального обеспечения и более жесткими финансовыми ограничениями. С конца 1990-х годов концепция активирующей социальной политики пыталась согласовать экономические и социальные цели развитых капиталистических демократий – человеческий капитал и ориентированные на семью социальные услуги ^{[18, p. 482]}. Политика социальных инвестиций в литературе противопоставлялась политике социального обеспечения, но, отмечает Хемерийк, цель политики социальных инвестиций – сохранение устойчивости и выполнение обязательств декоммодифицирующих программ социальной защиты, в том числе программ сокращения бедности и социальной интеграции ^{[18, p. 484-486]}.

Книга «Почему нам нужно новое государство всеобщего благосостояния» ^[14] была создана Хемерийком и одним из наиболее известных теоретиков социальной политики Гёстой Эспинг-Андерсеном на базе отчёта, который они готовили по заданию Франка Ванденбрука, бельгийского политика и исследователя. Ванденбрук занимался разработкой стратегий для адаптации социальной политики в Европе к новым социально-экономическим условиям ^{[17, p. 243]}. В своей книге «Меняющиеся государства всеобщего благосостояния» Хемерийк указывал, что доказательства отдачи от социальных инвестиций только усилились за десятилетие, предшествовавшее мировому финансовому кризису 2008 года ^[20].

Политика социальных инвестиций опирается на анализ сценариев жизненного пути граждан и смещает баланс социальной политики от компенсации в периоды экономических или личных трудностей к предотвращению ожидаемых социальных рисков ^{[17, p. 244-245]}. Подход социальных инвестиций отмечает, что структура занятости к концу XX века существенно изменилась по сравнению с серединой XX века, когда вводились многие правила в сфере социальной политики, сложилась «экономика знаний» с преобладанием сферы услуг. Если кейнсианская и неолиберальная макроэкономическая политика разделяют чисто количественное понимание работы и труда – кейнсианцы стремятся создать спрос на рабочие места, а неолиберальные экономисты – увеличить предложение рабочей силы, – то подход социальных инвестиций фокусирует внимание на процессах изменения рабочей силы, повышении квалификации и обучения ^{[31, p. 1-10]}. Как Гидденс и Боноли, Хемерийк пишет о том, что на протяжении жизни существуют переходные моменты, которые могут потенциально вызывать кумулятивные неблагоприятные последствия ^[19]. Люди наиболее уязвимы, во-первых, когда они переходят от учебы к своей первой работе. Во-вторых, когда они заводят детей. В-третьих, когда они не могут найти работу. В-четвёртых, когда они выходят на пенсию ^{[17, p. 244-245]}. Хемерийк разработал концепцию государства всеобщего благосостояния, включающую три ключевые функции: во-первых, содействие развитию «запаса» человеческого капитала на протяжении всей жизни; во-вторых, облегчение семейного жизненного цикла и трудоустройства; и, в-третьих, поддержание механизмов социальной защиты ^[19].

В число мер социальной политики Хемерийк включает, вслед за одним из создателей первого в Европе государства всеобщего благосостояния Вильямом Бевериджем, государственную заботу на протяжении всей жизни, «от колыбели до могилы». Для стадии раннего детства предлагаются программы содействия когнитивному и социальному развитию детей при сохранении занятости родителей, то есть организация детских садов. Для молодежи предлагается обеспечивать доступ к качественному образованию. Для работающих граждан предлагаются гибкие программы поддержки дохода, в первую очередь связанные с трудоустройством и сохранением занятости. Государство должно содействовать снижению неравенства на рынке труда между мужчинами и женщинами и тому, чтобы работали оба члена семьи, а перерывов в работе было как можно меньше ^[19], в том числе для женщин с маленькими детьми. Для этого Хемерийк предлагал предоставлять отпуск по уходу за детьми обоим родителям ^{[17, p. 244]}. Граждане должны учиться на протяжении всей жизни. Государство должно содействовать тому, чтобы граждане выходили на пенсию как можно позже, а также следить за тем, чтобы у пожилых граждан были возможности социального участия. Общий смысл активирующей социальной политики – предотвращение безработицы и маргинализации, снижение бедности ^[19].

Согласно Хемерийку, выгода от социальных инвестиций, полученная на протяжении жизненного цикла, содействует смягчению неравенства между поколениями, сплочённости и экономическому росту ^[19]. Помимо прямого воздействия на бенефициаров программ, политика социальных инвестиций способна увеличить количество и производительность нынешней и будущей рабочей силы и налогоплательщиков. Это, в свою очередь, увеличивает налоговые поступления, необходимые для гарантии финансовой устойчивости щедрых государств всеобщего благосостояния ^{[18, p. 483]}. Если не инвестировать в высококачественное и доступное образование и уход, правительствам вскоре придется облагать налогом сокращающуюся рабочую силу, чтобы финансировать слабеющие пенсионные системы и здравоохранение. В какой-то момент молодые пары, в которых работают оба супруга, откажутся от создания семьи, как это уже происходит в Южной Европе и Польше. Наиболее выгодными с экономической и политической точки зрения Хемерийк считает инвестиции в раннее детство. Они улучшают материальное благосостояние домохозяйств, их занятость и доход, и помогают смягчить социальные риски в более позднем возрасте за счет возможностей для приобретения навыков и облегчения переходов на рынке труда ^[19].

Внедрение программ социальных инвестиций, по мнению Хемерийка, активно производилось в странах с консервативной моделью социальной политики, ориентированной на мужчину-кормильца, в первую очередь из-за того, что сокращение социальных обязательств в этих государствах было политически затруднительно. Формируется новая постиндустриальная структура электорального раскола между «новым» средним классом, выступающим за политику социальных инвестиций, и «старым» электоратом, состоящим из рабочего класса, склонного к более традиционной политике социального потребления. Социальная политика может оцениваться по распределению выгоды и убытков между разными классами, или же по распределению ресурсов во времени, между нынешним и будущим населением. Современные инвестиции в детей укрепляют пенсионные системы в будущем ^{[17, p. 249-251]}. Наконец, политика активного долголетия и непрерывного обучения может привести к более высокому пенсионному возрасту ^{[18, p. 486]}.

Теория социальных инвестиций и эмпирические данные.

Для поддержания тезисов теории социальных инвестиций об активном долголетии большую ценность имеют работы Алана Волкера из Шеффилдского университета по старению. Он изучал проблемы, связанные со старением, с начала 1990-х, когда популярной темой для обсуждения в академической и политической среде стал вопрос устойчивости пенсионных систем и систем социальной защиты из-за старения населения ^{[34, p. 158]}. Волкер ссылается на масштабные исследования Дианы Ку из университетского колледжа Лондона. Ку в рамках британской десятилетней программы «Новая динамика старения» в 2010-е годы собрала обширный эмпирический материал для того, чтобы выявить корреляции между условиями ранней жизни и результатами в поздней жизни. Не было обнаружено связи между жизненными возможностями пожилых людей и геномами, но была выявлена сильная корреляция между низким социальным статусом, проживанием в неблагополучных районах и районах с плохой экологией, низким доходом, делающим невозможным качественное питание, стрессом из-за тяжёлой работы и пониженным уровнем функционирования в пожилом возрасте. На здоровье негативно влияют поведенческие факторы, в том числе употребление табака, отсутствие физической активности и употребление алкоголя. Также была выявлена связь между образованием в детстве и познавательными способностями в пожилом возрасте ^{[34, p.165-166]}.

Снижение факторов риска приводит к снижению распространенности и тяжести хронических заболеваний и продлению продолжительности здоровой жизни. Стратегия активного долголетия, которую предлагает Волкер, означает профилактику как можно большего числа хронических заболеваний, а также реабилитацию для снижения негативного воздействия этих заболеваний. Один из вариантов – повышение налогов на вредные продукты – алкоголь, табак, сахар в напитках и кондитерских изделиях, жиры в продуктах питания – для снижения их потребления. Многие риски для физического и психического здоровья, а также существенные расходы на здравоохранение и социальную помощь, связаны с отсутствием физической активности и избыточным весом. Физическая активность снижает риски многих заболеваний на 20-50%, поэтому целесообразна государственная поддержка физической активности, а также когнитивного развития граждан. Смысл этой стратегии – предотвратить или замедлить снижение функциональных возможностей граждан, и, следовательно, повысить устойчивость системы социальной политики ^{[34, p. 168-170]}.

Среди всех мировых практик, которые могут быть отнесены к активирующей социальной политике, именно программы активного долголетия демонстрируют наилучшие результаты. Смысл этих программ – снижение с помощью профилактических мер и рационализации трат или распределение расходов на поддержку пожилых граждан. Исследователи различают независимых «молодых пожилых» и «пожилых пожилых», которым обычно нужна помощь ^{[7, p. 9-10]}. Программы активного долголетия для независимых пожилых и для «пожилых пожилых», соответственно, должны быть разными и учитывать особенности изменения возможностей и запросов, чтобы приносить результаты ^[2]. В Японии действуют развитые сети интегрированных с государственными органами волонтерских организаций, оказывающих адресную помощь, а также вовлекающих пожилых граждан в волонтёрскую деятельность ^[30]. В Британии и скандинавских странах развита муниципальная помощь пожилым. В Германии и Японии первыми в мире были введены программы страхового финансирования долгосрочного ухода ^[23]. Также могут быть упомянуты программы активного долголетия в России.

Смешанные результаты демонстрирует активирующая социальная политика в сфере ухода за детьми. Для Германии характерны щедрые выплаты для матерей, а во Франции сильнее развита система детских садов ^{[26, p. 35]}, что даёт родителям возможности сочетать работу и семейную жизнь. Французское решение оказывается эффективнее: по числу рождений Франция и Германия почти равны, при том, что население Германии на 20% больше ^{[29, p. 19]}. С другой стороны, в Японии и Корее развитие детсадов, отпусков для родителей, сокращённого рабочего дня, пособий и льгот для молодых семей входят в число приоритетных направлений для государства и получают щедрое финансирование, но не приводят к изменению тенденций по снижению рождаемости ^[24]. Польша, Венгрия и Россия демонстрируют похожую динамику снижения рождаемости при большом масштабе программ поддержки: сразу после введения мер помощи в этих странах происходило некоторое увеличение рождаемости, но затем понижательная тенденция возобновлялась ^[13].

Программы, призванные снизить нагрузку на бюджеты и содействовать занятости, также могут быть отнесены к активирующей социальной политике. В США в последней трети XX века пособия были заменены на «налоговые зачёты», привязанные к занятости, чтобы гражданам было выгоднее работать, чем получать помощь от государства. Самые нуждающиеся работающие граждане не только не платят налог на доход, но и получают от налоговой службы деньги. Также в США, а затем и в Британии, были введены налоговые льготы для частных и корпоративных пенсионных планов. В этих странах частные пенсии преобладают или соизмеримы с государственными, но ими охвачено не всё население, что усиливает проблему неравенства и бедности среди пожилых граждан ^{[27, p. 210-213]}. Измерение эффективности налоговых льгот как инструмента социальной политики существенно сложнее, поскольку, во-первых, в США сохраняется множество программ поддержки помимо налоговых льгот, во-вторых, колебания уровня безработицы связаны скорее с общей экономической ситуацией в стране, нежели со стимулирующим воздействием налоговых льгот, поддерживающих занятость ^[33]. Боноли в своей оценке активирующей социальной политики в сфере занятости отмечал выгоды от активирующих программ социальной политики: они содействовали занятости в континентальной Европы, создавали стимулы к труду в Швеции и увеличивали доходы от занятости для малообеспеченных домохозяйств в странах с либеральной системой социальной политики ^{[10, p. 169]}. В пользу практического значения теории активирующей социальной политики говорит то, что соответствующие предложениям теории программы создаются в развивающихся странах. Валон Хасанадж из университета Берна сравнил в масштабном исследовании почти все мировые системы социальной политики по множеству оснований, поделив их на государства с преобладанием социальных программ «реактивного» характера, то есть сфокусированных на защите и трансфертах, и «проактивного» характера, то есть направленных на инвестиции и повышение производительности на рынке. В развивающихся странах более распространены проактивные программы из-за своей дешевизны ^[16].

Критика теории активирующей социальной политики

Главная идея теории активирующей социальной политики – повышение эффективности при превращении ресурсов в результаты в сфере социальной политики. Концептуализация эффективности мер социальной политики – тема исследований многих современных авторов. Наиболее распространённый подход – оценка влияния социальных программ на снижение бедности и неравенства ^[32], и в рамках этого подхода меры социальных инвестиций не показывают высоких результатов, поскольку бенефициарами программ становятся обеспеченные граждане. Исследователи оценивали связь между экономическим ростом и уровнем неравенства, особенно после публикации широко цитируемой работы Тома Пикетти «Капитал в XXI веке» ^[5]. Многие отечественные и зарубежные авторы, вслед за Пикетти, исходили из того, что неравенство будет расти по мере замедления роста, и предлагали изменение самого формата социальной политики. Например, в работе Л.С. Яковлева указывается, что выполнение социальных обязательств становится непосильным для государства. Так, предложения по стимуляции занятости неуместны в условиях стагнации, а их результаты будут недолгосрочными ^[6]. Чаще всего предлагалось различение потребностей и желаний и такая корректировка социальных программ, которая означала бы перераспределение ограниченных ресурсов на удовлетворение потребностей, а не желаний ^[21]. Но ряд авторов приводил контраргументы. Согласно масштабному исследованию Эмиля Камераата, в котором сравнивались социальные реформы в странах ОЭСР с 1990 по 2015 год, социальные программы, которые в наибольшей мере содействовали сокращению бедности, то есть программы поддержи семей и жилищного строительства, положительно сказывались на темпах экономического роста ^[12]. Общая эффективность превращения ресурсов в результаты – уровень замещения дохода пенсиями, индекс Джини, уровень безработицы, занятость матерей и другие – оказалась наиболее высокой в скандинавских странах, для которых характерны большие социальные расходы ^[9].

Теория активирующей социальной политики сталкивается с критикой не только из-за того, что не все предлагаемые ей меры дают ощутимый эффект, но и в связи с её политическим значением. Теория возможностей, предложенная Амартией Сеном и развиваемая многими исследователями, как, например, Жан-Мишель Бонвин и Франческо Ларуффа из Женевского университета, исходит из того, что возможности следует рассматривать сообразно тому, как они превращаются в результаты. В теории активирующей социальной политики результаты оцениваются по количественным показателям, в первую очередь по экономическому росту, производительности, адаптации экономики к условиям глобальной конкуренции. Теория возможностей говорит о том, что фокус на экономических аспектах вредит социологическому и политическому пониманию социальных программ. Представители теории возможностей используют такое понятие, как «политическая бедность», то есть отсутствие влияния групп населения, обычно наименее обеспеченных, на принятие решений, в том числе в сфере социальной политики, что ведёт к тому, что наиболее уязвимые и нуждающиеся в поддержке её не получают. Подход социальных инвестиций предполагает, что принимать решения должны эксперты и бюрократы. Граждане описываются не как субъекты, а как товары, социальное деполитизируется. Бонвин и Ларуффа полагают, что патернализм экспертов может повлечь за собой пассивность граждан. Сен и другие исследователи, развивающие его подход, связанный с обеспечением возможностей, считают, что в сфере социальной политики должна сохраняться демократическая составляющая: цели и содержание программ должны обсуждаться в том числе и их потребителями, а не предписываться. Возможность трудиться имеет ценность в том случае, когда человек может выбирать предпочитаемую работу самостоятельно, а не по указанию экспертов. Повышение пособий не возмещает отсутствие политической субъектности. Согласно подходу возможностей, измерение полезности для оценки целесообразности и эффективности мер социальной политики не всегда корректно, поскольку люди могут считать полезным то, что не улучшает их возможности, из-за того, что привыкают к своему положению. Экономическая рациональность также может вести к ухудшению жизненных условий граждан, поскольку экономический рост может быть связан с экологическим ущербом ^[11].

Заключение

Теория активирующей социальной политики Энтони Гидденса, Антона Хемерийка, Бруно Палье, Джулиано Боноли стала попыткой решения проблем, с которыми столкнулись современные социальные государства. Основная идея активирующей социальной политики – сместить приоритет от механизмов компенсации к механизмам профилактики, чтобы сохранить существующие меры социальной поддержки, не увеличивая расходы. Теоретики активирующей социальной политики предлагают использование разных средств на разных этапах жизненного цикла граждан, сообразно свойственным для этих этапов рискам. Первая группа мер – поддержка в раннем детстве, а именно обеспечение дошкольного образования, гибкая занятость для родителей. Вторая группа – качественное образование, а также условия для постоянного обучения на протяжении всей жизни для обеспечения динамичного рынка труда. Третья группа – активное долголетие, когда создаются такие условия, чтобы пожилые граждане сохраняли здоровье и могли работать как можно дольше. Современные геронтологические исследования показывают сильную зависимость между качеством среды в раннем возрасте и качеством здоровья пожилых людей: социальные факторы воздействуют на качество жизни в старости больше, чем биологические.

Критика теории активирующей социальной политики ведётся по трём направлениям. С точки зрения сторонников нерегулируемой рыночной экономики, принцип социальных инвестиций верен, но задачи активирующей социальной политики – сохранение старых, накопленных в 1940-1970-е социальных обязательств – ему противоречат. Неолиберализм исходит из того, что именно эти обязательства привели к разрастанию государственных расходов и снижению экономической эффективности в странах с щедрыми социальными программами. Сторонники активного государственного перераспределения видят в теории активирующей социальной политики переиздание неолиберальных попыток 1980-х сократить социальные программы, указывая на то, что социальные инвестиции сфокусированы на индивидуальной ответственности и, следовательно, создают большое пространство для роста неравенства. С точки зрения сторонников подхода, связанного с возможностями, теория активирующей социальной политики фокусируется на экономических показателях, игнорируя социальные и политические. Принятие решений производится экспертами, что ведёт к пассивности граждан и нарушает принципы демократического обсуждения социальной политики. Также приоритет экономических показателей не всегда может означать превращение возможностей в результаты: в некоторых случаях экономическая целесообразность может противоречить благополучию граждан.

С политической точки зрения, целесообразность активирующей социальной политики связана с укреплением фискальной устойчивости бюджетов и финансирования социальных программ и, следовательно, обеспечением электоральной поддержки и политической стабильности. С точки зрения политико-философской системы координат, предложенной Гёстой Эспинг-Андерсеном, теория активирующей социальной политики предлагает сохранить достижения «щедрых» консервативных и социал-демократических социальных государств с помощью инструментов «скупых» либеральных социальных государств. Фактическая результативность мер активирующей социальной политики существенно различается в зависимости от стран и программ: сам Хемерийк уточняет, что уровень социальных расходов по мере внедрения активирующих программ не снижается, но меняется их направленность. В некоторых случаях, например, в контексте поддержки материнства и детства, активирующие программы показывают более убедительные результаты, чем прямые выплаты, как в случае с Францией с её развитой системой детских садов, где рождаемость выше, чем в Германии, использующей в качестве мер поддержки выплаты и льготы. При этом развитие детских садов в Японии и Корее не привело к росту рождаемости, что опровергает сильную связь между активирующими программами и улучшением показателей. К числу наиболее результативных и ценных программ, предлагаемых теорией социальных активирующей социальной политики, могут быть отнесены программы активного долголетия, демонстрирующие эффективность во многих странах. Для России наиболее актуально развитие программ активного долголетия с опорой на имеющиеся отечественные наработки, а также зарубежные принципы, например, страхование для финансирование долгосрочного ухода. Также целесообразно изучение зарубежного опыта по содействию молодым семьям и поддержке дошкольного образования. Социальные программы с советских времён стали частью общественного договора, и их корректировка должна быть чрезвычайно аккуратной, с подробным и качественным коммуникационным сопровождением и объяснением причин и задач возможных реформ во избежание негативной реакции граждан, подобно реакции на пенсионную реформу 2018 года.

Статья публикуется в одобренном рецензентами варианте (после получения положительной рецензии, рекомендующей рукопись к публикации) с исправлениями автора (внесенными им после получения замечаний редактора, если такие были). Рецензия опубликована в открытом доступе непосредственно за текстом самой статьи. Все варианты авторских исправлений хранятся в депозитарии издательства и могут быть доступны по требованию уполномоченных организаций.
Прочитать рецензию на эту статью

Результаты процедуры рецензирования статьи

Рецензия выполнена специалистами Национального Института Научного Рецензирования по заказу ООО "НБ-Медиа".
В связи с политикой двойного слепого рецензирования личность рецензента не раскрывается.
Со списком рецензентов можно ознакомиться здесь.

Предметом рецензируемого исследования выступают возможности применения теории активирующей социальной политики для решения проблем устойчивости социальных государств в условиях демографических изменений и бюджетных ограничений в развитых странах конца XX – начала XXI века. Научная актуальность обусловлена растущим спросом на социальную поддержку по причине старения населения, международной конкуренции и политических рисков сокращения расходов, что требует поиска новых подходов к организации социальной политики без политически неприемлемого сворачивания социальных программ. Практическая значимость исследования состоит в предоставлении оснований для разработки конкретных социальных программ с учетом эмпирических примеров и критики, что может способствовать реформам в сферах пенсионного обеспечения, здравоохранения и поддержки семей. Результаты анализа сильных и слабых сторон теории активирующей социальной политики позволяют оценить перспективы применения отдельных ее элементов (программы активного долголетия, поддержка дошкольного образования) в российском контексте с учетом необходимости сохранения социального договора и предотвращения негативной реакции граждан на реформы. Исследование опирается на концептуальный анализ теорий социальной политики с использованием сравнительно-исторического подхода. Автор анализирует работы ключевых теоретиков активирующей социальной политики (А. Хемерийка, Б. Палье, Дж. Боноли, Э. Гидденса, Г. Эспинг-Андерсена и др.) в контексте исторической эволюции подходов к социальной политике от кейнсианской модели через неолиберальную критику к синтетической концепции социальных инвестиций. Методологически значимым является сопоставление теории активирующей социальной политики с альтернативными подходами, например, с теорией возможностей Амартии Сена и анализом электоральных эффектов социальных реформ. Эмпирическая база исследования формируется через анализ конкретных национальных практик реализации активирующих программ (Франция, Германия, Япония, Корея, скандинавские страны, США) и их измеримых результатов (показатели рождаемости, занятости, продолжительности здоровой жизни). Вполне корректное применение перечисленных методов позволило автору получить результаты, имеющие признаки научной новизны и достоверности. Прежде всего, речь идет о проведенной систематической оценке теории активирующей социальной политики через призму политической устойчивости и электоральных последствий социальных реформ, что позволяет рассматривать ее не только как экономическую, но и как политическую концепцию. В этом контексте выявлены различия в эффективности разнообразных направлений активирующей социальной политики: программы активного долголетия демонстрируют устойчивую эффективность в различных национальных контекстах, в то время как меры стимулирования рождаемости показывают противоречивые результаты даже при значительном финансировании (опыт Японии, Кореи, Польши, Венгрии). Кроме того, в процессе работы установлено концептуальное противоречие теории активирующей социальной политики, которая стремится сохранить достижения «щедрых» консервативных и социал-демократических моделей социального государства посредством инструментария «скупых» либеральных моделей, что объясняет ограниченность ее применимости и необходимость селективного использования отдельных элементов теории. Наконец, по результатам исследования показано, что критика теории активирующей социальной политики с позиций концепции возможностей Амартии Сена выявляет фундаментальное ограничение подхода социальных инвестиций – приоритет экономических показателей над политической субъектностью граждан и риск деполитизации социальной сферы через передачу решений экспертам и бюрократам, что противоречит принципам демократического участия в определении целей и содержания социальных программ. В структурном плане рецензируемая работа производит положительное впечатление: несмотря на некоторую структурную эклектичность (которая выражается в смешении структурных элементов IMRAD – «Результаты исследования» – с содержательными заголовками), ее логика последовательна и отражает основные аспекты проведенного исследования. В тексте выделены следующие разделы: - «Введение», где обосновывается актуальность выбранной для исследования темы, представлена проблемная ситуация современных социальных государств, оказавшихся перед необходимостью одновременного сохранения социальных обязательств и обеспечения бюджетной устойчивости в условиях старения населения и международной конкуренции, а также доказывается политическая значимость работы через анализ электоральных последствий социальных реформ и роста антииммигрантских партий, защищающих социальное государство; - «Методология и значимость исследования», где определяется цель работы, обосновывается выбор трудов Антона Хемерийка в качестве основного источника для анализа теории и формулируется теоретическая значимость исследования через соотнесение различных концептуальных подходов (теория возможностей А. Сена, анализ электоральных процессов) с теорией социальных инвестиций; - «Результаты исследования», где реконструируется историко-философский контекст возникновения теории активирующей социальной политики, показывается эволюция от кейнсианского государства всеобщего благосостояния через неолиберальную критику 1970-х годов к синтетической концепции социальных инвестиций конца 1990-х, опирающейся на анализ жизненных циклов граждан и смещение приоритета от компенсации к профилактике социальных рисков; - «Теория социальных инвестиций и эмпирические данные», где представлен анализ конкретных национальных практик реализации активирующих программ в трех основных направлениях (активное долголетие, поддержка детства и материнства, стимулирование занятости), демонстрирующий значительный разброс результативности от устойчиво позитивных эффектов программ долголетия до противоречивых итогов мер демографической политики и сложно измеримых последствий налоговых льгот для занятости; - «Критика теории активирующей социальной политики», где систематизируются три направления критики теории социальных инвестиций (неолиберальная критика за сохранение избыточных социальных обязательств, критика сторонников государственного перераспределения за риски роста неравенства и критика с позиций теории возможностей за игнорирование политических и социальных аспектов в пользу экономических показателей и экспертного патернализма, лишающего граждан субъектности в определении целей социальной политики); - «Заключение», где резюмируются итоги проведенного исследования, суммируют основные положения теории активирующей социальной политики, характеризуются три направления ее критики (неолиберальное, социал-демократическое и основанное на теории возможностей), формулируется вывод о неоднородности результативности различных программ социальных инвестиций и предлагаются рекомендации по селективному применению наиболее эффективных элементов теории (программы активного долголетия, поддержка дошкольного образования) в российском контексте с учетом необходимости коммуникационного сопровождения реформ. Стиль рецензируемой статьи научно-аналитический. В тексте встречается незначительное количество стилистических и грамматических погрешностей (например, повторы некоторых выражений (так, выражение «в конце XX-начале XXI века» трижды повторяется в тексте, хотя его легко можно заменить); или излишне тяжеловесные предложения с придаточными, причастными и деепричастными оборотами, например: «В отечественной литературе наиболее полный анализ этого подхода проведен в статье А. А. Мироновой "Критический обзор концепции социального инвестирования", в которой основное внимание уделяется классовым и индивидуальным ограничениям при использовании социальных инвестиций, то есть проблеме того, что [особенно это место! – рец.] выгоду от социальных инвестиций получают наиболее благополучные граждане, не нуждающиеся в социальной поддержке»; или тавтологии вроде «продление продолжительности»; и др.), но в целом он написан достаточно грамотно, на хорошем русском языке, с корректным использованием научной терминологии. Хотя рецензента, конечно, не могла не заинтересовать мысль автора о том, что рост участия женщин на рынке труда представляет собой один из «социальных рисков». Возможно, автор просто неверно выразился. Библиография насчитывает 35 наименований, в том числе источники на иностранных языках, и в должной мере отражает состояние исследований по проблематике статьи. Апелляция к оппонентам является лейтмотивом статьи, постоянно обращающейся к анализу теории активирующей социальной политики и критических аргументов в ее адрес. В числе безусловных достоинств рецензируемой статьи, позволяющих рекомендовать ее к публикации, можно отметить достаточно высокий уровень теоретической проработки материала, а также должное внимание к контраргументам критиков. В работе представлено не только содержание теории активирующей социальной политики, но и ее генеалогия – от философских оснований в работах Карла Поланьи о примирении капитализма и демократии через концепции Эспинг-Андерсена о декоммодификации до современных разработок Хемерийка, Палье и Боноли. Автор убедительно показывает, что теория социальных инвестиций является не просто техническим ответом на бюджетные ограничения, но попыткой философского синтеза либеральной идеи свободы и социалистической идеи равенства в условиях постиндустриального общества, что придает исследованию концептуальную глубину. Кроме того, в работе проанализировано соответствие заявленных теоретических постулатов эмпирическим данным с привлечением разнообразного материала из различных национальных контекстов. Автор не ограничивается пересказом теории, а последовательно проверяет ее положения на конкретных примерах, демонстрируя, например, что французская модель поддержки материнства через развитие детских садов дает лучшие демографические результаты, чем немецкая модель прямых выплат, но одновременно показывая, что аналогичные программы в Японии и Корее не привели к росту рождаемости, что свидетельствует о зависимости эффективности мер от культурного и институционального контекста их применения.
ОБЩИЙ ВЫВОД: предложенную к рецензированию статью, несмотря на ее незначительные недостатки, можно квалифицировать в качестве научной работы, отвечающей основным требованиям, предъявляемым к работам подобного рода. Полученные автором результаты будут интересны исследователям социальной политики и социального государства, специалистам в области государственного управления и публичной политики, занимающимся разработкой социальных программ и реформ, а также политическим философам, изучающим вопросы примирения рыночных механизмов и демократических принципов в современных обществах. Работа также представляет ценность для политических аналитиков и экспертов, оценивающих перспективы адаптации зарубежного опыта социальной политики к российским условиям, поскольку автор предлагает конкретные рекомендации по селективному использованию элементов активирующей социальной политики (в первую очередь программ активного долголетия и поддержки дошкольного образования) с учетом необходимости сохранения социального договора и минимизации рисков негативной общественной реакции на реформы. Представленный материал соответствует тематике журнала «Политика и Общество». По результатам рецензирования статья рекомендуется к публикации.

Полный текст рецензии на сайте
Национального Института Научного Рецензирования

QR код для проверки
подлинности рецензии