К вопросу о понятии законности как одного из направлений противодействия коррупции в системе Министерства внутренних дел России

Овчинников Николай Александрович начальник, Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными проявлениями на территории государств-участников СНГ 119049, Москва, ул. Житная, 16 Ovchinnikov Nikolai Aleksandrovich Head of the Bureau for the Coordination of Fighting Organized Crime and other Dangerous Developments in the territories of the CIS Member States Russia, 119049, Moskva, ul. Zhitnaya, d.16. ovchinnikov.nikolay.a@gmail.com

Вопросы обеспечения дисциплины, законности и правопорядка, а также проблемы противодействия коррупции занимают одно из центральных мест в деятельности МВД России. По данным Департамента собственной безопасности МВД России, в 2009 г. сотрудниками ОВД совершено 103841 (+ 17,3 %) правонарушения, из них 98651 дисциплинарных проступков (+17,6 %), связанных с нарушением законности, и 5190 преступлений (+ 11,7%).

За 9 месяцев 2010 г. сотрудниками органов внутренних дел, федеральными государственными гражданскими служащими и работниками системы МВД России совершено около 85 тыс. правонарушений, что на 22,7% больше чем за весь 2009 г. В отношении 3141 (+1,6 %) сотрудника возбуждены уголовные дела, за должностные преступления к уголовной ответственности привлечено почти 2 тыс. сотрудников (- 4,6 %). Наказано в дисциплинарном порядке свыше 8 тысяч (+22%) лиц начальствующего состава. В отношении 431 (+4,4) руководителей возбуждены уголовные дела. Ежегодно около 61 % сотрудников милиции, совершивших правонарушения, привлекаются к ответственности по материалам самих органов внутренних дел^[6].

Таким образом, в настоящее время как никогда актуальна проблема укрепления законности в служебной деятельности сотрудников и служащих системы МВД России, поскольку как раз от уровня законности зависит успех в деле противодействия коррупции, а также улучшения служебной дисциплины среди сотрудников органов внутренних дел. Собственно для решения перечисленных проблем в настоящее время и проводится реформа МВД России.

В этой связи назрела насущная необходимость обратится к исследованию центральной проблемы правоведения – законности. На различных этапах развития нашей государственности проблему и содержание законности исследовали весьма обстоятельно, однако эта проблема окончательного разрешения в юридической науке, а тем более в правоприменительной практике не получила. Отметим, что по нашему мнению, в современный период проблему укрепления законности нельзя рассматривать изолированно от проблем противодействия коррупции и укрепления дисциплины в органах власти и управления. Рассмотрим, как связаны вышеназванные проблемы применительно к деятельности МВД России. Но перед этим следует, как представляется проанализировать ряд точек зрения на проблему законности. Так, по мнению С.А. Авакьяна, «…законность начинается не тогда, когда посредством решений компетентных органов обеспечивается восстановление их действия, а тогда, когда любые органы начинают с соблюдения Конституции и следования ей»^[1].

С данной точкой зрения, безусловно, следует согласиться, поскольку принятие законов, а также иных нормативных правовых актов еще не гарантирует законности. К сожалению, приходиться констатировать, что большое количество законов, которые в настоящее время приняты как на федеральном, так и на региональном уровне, само по себе не формирует режим законности и дисциплины в органах власти и управления. Принятые законы, а также иные нормативные решения органов исполнительной власти иногда создают неразбериху в правоприменительной практике, а также не способствуют укреплению режима законности, создавая в ряде случаев ситуацию для различного рода коррупционных правонарушений и иных должностных злоупотреблений. В настоящее время предстоит еще много сделать, что бы Закон начал эффективно работать, и самым непосредственным образом помогал правоприменительным органам добиваться тех целей, а также решения тех задач, ради которых, собственно, и принимался соответствующий правовой акт.

По мнению Д.А. Ягофарова, законность – это «…многоас­пектное социально-правовое явление, представляющее собой принцип, метод и режим реализации правовых норм, содержа­щихся в законах и основанных на них подзаконных актах, все­ми участниками общественных отношений, характеризующее наличие в государстве правового законодательства, прежде все­го конституционного, а также эффективную защиту действий Конституции и соответствующих ей законов»^[11]. В свою очередь А.С. Шабуров считает, что «законность есть комплекс­ное политико-правовое явление, отражающее правовой харак­тер организации общественно-политической жизни, органич­ную связь права и власти, права и государства»^[3]. С такой трактовкой законности также можно согласиться, поскольку законность может выступать связующим звеном между различными государственно-правовыми явлениями и процессами.

С.А Комаров определяет законность как «режим, прин­цип, метод государственного руководства обществом, состоя­щий в издании и проведении в жизнь законов и иных норматив­но-правовых актов в интересах определенного класса, социаль­ных групп или народа в целом»^[7].

Анализируя высказанную точку зрения, отметим, что законность, безусловно, упорядочивает различные общественные отношения, делает их стройными, что дает возможность избежать хауса и неразберихи в правоприменительной, а тем более в правоохранительной деятельности.

Законность – это принцип деятельность органов власти и управления, а также иных должностных лиц. Следует подчеркнуть, что всю свою деятельность, где бы она не осуществлялась, должностные лица обязаны сопоставлять с требованиями закона, а также иных нормативных правовых актов. Только добившись соответствия между соответствующей правоприменительной деятельностью и требованиями нормы права, можно говорить о том, что принцип законности достиг своей цели. К сожалению, следует признать, что принцип законности, как принцип деятельности должностных лиц органов власти и управления, начал подменятся принципом верховенства Конституции. Данную тенденцию нельзя признать положительной, поскольку это существенно снижает содержание принципа законности, который должен занимать центральное место в системе иных принципов деятельности органов власти и управления, а также иных должностных лиц.

В этой связи представляется правильным соображения С.С. Алексее­ва, который пишет, что именно в силу нормативности права и других его дос­тоинств может быть выдвинут, и может обеспечиваться принцип законности. То есть не просто требования обязательности юри­дических норм, но такого рода требования должны быть адресованы ко «всем лицам» – ко всем гражданам, должностным лицам, государственным орга­нам – действовать в строгом соответствии с законом»^[2].

Несмотря на то, что законность не всегда действующее законодательство рассматривает, как принцип деятельности, правоохранительных органов, в научной литературе законность рассматривается именно так. В частности, Б.П. Кондрашов пишет о том, что законность как принцип деятельности органов внутренних дел выражается в правоохранительном характере самой деятельности органов внутренних дел, а также в ее осуществлении на основе строгого и неуклонного соблюдения законов и подзаконных нормативных правовых актов^[8].

Другой аспект рассматриваемого явления, это воздействие законности на участников общественных отношений – то есть законность – это метод воздействия или метод деятельности. В этой связи, несомненно, прав Л.Ш. Берекашвили, который отмечает, что «одним из наиболее эффективных методов государственного руководства обществом является законность. Как метод, законность проявляется в том, что решение экономических, политических, социальных и иных задач осуществляется государством правовым путем, через нормы права»^[5].

Законность – это универсальное требование, которое обязательно не только для органов власти и управления и их должностных лиц – законность как принцип, метод и правовой режим обязателен так же и для граждан и хозяйствующих субъектов, которые взаимодействуют с органами власти и управления. Поэтому В.В. Фролов вполне обоснованно, на наш взгляд, пишет о том, что требования законности отражают ее направленность, которая обусловлена содержанием правовых норм, которые обязательны как для компетентных государственных органов, так и для отдельных личностей^[10].

Как мы видим законность достаточно сложное и многогранное состояние, пронизывающие весь спектр общественных отношений.

В этой связи, как нам представляется, законность – это соблюдение нормативных предписаний, содержащихся в Конституции, федеральных конституционных законах, федеральных законах, указах Президента, актах Правительства РФ и иных федеральных органах власти и управления предписаний, предписаний содержащихся в законах и иных нормативных актах органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предписаний, содержащихся в судебных решениях принятых судами различной инстанции.

На основании вышеизложенного, представляется возможным сделать вывод о том, что без соблюдения требований законности не может функционировать не одно государство, а также не может эффективно развиваться ни одно общество. Законность с помощью своих регулятивных свойств пронизывает все общество, касается всех без исключения служащих органов власти и управления, а также каждого гражданина. Однако, несмотря на то, что законность способствует укреплению правопорядка, а также создает условия для противодействия коррупции, сама законность нуждается в обеспечении целым комплексом правовых, организационных, экономических, а также иных средств.

Законность – это необъективная реальность, которая существует сама по себе, законность это атрибут любого государства, как демократического правового, так и тоталитарного. Законность обеспечивается каждым государством, которое может для этого использовать правовые и не правовые средства.

Законности как режиму, методу и принципу деятельности органов власти и управления, угрожают различные обстоятельства и явления, одним из которых является коррупция. Коррупция изменяет сущность законности, деформирует предписания правовых норм, делает их соблюдение выборочным, делая неэффективным весь механизм обеспечения правопорядка. Особенно чувствительно это ощущается в правоохранительной сфере, в том числе и в сфере внутренних дел. В условиях глобализации экономических отношений, именно коррупция является главной угрозой законности и правопорядку в органах власти и управления. Особую опасность коррупция предоставляет для режима законности в системе МВД России.

МВД России является особым органом власти, задачи и функции которого касаются всех без исключения органов власти и управления, граждан, а также хозяйствующих субъектов. Поэтому соблюдение и обеспечение законности, а также противодействие коррупции в системе МВД России имеет крайне важное значение. Именно для этих целей осуществляются административные преобразования в органах и учреждениях системы МВД России, которые призваны способствовать укреплению режима законности в деятельности сотрудников и служащих данного ведомства, а также создать реальные условия для противодействия коррупции в служебной деятельности сотрудников и служащих.

Таким образом, проводимый МВД России комплекс мероприятий, направленный на повышение эффективности мер по противодействию коррупции среди сотрудников органов внутренних дел, федеральных государственных гражданских служащих, работников органов внутренних дел и ФМС России, позволил добиться к сегодняшнему дню определенных позитивных результатов. Созданы и активно функционируют подразделения собственной безопасности органов внутренних дел. Совершенствуется ведомственная нормативная база в данной сфере, развивается межведомственное взаимодействие и международное сотрудничество, обобщается и распространяется положительный опыт работы. Однако предпринимаемых государством и МВД России мер в сфере противодействия коррупции пока явно недостаточно. Российский рынок коррупции оценили в 2009 г. эксперты оценивают в 300 миллиардов долларов.Россия с результатом 2,2 балла в этом же году делила 146 место в рейтинге с Украиной, Сьерра-Леоне, Кенией, Эквадором и Камеруном, а в 2010 г. наша страна переместилась уже на 154 место (данные TransparencyInternational).

Это позволяет сделать вывод о том, что принятые меры, направленные на минимизацию коррупции, должного эффекта все же не достигли.

В настоящее время коррупция представляет повышенную опасность для общества и государства, поскольку она создает мощные препятствия на пути социально-экономического развития государства, способствует нарушению прав и законных интересов физических и юридических лиц. Об этом неоднократно заявлял Президент России. Коррупция, как в системе публичного управления в целом, так и в органах внутренних дел, создает питательную почву для организованной преступности, способствует росту актов терроризма, распространению наркотиков, легализации доходов, полученных преступным путем, уклонению от уплаты налогов, а также целому ряду других негативных явлений, угрожающих безопасности личности, обществу и государству.

Коррупция в правоохранительных органах вообще, и в органах внутренних дел в частности, представляет повышенную общественную опасность, поскольку именно эти органы призваны вести борьбу с коррупцией на всех уровнях публичного управления, а также проводить мероприятия по укреплению законности. Очевидно, что коррумпированные правоохранительные органы не в состоянии эффективно противодействовать тем явлениям и процессам, которые реально угрожают безопасности личности, общества и государства.

Одно из самых отвратительных, на наш взгляд, последствий, порожденных коррупцией – правовой нигилизм населения России.

Поэтому представляетсясовершенно своевременными инициативы Президента России относительно реализации Национального плана противодействия и Национальной стратегии противодействия коррупции, создания Совета по противодействию коррупции, совершенствования антикоррупционных предписаний законодательства, регламентирующего государственно-служебные отношения, а также принятие Федерального закона от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции»^[12].

В этой связи проблемы противодействия коррупции и обеспечения собственной безопасности в органах внутренних дел приобретают особое значение, без решения названных проблем говорить о режиме законности в системе МВД России не представляется возможным.

Конечно же, нужно признать, что на режим законности наложил свой отпечаток целый ряд обстоятельств, в частности отметим, что деятельность органов внутренних дел за истекшие 15 лет протекала в сложной и противоречивой обстановке, которая непосредственным образом влияла на уровень законности и правопорядка в самих органах внутренних дел. Однако, несмотря на ряд деструктивных процессов, происходящих в жизни российского общества, органы внутренних дел Российской Федерации в целом не утратили своей целостности, а также способности решать сложные оперативно-служебные задачи, осуществлять защиту прав и законных интересов физических и юридических лиц. Во многом это следствие целого комплекса средств правового, организационного, информационного и иного характера, с помощью которых осуществлялось противодействие коррупции и обеспечение собственной безопасности органов внутренних дел.

Конечно, к сожалению различного рода нарушения, граничащие с преступлениями, стали сегодня ха­рактерными практически для всех служб милиции. Например, тыловые под­разделения органов внутренних дел лоббируют интересы коммерче­ских структур при заключении хозяйственных договоров на поставку товар­но-материальных ценностей и проведение строительных работ, что естественно, ведет к необоснованному завышению расходов бюджетных средств, поставке нека­чественных товаров. В милиции общественной безопасности распространи­лись злоупотребления, связанные с обслуживанием юридических и физиче­ских лиц, поборы при осуществлении контроля за их деятельностью, а так­же при выдаче разрешений, лицензий, регистрационной документации и т.п. Нередки факты «сращивания» сотрудников мили­ции с криминальными структурами, участились попытки преступных элементов вне­дриться в органы внутренних дел на всех уровнях. Даже в центральном аппарате МВД России в ряде случаев отмечались факты проявления протекционизма в вопросах назначения на руководящие должности, где основным критерием оценки кандидата на выдвижение являлись не де­ловые и моральные качества сотрудника, а личностные отношения и предан­ность руководителю.

С учетом проблем, которые возникают в процессе служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел, а также изученного мирового опыта, сегодня предлагается актуализация нормативно-правовой базы МВД России, своевременное введение дополнительных социальных гарантий для сотрудников и членов их семей и, конечно, же, серьезное повышение уровня заработной платы. Представляется, что повышение заработной платы сотрудникам милиции и одновременное сокращение личного состава, упрощение структуры министерства, а также немедленные и неотвратимые жесткие санкции за любые проявления коррупции принесут положительный результат. Конечно наряду с экономическими мерами и мерами репрессивного характера, должны осуществляться также и меры идеологического и культурно-воспитательного характера, обеспечиваться качественная дополнительная профессиональная подготовка специалистов по противодействию коррупции^[9].

Необходимо развивать и международное сотрудничество в сфере противодействия коррупции. Это может быть выражено в таких формах как, например:

• организация исследований опыта зарубежных стран в построении стимулов антикоррупционного поведения сотрудников полиции;

• разработка и принятие планов научно-практических конференций, выпуска научно-методической литературы по обмену опытом в вопросах нормативно-правового регулирования антикоррупционного поведения;

• организация стажировок российских специалистов в странах, успешно реализующих программы борьбы с коррупцией.

Таким образом, анализ действующих антикоррупционных стратегий США, стран Европы и Азии показывает, что полностью искоренить коррупцию в полиции пока не удается ни одному государству, но снизить ее порог вполне возможно. Коррупционеры должны нести реальное наказание, коррупция должна стать порицаемой обществом и невыгодной именно для должностных лиц, тем более для представителей правоохранительных органов. Дальнейшее детальное изучение и обобщение богатого зарубежного опыта борьбы с коррупцией в полиции, на наш взгляд, будет способствовать более глубокому пониманию рассматриваемого явления и поможет в развитии активное противодействие коррупции в органах правопорядка и обеспечение диктатуры законности в деятельности государственно-властных структур Российской Федерации.