Организационно-правовые формы и полномочия дорожных советов в зарубежных странах

Кретов Вадим Валерьевич начальник правового отдела, Центр стратегических автодорожных исследований 107061, Россия, г. Москва, ул. 9-ая рота, 16, стр. 3 Kretov Vadim Valer'evich Head of the Legal Department, Center for Strategic Highway Research 107061, Russia, Moscow, 9-ya Rota Street 16, building #3 kretovv@list.ru Другие публикации этого автора

Проблема повышения эффективности административно-правового регулирования автодорожного хозяйства является актуальной для большинства стран мира^[1].

Одно из наиболее перспективных направлений ее решения видится в законодательном обеспечении подключения к процессу управления дорожным хозяйством пользователей автомобильных дорог. Граждане государства, наиболее заинтересованные в улучшении сети автодорог и законодательно наделенные реальными полномочиями будут способствовать решению тех задач, которые не решаются органами государственной власти, функционирующими в стране на сегодняшний день.

Непосредственное подключение пользователей дорог к процессу управления обычно осуществляется через организации, объединяющие широкие круги автомобилистов. В большинстве стран обычно существует по несколько таких организация, включая:

• национальные: торговую палату, ассоциации производителей сельско-хозяйственной продукции, инженерные общества и т.д.;
• национальные организации пользователей дорог: союзы транспортников, дорожные ассоциации, ассоциации грузовых перевозчиков, владельцев и пользователей автобусов и т.д.;
• местные транспортные объединения, объединения отдельных населенных пунктов и т.д.

Правительства большинства стран стараются поддерживать и развивать данные организации, так как, представляя основную массу уже объединенных пользователей дорог, они являются важной составляющей частью правовых реформ в области управления и финансирования дорожного хозяйства. Законодательством многих стран предусмотрено участие представителей данных организаций, обычно входящих в дорожные советы, в принятии решении по вопросам развития и совершенствования автодорожных сетей.

Дорожные советы, представляющие интересы пользователей дорог, законодательно наделены реальными полномочиями и присутствуют в системе управления дорожным хозяйством многих стран мира. Их создание и введение в структуру управления осуществляется в первую очередь с целью привлечения пользователей автомобильных дорог к процессу управления дорожным хозяйством. Анализ имеющейся административно-правовой практики показывает, что такой подход в значительной степени способствует повышению качества и эффективности решения проблем управления и адекватного финансирования эксплуатации автодорожной сети, постоянно возникающих перед органами управления дорожным хозяйством. Проведенные исследования законодательной базы зарубежных стран ^[2] позволяют сделать вывод о том, что пользователи дорог привлекаются в дорожные советы как в качестве консультантов, способствующих более оперативному и профессиональному принятию управленческих решений, так и в качестве функциональных руководителей и даже руководителей части автодорожных сетей.

Функции, которыми действующие правовые акты наделяют дорожные советы в зарубежных странах, различны и зависят от многих факторов. Выполненные в работе исследования позволили автору произвести классификацию функций советов по различным принципам:

• по целям для достижения которых они создаются.
• по принципам законодательного регулирования;
• по структуре, количественному и профессиональному составу;
• по степени наделенности полномочиями.

При осуществлении анализа действующих направлений административно-правового регулирования, подобная систематизация позволяет учесть правовые и организационные особенности функционирования дорожных советов.

Первым и основным из рассмотренных автором правовых принципов систематизации дорожных советов зарубежных стран является принцип разделения по целям, для достижения которых создаются дорожные советы. В рамках рассматриваемого принципа правовые акты могут определить один из трёх возможных варианта дорожных советов – консультативные, функциональные и смешанные.

К первому виду предлагается отнести советы, создаваемые для обеспечения информационной и научной поддержки руководства отрасли, а также для контроля за целевым использованием средств выделяемых дорожному хозяйству.

Деятельность таких (консультативных) советов направлена в первую очередь на осуществление аналитической деятельности, связанной с планированием различного рода дорожных работ, на разрешение всевозможных проблем, предоставление необходимой информации министерствам транспорта и т.д. Необходимо отметить, что законодательством некоторых стран на консультативные советы возложено осуществление надзорной деятельности за использованием средств, выделяемых на нужды отрасли и не допущение нецелевого использования финансов на стадии перераспределения. Реальной власти консультативные советы не имеют и создаются исключительно для повышения эффективности принятия решений по наиболее важным для дорожной отрасли вопросам. Анализ правовой практики показывает, что такие советы широко распространены и занимают достаточно важное место в дорожном хозяйстве многих зарубежных стран, являясь достойным компромиссом органов государственной власти с пользователями, т.к. с одной стороны позволяют пользователям участвовать в управлении дорожным хозяйством и контролировать распределение и использование налоговых средств, а с другой – позволяют органам исполнительной власти оставаться носителями основных властных полномочий.

Такие советы функционируют в:

• Великобритании (представляют министру информацию по вопросам стратегических направлений дорожной деятельности);
• Германии (консультируют министра по вопросам совершенствования сети дорог)^[3];
• Индии (осуществляют консультации министра по всем вопросам, связанным с управлением национальной дорожной сетью).

Ко второму виду предлагается отнести функциональные дорожные советы, создаваемые не только для разрешения проблем, встающих перед, дорожным хозяйством, но и для реального управления вверенными им направлениями деятельности отрасли. В таких случаях законодательством предусмотрено, что распоряжения и решения дорожных советов, являющихся реальными органами управления, являются обязательными и обеспечиваются санкциями. Данные советы функционируют в странах с повышенной демократизацией, что связано прежде всего с отсутствием приоритета властных полномочий государственных органов над гражданами (в нашем случае пользователями).

Такие советы функционируют в:

• Финляндии (принимают решения по финансированию дорожных программ, проведению научно-исследовательских работ, принимают решения о целях и задачах функционирования дорожной администрации, по административным и многим другим вопросам, необходимым для успешного функционирования дорожного хозяйства);
• Австрии (занимаются вопросами управления автомагистралями) и ряде других стран.

Смешанные советы создаются для решения комплекса вопросов как консультационного, так и функционального плана. Такие смешанные советы создаются на основе законов своих стран и действуют в :

• Новой Зеландии (предоставляют министру транспорта необходимую информацию, местным органам – рекомендации по реализации дорожных программ, а также управляют безопасностью движения, эксплуатацией автомагистралей, производят платежи из дорожных фондов и т.д.);
• Японии (изучает состояние дорог, готовит предложения для министра, изучает безопасность дорожного движения, загруженность дорог трафиком, дорожную экологию и готовит предложения министру, а также управляет дорожным фондом).

С точки зрения административно-правового регулирования, деятельность дорожных советов в зарубежных странах обеспечивается тремя различными способами.

Первый из них подразумевает собой правовое обеспечение функционирования дорожных советов в рамках существующего законодательства. Данный способ регулирования деятельности дорожных советов широко распространен в Великобритании и странах англо-саксонской правовой системы. Функции советов определяются непосредственно в законодательном акте и в зависимости от вида совета делятся на консультативные, управленческие и смешанные. В первую очередь функции совета зависят от общей дорожной политики страны, а также от сложившейся законодательной практики, что существенно влияет на конкретные полномочия дорожных советов, как органов представляющих интересы пользователей дорог.

Советы, создаваемые вторым способом, организуются на основе специально издаваемых указов и распоряжений высших органов исполнительной власти и так же могу иметь как конкретно совещательный, так и исполнительный характер, что четко определяется правовым актом. Так, созданный на основе парламентского указа дорожный совет Финляндии является советом, выполняющим управленческие функции и реализующим переданные ему Финской дорожной администрацией (ФинДА) полномочия по управлению дорогами общего пользования. В ряде стран функционируют советы, созданные на основе президентских указов, являющиеся, как правило, исполнительными советами, руководящими деятельностью дорожных фондов.

К созданным третьим способом, относятся советы, функционирующие на базе специально принятых законодательных актов. К этой категории относятся большинство советов, существующих в современных условиях, поскольку советы этого типа обладают исполнительной властью и действуют в рамках установленных в законе полномочий, что существенно повышает эффективность деятельности отрасли в целом. Эффективность таких дорожных советов обусловлена прежде всего тем, что они самостоятельно разрешают встающие вопросы, анализируя проблему и составляя программу мероприятий по ее разрешению, самостоятельно принимают решения о выделении средств на реализацию запланированных мероприятий, самостоятельно контролируют использование выделяемых средств, исполнение своих решений и т.д.

Необходимо отметить, что советы, функционирующие на базе нового, специального законодательства, является наилучшим вариантом решения проблемы, однако из-за сложностей их принятия, обусловленных необходимостью прохождения законодательно закрепленных правовых процедур, вступление в силу таких законов существенно замедляется. Таким образом, можно сделать вывод о том, что дорожные советы могут с различной степенью успеха функционировать как на основании уже существующего законодательства, так и на основании специально принимаемых законов, указов и распоряжений высших органов государственной исполнительной власти.

С точки зрения организационно-правового регулирования в современных условиях основными являются три аспекта, оказывающих наибольшее влияние на функционирование советов. Такими аспектами являются:

• общая структура совета;
• процедура назначения членов совета;
• профессиональность членов совета.

Исследования правовых актов, определяющих структуру дорожных советов показали, что они, в зависимости от поставленных перед ними задач, достаточно различны.

В Японии предусмотрено включение в состав дорожного совета входят председатель совета, секретарь и три комитета:

1) по дорожной политике;

2) по регулированию функционирования платных дорог;

3) по иным вопросам.

В Финляндии определено, что Свет состоит из председателя, секретаря и членов совета, без деления на комитеты.

В Великобритании законодательство Совет также состоит из председателя, секретаря и не имеет комитетов.

В большинстве случаев, действующие правовые акты предоставляют советам возможность создания и ликвидации комитетов, привлечения для решения наиболее сложных задач необходимых специалистов.

Одним из важнейших правовых вопросов является вопрос определения оптимального профессионального состава совета. В законодательстве различных зарубежных стран к данному вопросу существуют различные подходы, приносящие, как правило, неоднозначные результаты.

В странах, где в состав совета входят политики и малое количество избранных членов от пользователей дорог, проблем в регулировании отношений между советами и органами государственной власти не возникает. При этом, принимаемые Советом решения их чаще всего носят текущий административный характер и не предусматривают разрешения острых вопросов, глобальных дорожных проблем и выработку общей политики в дорожной сфере. Наличие подобного рода советов мало меняет сложившуюся в дорожной сфере ситуацию и наталкивает на мысль о том, что эти советы создаются в качестве формальности.

К таким Советам можно отнести дорожный совет Швеции, в который входят три политика и три избранных члена, дорожный совет Великобритании, имеющий в своем составе председателя и четырех членов, из которых всего один член представляет неправительственные организации. Естественно, что эффективность работы таких советов и их поддержка пользователями дорог не велики.

Советы, в состав которых предусмотрено включение представителей от более широких кругов - напротив, действуют более эффективно. Данные советы направляют свою деятельность на информирование общественности, формируют определенную политику в дорожной сфере, не боятся критиковать сложившуюся практику и вносить проекты нововведений в области функционирования дорожного хозяйства. Этот факт и определяет их независимость от государства, а так же возможность независимо оценивать использование выделяемых на модернизацию дорог средств. Рациональными по составу можно назвать советы, состоящие из людей, более заинтересованных в эффективном управлении дорогами и прилагающих усилия к их модернизации. В состав подобных советов в зарубежных странах входят как представители правительственных департаментов, непосредственно связанных с органами государственной власти и отвечающих за взаимодействие с ними (таких как министерство финансов, министерство транспорта, министерства общественных работ и т.д.), так и представители неправительственных организаций, пользователей дорог — предпринимательских обществ, фермеров, инженеров, ученых, финансистов, юристов и т.д. правовыми актами многих стран предусмотрено, что в советы должны включаться и представители местного самоуправления. Представители неправительственных организаций представляют налогоплательщиков, заинтересованных как в грамотной разработке планов по использованию выделяемых ими средств, так и в целевом их использовании. Представители же правительственных организаций, отстаивают интересы организаций, от деятельности которых полностью зависит состояние дорог. Таким образом, советы данного типа является наилучшим вариантом взаимодействия пользователей и представителей органов государственной власти.

К таким эффективно функционирующим советам можно отнести:

• японский, где председателем традиционно является председатель дорожной ассоциации Японии, а членами – представители автомобильной промышленности, предпринимательских обществ, торговых союзов, объединений ученых и органов местного самоуправления;
• финский, где председателем совета является обычно бывший руководитель дорожной администрации, членами же совета являются представители министерства транспорта, конфедерации промышленников, автомобильных перевозчиков, муниципалитетов;
• совет ЮАР, включающий в свой состав трех представителей центрального правительства, трех представителей местных правительств, пять представителей от частного сектора и одного – от ученых;

Анализ успешно работающих советов позволяет сделать выводы о том, что:

• привлечение в советы пользователей из разных областей деятельности позволяет добиваться успешного решения поставленных долговременных целей;
• напротив, совет, состоящий только из гражданских служащих не обеспечивает защиты интересов пользователей дорог;
• эффективным является привлечение для работы в Совете представителей инженерных и научных объединений.

Важным правовым моментом является и способ избрания председателя.

С точки зрения правового решения вопроса организации работы дорожных советов, нужно, прежде всего, выделить наличие во многих из них комитетов, занимающихся конкретными вопросами планирования деятельности, управления и т.д. К работе данных комитетов привлекаются научные и технические специалисты, занимающиеся непосредственно вопросами разрешения складывающихся проблем.

Выполненный анализ показывает, что численность и профессиональный состав дорожных советов, определяется в правовых актах в зависимости зависит от возлагаемых на них функций.

Там где советы создаются для решения проблем, стоящих перед гражданами, в состав входит большинство представителей пользователей.

Там, где целью создания совета является содействие управлению дорожным хозяйством, большинство состава являются представители органов управления различного уровня.

При этом численность советов колеблется от 7 до 12 человек, что обеспечивает управляемость и конкретную ответственность членов совета за определенные направления деятельности.

В большинстве стран условия функционирования совета, а также условия при которых министр может вмешиваться в дела совета и допустимые способы подобного вмешательства строго ограничиваются законодательством^[4].

Организационно-правовые формы и функции зарубежных дорожных советов определяются целым рядом факторов, к основным из которых следует отнести:

1. Специфику самой правовой базы, обеспечивающей создание и функционирование дорожных советов. Анализ сложившейся практики показывает, что существуют три способа правового регулирования деятельности дорожных советов:

1) первый, основывающийся на существующем законодательстве, с дополнительным правовым актом, определяющим основные функции совета;

2) второй базируется на указах и постановлениях органов исполнительной власти о создании советов с конкретизацией функций и порядка их деятельности;

3) третий базируется на специально принимаемых законодательных актах, позволяющих советам действовать в рамках установленных в законе полномочий.

2. Цели создания советов, в соответствии с которыми они могут быть:

• функциональными, т.е. наделенными определенными конкретными функциями по управлению отдельными направлениями деятельности дорожного хозяйства;
• консультативными, т.е. решающие задачи консультативной и информационной помощи государственным органам управления дорожным хозяйством;
• смешанными. т.е. решающими как задачи по управлению дорожным хозяйством, так и задачи по консультированию и информационному обеспечению органов гос. управления дорожным хозяйством.

3. Конкретную структуру совета, определяющуюся в соответствии с поставленными перед ним задачами и, в большинстве случаев, включающую в себя секретариат и несколько профильных комитетов.

При этом для работы в комитетах дополнительно могут привлекаться специалисты необходимой квалификации.

4. Квалифицированный состав совета, обычно включающий в себя:

• представителей государственных органов, имеющих отношение к дорожному хозяйству;
• представителей пользователей дорог;
• представителей муниципальных образований;
• представителей научных и проектных организаций.

5. Количественный состав дорожного совета, в зависимости от Поставленных задач, изменяющийся в пределах от 7 до 15 человек.

В целях повышения эффективности функционирования дорожного совета в России, все перечисленные факторы в той или иной мере должны быть учтены.

Основными функциями существующих советов, в зависимости от целей их создания являются:

У консультативных советов:

• предоставление министру информации по его запросу;
• изучение состояния дорог и разработка мер по их улучшению;
• изучение состояния вопросов безопасности дорожного движения, загруженности дорог движением, экономической обстановке, обеспеченности финансированием, правовому обеспечению дорожного хозяйства и разработка предложений по их решению;
• изучение программ среднесрочного и перспективного развития дорожной сети и предоставление предложений по их улучшению;
• контроль за целевым расходованием и эффективным использованием средств дорожных фондов.

У функциональных советов:

• проектирование, строительство и эксплуатация национальной дорожной сети;
• управление дорожными фондами;
• управление платными дорогами;
• разработка годовых программ по эксплуатации и развитию сети дорог;
• контроль за системой государственных автомагистралей;
• определение целей и задач дорожной администрации;
• определение приоритетного перечня дорог, нуждающихся в первоочередном строительстве или ремонте;
• разработка норм проектирования и ремонта дорог;
• разработка мер по охране окружающей среды;
• проведение научных исследований по дорожной тематике;
• подготовка предложений по совершенствованию нормативно-правовой базы дорожного хозяйства;
• принятие решений по вопросам бюджетных предложений, финансирования проектов и долговременным программам развития;
• принятие решений по любым другим вопросам, влияющим на эффективность функционирования дорожного хозяйства.

Смешанные советы могут быть наделены и теми и другими функциями, в зависимости от поставленных перед ними задач.