Политико-идеологические и организационно-правовые предпосылки создания Основных государственных законов Российской империи (XVIII – первая четверть XIX вв.)

Кодан Сергей Владимирович доктор юридических наук профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации, главный научный сотрудник управления научных исследований, профессор кафедры теории государства и права Уральского государственного юридического университета 620137, Россия, Свердлвская область, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21, оф. 210 Kodan Sergei Vladimirovich Doctor of Law Honored Lawyer of the Russian Federation; Chief Scientific Associate, Department of Scientific Research Governance; Professor, Department of Theory of State and Law, Ural State Law University 620137, Russia, Sverdlvskaya oblast', g. Ekaterinburg, ul. Komsomol'skaya, 21, of. 210 svk2005@yandex.ru Другие публикации этого автора

Владимирова Галина Евгеньевна кандидат юридических наук доцент, кафедра теории и истории государства и права, Сургутский государственный университет г. Сургут, Энергетиков ул., 22 Vladimirova Galina Evgen'evna PhD in Law associate professor of the Department of Theory and History of State and Law at Surgut State University Surgut, ul. Energetikov 22 dosiavg@rambler.ru Другие публикации этого автора

Выделение основополагающих узаконений в российском законодательстве и формирование правовых основ организации государственной власти уходило своими истоками к возникновению государственности и права на Руси. По мере институционализации верховной государствен­ной власти начинают выделяться обычаи и правовые нормы, определяющие положение русских князей. С формированием единодержа­вия Великого князя, а затем и полновластия царя в Русском (Московском) централизованном государстве статус главы государства и его функции получали дальнейшее закрепление в отдельных положениях узаконений и в практике реализации его полномочий ^[1]. Параллельно шел процесс закрепления в праве положений относительно защиты личности и власти главы Российского государства: определение в качестве преступлений измены и посягательства на честь, жизнь и преро­гативы великих князей, что детализировалось в Судебниках 1497 и 1550 гг., а затем в Соборном уложении 1649 г. ^[2].

В XV столетии начинает проявляться и идеологический контекст обоснования царской власти. Еще митрополит Зосима в 1492 г., а за­тем писатель и публицист первой половины XVI в. игумен Псковского монастыря Филофей доказывали необхо­димость неограниченной власти монарха для «собирания земель» и обеспе­чения целостности России, что Филофей изложил в посланиях к великому князю Василию III и царю Ивану IV Грозному, а также псковскому дьяку М.Г. Мисюрю-Мунехину. Разработанная им идея преемственности москов­скими князьями власти от Рима и Византии, получившая оформление в тео­рии «Москва – третий Рим», предопределяла историческую роль Москов­ского государства как центра различных царств православного Востока, а также прерогативы царя как избранника Божьего и самодержавного предста­вителя власти, его роль в качестве хранителя и защитника православных тра­диций и обязанности в отношении подданных. Эти положения также использовались в идеологическом обосновании организации государственной власти и в XVI-XVII вв. ^[3].

Появление и развитие основополагающих законоположений, связанных с организацией го­сударственной власти и управления, происходило в правление Петра I, взявшего курс на модернизацию страны. Политико-идеологические основания утверждающейся самодержавной формы правления в России в конце XVII – начале XVIII вв. требовали ее легализации на законодательном уровне и легитимации в об­ществе. Формирование и развитие системы узаконений, определяющих об­щие начала организации государственной власти и ее функционирования, были связаны с изменениями в российской государст­венности и государственном праве. На это влияли три взаимодействующие между собой фактора: полити­ческий, идеологический и правовой, которые оказывали существенное влияние на определение места и роли Основных законов в политико-право­вом развитии России. Политический фактор был связан с верхов­ной государственной властью: приходом к ней и ее удержанием, а также ис­кусством управления государством ^[4]. Идеологический фактор был вызван необходимостью обоснования и легитимации в обществе орга­низации государственной власти и правительственного курса, проявлялся в механизмах и инструментах воздействия верховной власти и государства на общественное сознание и должен был обеспечить внедрение в него особо значимых для власти идей и политических ориентиров. Пра­вовой фактор коррелирован с законодательной деятельностью и законодатель­ством как основ­ной канал трансляции воли и взглядов носителя верхов­ной государственной власти в решении политико-управленческих проблем. На это обращает внимание историк права О.А. Омельченко, отмечая, что узаконения «…становятся не только естественной фор­мой при­сутствия официальной идеологии (главным образом, в вопросах го­сударственной политики и государст­венного строительства), но и особой формой ее возникновения вообще. К исходу первой половины XVIII в. при­сутствие таких официально-идеологических построений определенного тео­ретического единства и доктринальной наполненно­сти стало, пожалуй, пока­зательной чертой содержания законодательных актов – как правило, важней­ших пра­вовых видов: манифестов и именных указов» ^[5].

Петр I законодательно оформил принципиальные положения, связанные с приданием легальности абсолютист­ской форме организации государственной власти и ее легитимацией в российском обществе. Его политико-идеологическая конструкция законодательно оформ­ила в Воинском ар­ти­куле 26 ап­реля 1715 г. общие принципы абсолютистской формы правления – самодержавие и неограниченность царя как носителя верховной государственной власти: «Его величество есть са­мовластный мо­нарх, кото­рый ни­кому на свете о своих делах от­вету дать не дол­жен. Но силу и власть имеет свои го­су­дар­ства и земли, яко христиан­ский го­су­дарь, по своей воле и бла­го­мне­нию управ­лять». Это повторил Морской устав 1720 г. ^[6] По этому поводу Л.А. Шалланд подчеркивал, что «при Петре I верховная власть юридически формулируется как власть ничем не ограниченная и ни пред кем не ответственная» ^[7].

Важным шагом к укреплению личной власти монарха и его положения в системе государственного управления стало издание 25 января 1721 г. Ду­хов­ного рег­ламента для управления церковными делами, известившего о создании Духовной коллегии (позднее – Святейший синод). По нему царь при­ни­мал «ис­правление и чина духов­ного», и подчерк­ивалось сосредоточение в его руках всей полноты власти (включая и верховное управление церковью) и ее обожествление в своеобразной формуле: «Мо­нар­хов власть есть са­модержавная, кото­рым повиноваться сам Бог за со­весть повеле­вает» ^[8]. Это изме­ня­ло отноше­ния государ­ства и Православной церкви: госу­дарст­вен­ная власть ста­но­вилась пол­но­стью су­веренной и требовала пови­нове­ния ей церкви, которую брала под свое покровительство и осуществляла защиту веры, охрану церковного благочиния, воплощая в жизнь полицейское и уголовное преследование за религиозные правонарушения. При этом церковь как мощнейший инструмент воздействия на общественное мнение активно использовалась для легитимации верховной власти и обожествления ее носителя. Петр I указом Святейшему синоду от 18 января 1722 г. возложил на церковь обязательное восхваление царя и членов его семьи на различных видах церковных служб во всех церквах ^[9].

Особое политическое значение имело принятие 1 ноября 1721 г. Петром I титула императора, который за­креплял имперскую форму устройства Российского государства. 11 ноября 1721 г. он оформил это событие ука­зом «О императорском титуле в грамотах, указах, прошениях и приговорах», по которому стал именоваться «император и самодержец всероссийский» ^[10].

В итоге российский самодержец сосредоточил в своих руках всю полноту верховной государственной власти. Ему принадлежало исключительное право изда­ния уза­коне­ний, верховное государственное управление и принятие лю­бого ре­шения в этих сферах деятельности, а также в его ведении пребывали все находящиеся на госу­дарственной службе лица. В правосудии монарху принадлежало по уго­лов­ным делам право конфир­мации (утверждения) пригово­ров, помило­вания и амни­стии, а по иным – разрешения жалоб и хода­тайств ^[11].

Не менее важное политическое значение, но в дальнейшем и крайне негативные последствия для организации и стабильности государственной власти имел именной указ Петра I «О наследии престола» от 5 февраля 1722 г. ^[12]. Этот акт, как указывает О.А. Омельченко, «стал первым в истории права русской монархии законом, где были зафиксированы принципы престолонаследия» ^[13]. Петровский указ подвел итог поисков императором модели престолонаследия в России после измены и процесса по делу царевича Алексея Петровича, поскольку еще манифест «Об отрешении от наследия его царского величества перворожденного сына цесаревича Алексея Петровича» от 3 февраля 1718 г. не только объяснил подданным решение в отношении изменника, но и подчеркнул, что глава государства может передать престол «другому сыну, которому хочет», и «оное определить волен … яко самодержавный государь для пользы государственной» ^[14]. Сам же указ «О наследии престола» установил определение преемника «всегда по воле правительствующего государя, кому оный хочет, тому и определит наследство». Приложенное к указу «клятвенное обещание» для подданных обязывало признать исключительное право монарха на определение наследника престола по его воле: «Ежели его величество по своей высокой воле, и по нем правительствующие государи российского престола кого похотят учинить наследником, в их величества воля да будет…» ^[15].

Законодательно закрепленные Петром I основы организации верховной государственной власти также параллельно получали на официальном уровне и идеологическое обоснование, которое преимущественно дал теолог и литератор первой трети XVIII в., приверженец петровских реформ Феофан Прокопович (1677-1736). Его перу принадлежал проект Духовного регламента 1721 г., а также трактаты, проповеди и другие произведения в обоснование проводимых реформ. Особое место среди них занимает написанная по просьбе Петра I в обоснование объявленного им права назначать наследника и изданная в 1722 г. «Правда воли монаршей во определении наследника державы своей», которую царь предписал специальным указом 11 февраля 1722 г. «читать во всех церквах в воскресенье и праздничные дни по окончании литургии». Это сочинение Екатерина I (с изложением петровских узаконений о престолонаследовании и с собственным предостережением о строжайшей ответственности за иное мнение) официально издала 21 апреля 1726 г. ^[16]

В итоге Петр I заложил основы правового определения государственного строя в России и определил основные политико-правовые принципы самодержавной формы правления и имперского государственного устройства в России. В его правление было издано 29 узаконений, которые были отнесенных к основополагающим и вошли в Основные государственные законы 1832-1892 гг. ^[17]

Царствования после Петра I – период дворцовых переворотов – яви­лись периодом испытания на прочность заложенных им принципов основ абсолютистской формы правления, что проявилось в фактическом положении носителей российской короны, обусловленном политической борьбой за власть придворных группировок. При этом лицо, претендующее на вер­шину российской го­судар­ственной власти, должно было заручиться поддержкой во­енно-аристо­кратиче­ской элиты, а гвардия становилась главным «законным аргументом» получения престола. Его занимали: жена Петра I – Екатерина I (1725-1727 гг.); внук Петра I – малолетний импера­тор Петр II (1727-1730 гг.), вступивший на пре­стол в двена­дцать лет и скончавшийся в неполные пятнадцать; пле­мянница Петра I – Анна Ио­анновна (1730-1740 гг.); ее внучатый племянник – Ио­анн VI, «вступивший» на пре­стол в полутораме­сячном возрасте (ок­тябрь 1740 – ноябрь 1741 гг.) и представляемый во власти матерью Анной Ле­опольдовной в ка­честве регента; дочь Петра I – Ели­завета (1741-1761 гг.); Петр III, процар­ствовавший всего полгода (с де­кабря 1761 г. по июнь 1762 г.). В этот период характерными чертами стали воз­можность прихода к власти нелегитимным способом и новый стиль реализации верховной государст­венной власти. Последнее нашло отражение в создании совеща­тельных кон­фиденциаль­ных органов при монархе – советов, состав кото­рых отражал характер влияния при­дворных лиц и мало зависел от способ­но­стей к участию в государственном управлении, а фаворитизм стал неотъемлемой чертой и определяющим фактором го­су­дарственной власти. В России с Екатерины I установилась своеоб­разная «фаворитарная модель прав­ления», при которой власть монарха в силу особой роли и влияния придворной олигар­хии фактически полу­чала дуализм в принятии политических и государствен­ных реше­ний ^[18].

Происходящее стиму­ли­ровало размышления в придворных кру­гах по поводу преиму­ществ форм правления в европейских странах и возможностей их введения в России. Пред­ставления о не­ограниченном самодер­жа­вии как единст­венно возможной форме правления в Рос­сии не были абсолютно доминирующими в размышлениях об об­разе поли­тической системы России. Это нашло отражение в проек­тах ограничения само­дер­жавия, выраженных особыми условиями царствования для нового главы государства – кондициями, что было связано с приходом на престол Анны Иоанновны. Два подхода к органи­зации верховной власти были представлены двумя группами проектов. Пер­вый содержался в текстах кондиций членов Вер­хов­ного тайного совета (верховников) как усло­вие вступления на пре­стол императрицы. Верховники ставили под контроль совета реше­ния во­просов по замещению престола, а также внутренней и внешней поли­тики (императрице не выхо­дить замуж и не определять наследника престола, заключение мира и объявление войны, введе­ние налогов, на­значение на высшие должности и производство в чины, распоряже­ние гвардией, раздачу земель и крепостных) и превращали форму правления в Российской им­перии в монар­хию, ограниченную ор­ганом, представляющим уз­кий круг аристократии. Кондиции были написаны под влиянием шведского опыта, где монархическая власть была ограни­чена собиравшимся раз в три года со­словным пред­ставительным органом из четырех сословий (знать, ду­хо­венство, бургеры и крестьяне) – парламен­том (Ригстаг) и посто­янно действующим Государственным советом (Ригсрод), положе­ние которых юридически было оформлено в 1720 г. При этом верховники проигнорировали со­слов­ное представи­тель­ство и явно тяготели к возвращению к аристократическому бояр­скому правле­нию Мос­ковского го­сударства. Другие проекты были со­ставлены дворянством и предлагали «учредить выс­шее прави­тельство» и поднять на прежний уровень в государст­венном механизме роль Сената, под­чинен­ного Верховному тайному совету, обеспечить представительство в органах власти не более «од­ной пер­соны от одной фамилии», ограничить срок службы 20 годами, написать новые узаконения и укрепить законность, требовали отмены пет­ровского закона о единонаследии и были направлены против давления на государственную политику влиятельных семейных кланов (Долгоруковых, Голицыных и др.) ^[19].

Полити­ческое проти­воборство отразило различные подходы к вопросу о юридиче­ском опре­делении положения мо­нарха в меха­низмах государственной вла­сти Российской импе­рии, но эта борьба в конеч­ном итоге заверши­лась подтверждением са­модер­жавной формы правления, а точка в полити­че­ском споре между двумя группировками была по­ставлена гвардей­скими офицерами, выступив­шими за самодержавие и приведшими к власти Анну Иоанновну. В по­сле­дующие годы ее правления отдельные представители аристократии также ставили во­просы реформиро­вания основ государственно-правовой системы ^[20].

Юридический статус и положение монарха в механизмах госу­дарст­венной власти в послепет­ров­ское время не были подкреп­лены принци­пиально новыми законодательными актами. Сис­тема ор­га­низации деятельности верховной власти шла по пути развития конфиденци­альных совещательных структур при импе­раторе, основанных на ре­шающей роли личных отношений и при­страстий императ­риц. Сложившаяся система принятия политических решений и раз­реше­ния важнейших государствен­ных дел вполне соответство­вала времени дворцовых переворотов – времени большой поли­тической не­стабиль­ности, лишавшей монархию легитимности в глазах общества, и ассоциировалась в сто­личном обществе с «бироновщи­ной». В октябре 1740 г., после смерти Анны Иоанновны, на престоле оказался ее племянник Ио­анн VI (полутора ме­сяцев от роду) с на­значенным регентом Бироном. Но уже 9 ноября он был отрешен от этой должности и сослан в Сибирь. Наследник, пред­ставляемый во власти в качестве регента ма­терью Анной Ле­о­польдовной, мог внушать наде­жды на появление правителя в России лишь через почти два десяти­летия, а его мать не отлича­лась желанием заняться государствен­ными делами и спо­собностями быть главой Российского государства. Сделанная но­выми заговорщиками ставка на дочь Петра I – Елизавету Петровну привела к но­вому перевороту ^[21].

Двадцатилетнее правление Елизаветы Петровны во многом опре­делило систему политико-управ­ленческих приоритетов, кото­рые подтверждали устойчивость носителя верховной власти во главе Рос­сийского государства. Отсутствие необходимой легаль­ности прихода к власти выдви­гало на первый план проблему обеспечения легитимности через идеологическое оправдание на­хождения им­ператрицы на троне и обоснование характера ее го­сударственно-властной деятельности как мо­рально законной и продолжающей традиции Петра Великого. Но личные связи и симпатии императрицы оказывали сильное влияние на ха­рактер реали­зации властных государственных полномочий импе­ратрицей. Это про­явилось в сохранении «фаворитарной формы» ее осуществления, но с изменением содержания в сторону не правле­ния, а управления – системы подготовки и принятия поли­тико-управленческих решений. Фа­вориты влияли на характер по­литики верховной власти, но императ­рица, наученная опытом предше­ственниц, уверенно обеспечивала сохра­нение самодержавия ^[22].

В 1753-1754 гг., в ходе реформ, предпринятых по ини­циативе и под руководством графа П.И. Шува­лова, началось движение верховной власти в сторону поиска новой модели организации верховной государственной власти – политики «просвещенного аб­со­лютизма». В этом отношении пока­зателен его проект государственных преобразований – «О разных государствен­ной пользы способах» (ок­тябрь 1754 г.). В нем он в про­странной и харак­терной для того времени форме ста­вит множе­ство вопросов, связанных с проблемами деятельности государства в различных сферах жизнедея­тельности россий­ских подданных, «под их само­державною вла­стью на­ходясь». Тем не менее, в постановке вопро­сов и рас­суж­дениях о спо­собах их решения уже просмат­ривается направлен­ность в сторону по­вышения роли власти в управлении страной, укрепления ох­раны госу­дарственной территории, реформы цен­траль­ного и местного государ­ственного аппарата и армии, реше­ния финансовых проблем и т.п. Ясно выражено требование соблюдения зако­нов государствен­ными служа­щими: «Кто явится в преступлении законов, то с тако­вым и поступать яко с преступни­ком законов без вся­кого милосердия» и т.д. ^[23]

Вступление на престол Петра III и его кратковременно царст­вова­ние пока­за­тельны в плане поиска пу­тей укреп­ления личных политических позиций нового импера­тора и вер­ховной власти. Он попы­тался это сде­лать манифестом от 18 фев­раля 1762 г. о даровании вольности и свободы всему российскому дворянству. По нему дворянство освобождалось от обя­зательной службы государству, за ним закреплялось при­вилегированное положение быв­шего «служилого сословия», а также зако­нода­тельно обозначалось политическое назначение само­держав­ной власти как представителя интересов этого высшего сосло­вия. Дворянство становилось лично свободным сословием и получало право выбора службы (или отказа от нее), могло свободно покидать пределы страны и по­ступать за границей на службу (это теперь не счита­лось изменой отечеству). Кратковременное правление Петра III отразило внут­риполитическую ситуацию и своеобразие перехода к «про­свещенному абсолютизму», связанного с появлением в идеологии и по­литике вер­ховной власти идеи «законной монархии» и утвер­ждением дворянства в качестве относи­тельно независимого и пра­вящего класса. Но ни указанный манифест, ни другие политические действия не принесли же­лаемого для Петра III эффекта. Придворная элита видела отсутствие необходимых для управления страной качеств государя - непостоянство, непред­сказуемость и эпатаж в поведении и принятии решений. Новый переворот был неизбежен ^[24].

Следует заметить, что в правления от Петра I до Екатерины II было издано всего 18 узаконений, отнесенных позднее к Основным законам Российской империи. Принципиальных изменений в правовые основания государственного строя России они не внесли ^[25].

Важным этапом в формировании подходов к выделению в системе права коренных законов стало правление Ека­те­рины II, вступившей на престол 28 июня 1762 г. в результате дворцового переворота и отстранения от власти ее супруга и законного монарха императора Петра III. Это обстоятельство, как и понимание опасности для самодержавия влияния на обществен­ное сознание идей европейского Просвещения (как и впоследствии кон­ституционных доку­ментов Французской революции), в совокупности поставили императрицу перед необходимостью мо­дерниза­ции государственно-правовой сис­темы России, вызвали в екате­рининское правление особое внимание со стороны верховной власти к легитимации в общественном сознании существующего государственного строя, что проявилось в усилении идеологи­ческого обоснования самодержавия ^[26]. Уже первые указы Екатерины II обращают внимание на необходимость усиления режима законности и наведения порядка в законодательстве. В мани­фесте от 14 декабря 1766 г. о создании Комиссии для сочинения проекта нового Уложения она указы­вает на «ве­ликое помеша­тель­ство в суде и расправе, … в правосу­дии со­став­ляет недостаток, во многих слу­чаях узаконенный, в других же великое число оных, по разным вре­ме­нам выдан­ных…», а также ставит задачу создания коренных законов: «Узаконить таковые государственные установления, по которым бы правительство любезного отечества в своей силе и надлежащих границах течение свое имело так, что и в потомки каждое государственное место имело свои пределы и законы к соблюдению доброго во всем порядка» ^[27].

Екатерининская по­зиция по поводу роли закона и законности, а также упорядочения и значения законодательства в жизни общества была выведена и на уровень официаль­ных идеологических установок. Ее выражением стал «Наказ Комиссии о составлении проекта Нового уложения», составленный Екатериной II в 1767 г., во многом определивший развитие государственно-правовой системы России на последующее столетие ^[28]. В рамках данной работы обратимся лишь к его принципиальным положениям, имеющим отношение к определению места и роли в политико-правовой системе России коренных законов.

Важнейшее значение для выдвижения тезиса Екатериной II: «Гражданское общество … требует известного порядка», и «надлежит тут быть одним, которые правят и повелевают, а другим – которые повинуются» – имело обоснование ею формы правления в виде абсолютной монархии как единственно приемлемой для России. Она подчеркивает: «Государь есть само­дер­жав­ный, ибо никакая дру­гая, как только со­единенная в его особе власть не может дейст­вовать сходно с пространством столь ве­ликого государ­ства», а введенное в стране «вся­кое дру­гое правление не только было бы России вредно, но и вконец разори­тельно». Законы рассматривались как основа­ния порядка и законности, «де­лающие твердыми и неподвиж­ными установ­ления всякого государства», а их издание от верховной власти – «не с иным на­ме­рением … как только чтобы сделать самое большое спокойствие и пользу людям, под сими зако­нами живу­щим». Затрагивается и вопрос об основополагающих узаконениях: «Законы, основание державы составляющие, предполагают малые протоки, сиречь правительства, чрез которые изливается власть государева». Екатерина II предлагает выделить виды узаконений, придав главенствующую роль законам. Она определяет, что закон – это «все те установления, которые ни в какое время не могут перемениться, и таковых числу быть не можно великому». Далее шли бы временные учреждения – «тот порядок, которым все дела должны отправляемы быть, и разные о том наказы и уставы» и указы – «всё то, что для каких-нибудь делается приключений, и что только есть случайное, или на чью особу относящееся, и может со временем перемениться» ^[29].

Позднее Екатерина II в «Начертании о приведении к окончанию Комиссии проекта нового уложения» от 8 апреля 1768 г. развивает положения изданного ранее Наказа и подчеркивает необходимость выделения в законодательстве «два великие предмета», какими видит: «1. Положение государству. 2. Положение гражданину», а также определяет содержание «Общего права», которое в части первой «учреждается ради общей пользы народов в том рассуждении, что они составляют тело государства», а в части второй – «для пользы каждого лица особенно». По ее мнению, «Общее право» должно включать в качестве предмета «установление и соблюдение обрядов общих, необходимо нужных для сохранения целостности, доброго порядка и тишины государства», из чего «происходит бытие власти верховной» – законодательные акты, относящиеся к государственному праву. Императрица утверждает, что «право же от власти верховной неотделимо, есть и будет. 1. Власть законодательная, 2. Власть защитительная и 3. Власть совершительная», т.е. проводит мысль о разделении властей, причем это сочетается с самодержавием, которое «заключает в себе сохранение доброго порядка». Отсюда и требование: «Все члены государства и чужестранные в нем живущие должны покоряться власти самодержавной и тем, коим от нее поручены части правления», и если «сие так состоит, и добрый порядок от самой верховной власти и от всех сохраняется, тогда подданные взирают на себя как на семью, которой государь есть отец». Далее освещались вопросы взаимодействия верховной власти и общества, общая схема государственного центрального и местного управления, система административно-территориального деления и др. В данном документе императрицей были заложены принципы создания коренных законов Российской империи ^[30]

Определенные Екатериной II положения определили стратегию деятельности созданной Комиссии для составления нового Уложения, которой были предприняты и некоторые практические шаги к выделению коренных законов. Еспециальная (четвертая) частная комиссия «О порядке государства в силе общего права» при составлении плана Свода законов в 1767-1772 гг. попыталась определить схему основополагающих узаконений – «Чертеж нынешнего России правления» ^[31]. И хотя работы завершены не были, проблема выделения коренных законов в правовой системе России четко обозначилась в деятельности систематизационных учреждений.

Екатерина II задумывалась и о правовом оформлении престолонаследия. В 1779 г. она подготовила законопроект о ­наследовании престола, который она выстроила, как подчеркивает О.А. Омельченко, «в точ­ном соответствии с идеалами конструируемой в своей государственной практике "законной монархии"». Императрица устанавливала, что «императорский престол не может быть поражен», и «пo смерти моей сын мой наследует», а по его смерти, «…если старшему сыну его двадцать один год миновало, сей старшой сын наследует; если же он несовершеннолетний…, короновать мать его, и она да царствует во всю жизни ее, ибо … малолетствие самодержавца империи бы было опасно», и «если б мужеское колено пресеклось, то – старшая дочь», то есть предполагалось основать престолонаследие в империи на строго династическом начале с определением императора-родоначальника и императорской фамилии. Данный законопроект не получил реализации ^[32].

В правление Екатерины II важное значение в связи с выделением коренных законов в правовой системе России имели проекты Н.И. Панина. Он предложил план реформиро­вания Сената и созда­ния Император­ского совета (28 де­кабря 1762 г.), указывая, что при существующей системе государственного управления, когда «из власти законодания и самодер­жавной ощутительно само собою заключается, что главное, истинное и общее о всем государстве попечение замыкается в персоне государевой», необходимо создать совещательный орган, который «никак инако ее в полезное действо произвести не может, как разумным ея разделением между некоторым малым числом избранных к тому единст­венно персон», т.е. предлагал изменить систему организации власти. Затем, в проекте манифеста о реформе Сената и учреждении Императорского совета (28 декабря 1762 г.) Н.И. Панин указывал, что «государству вредные приключения происходили несомненно часто от того, что в производстве дел действо­вала более сила персон, нежели власть мест государственных», и «от недостатка таких начальных оснований прави­тельства, которые бы его форму твердою сохранять могли», т.е. коренных законов. Он призвал «непоколебимо утвердить форму и поря­док, которыми, под императорскою самодержавною вла­стью, государство управляемо быть должно…» ^[33].

Н.И. Панину (затем ему и П.И. Панину) принадлежал проект «О фундаментальных государственных законах» (1783, 1784 гг.), последняя редакция которого излагала «для Российской Империи фундаментальные права, непременяемые на все времена никакою властью». В нем предлагалось императору повысить уровень легальности основ государственного строя в России (одновременно и легитимности) и провозгласить коренные законы Российской империи «об утверждении на все времена формы государственному правлению, признанной всем разумным светом для монаршеского владения с фундаментальными, непре­менными законами» ^[34].

На первое место в проекте были поставлены положения о вероисповедании – «о утверждении и о непременном всегда соблюдении без всякой прикосновенности господствующей издревле и до ныне в российской империи греко-кафолической веры» и «о не исповедании монархом российским и высокой их фамилии иной веры как греко-кафолической». Провозглашался принцип веротерпимости, и говорилось «о не воспрещении и о дозволении прочим всякого зва­ния верам уже утвердившимся, а не отпадающим сектам, иметь полную свободность веры свои во всей империи со­держать и богослужение отправлять по законам своим беспрепятственно», но одновременно подчеркивалось «о запрещении под неизбежною смертною казнью ни какой другой веры, кроме господствующей, принимать в России из одной веры в другую, да и господствующей в при­соединении и к своей церкви силою ни кого не принуждать и не принимать». Охрана свободы вероисповедания устанавливалась в числе главных положений фундаментальных законов, говорилось «о запрещении под наказанием за возмущение общего покоя ни в какой без изъятия вере не только не проповедовать в церквах, ниже и не произносить ни в публичных, ни в тайных собраниях, ничего из одной веры против другой предосудительного и дерзновенного, а паче еще поносного и оклеветывающаго» (§ 2-6).

Далее подчеркивалась необходимость закрепления единства и территориальной целостности Российского государства и провозглашалось «о не раздроблении и о не разделении никакою самоизвольною властью Российской империи, ни в наследства, ни в продажи, ни в мены, ни в заклады, ниже и ни под какими другими наименованиями или предлогами какого бы то роду и названия быть могло». Указанное корреспондировалось с вопросами организации верховной государственной власти: в проекте исходили из ее наследственности и «о утверждений престолу российскому единого права на­следственного, непременяемаго никакою единою властью, с предпочтением мужской персоны и колена пред женской». Также предлагалось решить вопросы об «узаконении лет возраста к получению наследственного над империею монаршескаго владения и формы к торжественному оного восприятию»; о механизме «опекунского государственного правления при невозрастных летах или при слабости законного престолу наследника»; о переходе престола «на случай … пресечения наследственных к престолу колен»: «Кому, как из кого избирать и торжественно как оглашать и утверждать монарха на всероссийский престол и последующего от него наследника ко обладанию империею на фундаментальных правах». Поднимался вопрос о регулировании содержания государя, его семьи и императорского дома (§ 7-14). В проекте также ставилась проблема четкого определения прав сословий, а также правового статуса в различных сферах их отношений (§ 15-16). Определялись основы преследования за преступления, правосудия, государственного управления, финансирования государственных нужд и обороны, присяга для подданных и др. (§ 17-44).

И хотя рассмотренный проект предлагал лишь вопросы, необходимые для разрешения в фундаментальных законах, рассмотренные положения уже определяли направления для создания коренных законов Российской империи. В 1784 г. П.И. Панин, один из соавторов проекта фундаментальных законов, в письме к Павлу Петровичу в декабре 1774 г. указывал на необходимость «в общем на всегда благосостоянии государства связать всех подданных с государем нераз­рывным узлом утвержденных государственных фундамен­тных прав и формы правления, не подвержением их к переменам и отрешением ни какому самовластию…». В приложенном проекте манифеста при возможном приходе наследника на престол Панин прописал ряд положений, связанных с получением престола, которые позднее легли в основу павловских узаконений ^[35].

Правление Екатерины II внесло в основополагающие узаконения 24 законодательных акта, которые вошли в Основные государственные законы 1832-1892 гг. Среди них Наставление губернаторам 1764 г., Учреждения для управления губерний 1775 г., Устав Благочиния 1782 г., Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства и Грамота на права и выгоды городам Российской империи 1785 г. и др.^[36]

Император Павел I, вступивший на престол 6 ноября 1796 г.внес свою лепту в развитие законодательства, связанного с основами государственного строя. Во время коронации 5 апреля 1797 г. он ли­квиди­ровал правовую неопределен­ность престолонаследия. Основой этого стал «Акт, вы­сочайше утвер­жденный в день свя­щен­ной корона­ции его им­пера­торского величества, и поло­женный для хранения на престоле Ус­пен­ского собора», который написали и под­писали еще 4 января 1788 г. Павел Петрович в ка­честве наслед­ника пре­стола и его жена. Он был обнародо­ван Сенатом в день коронования – 5 ап­реля 1797 г. и од­нозначно устанавливал переход пре­стола, прежде всего, по муж­ской ли­нии к старшему сыну, «по праву перво­род­ства», а «по пресечении сего муж­ского поколе­ния наследство переходит в род второго моего сына … и так да­лее ес­тьли бы более у меня сыно­вей было, что и есть первородство». Женская ли­ния могла быть установлена только «по пресе­чении последнего муже­ского поко­ления сыновей». Детализировался порядок вступления на престол, осуществления опеки над несовершеннолетним наследником, а также состав и деятельность в этом случае «совета правительства», который рассматри­вал «все дела без изъятия, кото­рые подле­жат решению … государя, и все те, ко­торые как к нему, так и в совет его всту­пают». Павел первым из царей назвал себя главой церкви и прописал требование, что «на­следую­щему лицу избрать веру и престол и отре­шись вме­сте с наследником от другой веры и престола, если таковой престол связан с законом, для того что государи рос­сийские суть главою церкви». 5 апреля 1797 г. также было издано Учреждение об императорской фамилии ^[37]. В числе планируемых мероприятий Павла I было и реформирование государ­ственного управления и упорядочение законодательства, в рамках которого остро стояла и проблема создания коренных законов. В правление Павла I многие его намерения не получили четкого оформления, а широкое недовольство политикой императора среди высшей бюрократии привело к заговору. В итоге последовал новый дворцовый переворот в ночь на 11 марта 1801 г., убийство в ходе которого Павла I от­крыло путь к престолу Алексан­дру I ^[38].

В правление Павла I интересные положения о необходимости и содержании коренных законов были изложены в записке А.А. Безбородко «О потребностях империи Российской» (1799 г.). Указывая, что «Россия есть самодержавное государство», автор считает, что эту форму правления определяет «обширность ее, составление из разных языков и многая другая. И малейшее ослабление самодер­жавной власти навлекло бы за собою отторжение многих провинций, ослабление государства и бесчисленные народные бедствия». При этом он подчеркивает значение личных качеств главы государства: «Государь самодержавный, если он одарен качествами, са­на его достойными, чувствовать должен, что власть дана ему беспредельная не для того, чтобы управлять делами по при­хотям, но чтоб держать в почтении и исполнении законы предков своих и самим им установленные; словом, изрекши закон свой, он, так сказать, сам его чтит и ему повинуется, дабы другие и помыслить не смели, что они от того укло­ниться или избежать могут». Далее устанавливались основные требования к организации государственной власти: наследственность престола, принадлежность к православию наследника престола и его жены, значение коронования. К основам государственного строя относились и определения сословного строя и сословного статуса подданных, состоящих «в одинаковом для каждого охранении законов, … в одинаковой безопасности личной и со стороны собственности, … в уча­стии в управлении по мере того, как законы однажды им определили». Особую группу составляли предложения о смягчении крепостничества. Ряд предложений касался улучшения системы центрального и местного государственного управления, законодательной деятельности и др. ^[39]

В правление Павла I было 14 изданных узаконений, имеющих отношение к государственному строю в России и вошедших в Основные государственные законы 1832-1892 гг. Наиболее важное значение из них имели Учреждение об императорской фамилии и
Акт, высочайше утвержденный в день священной коронации его императорского величества, и положенный для хранения на престоле Успенского собора 1797 г. ^[40]

Итак, Петр I первым на законодательном уровне закрепил общие принципы самодержавной организации верховной государственной власти и положил начало определению ряда ключевых узаконений, которые, собственно, и положили начало формированию основополагающих узаконений. В петровское правление было издано 37 узаконений, определяющих основы государственного строя. Одновре­менно развивающееся и неограниченное самодержавие выступало и в качестве предпосылки ее возмож­ного пере­хода в деспотизм и вызывало необходимость более четкого правового за­крепления пределов абсолютной власти монарха в законодатель­стве, требовало введения правовых ограничений возможного произ­вола со стороны самодержав­ного монарха и его окружения. Вопрос об издании и выделении в правовой системе России коренных узаконений на протяжении всех правлений в XVIII в. после Петра I находился в числе узловых проблем политико-правового развития. В условиях дворцовых переворотов в 1720-1760-е гг. сформировалась система правления страной с преобладанием фаворитов императриц, что вызвало также необходимость установления пределов власти царствующей особы и создания коренных законов как средства ограждения подданных от произвола со стороны носителя верховной государственной власти и его окружения. Важным этапом стало правление Екатерины II, которая идеологически обосновала и основы самодержавной формы правления и в своем законодательстве закрепила ряд принципиальных положений о реализации власти монарха. Ряд принципиальных положений, особенно о престолонаследии и правовом положении императорской семьи, законодательно закрепил Павел I.

Вопрос об установлении правовых основ государственного строя в 1800-1820-е гг. актуализировался в правление Александра I. В условиях реформаторского курса молодого императора вопрос о создании Основных законов Российской империи получил свое преломление в намерениях законодательно ограничить возможность произвола и отступления от принципа законности самим императором. С одной стороны, это было вызвано недовольством в обществе правлением Павла I и надеждами на изменение положения населения. С другой же – политическими взглядами нового монарха, который получил прекрасные политико-пра­вовые знания и впитал от своего воспита­теля и педагога, швейцарского адво­ката Ф.С. Лагарпа идеи французского Просвещения, составившие основу реформаторских и кон­ститу­ционных устремлений императора в первые годы правления. Поэтому вопрос о создании Основных законов Российской империи находился в плоскости перехода к конституционному правлению и принятию Основного закона Российского как конституции или сохранения прежней формы правления и издания Основных законов как акта, объединяющего основополагающие узаконения Российской империи. В это время был создан ряд конституционных законопроектов, которые не получили зако­нодательного признания, но эти документы создавали модель воз­можных политико-правовых преобразований, отражали видение проблем разви­тия юридической сферы деятельности государства и оказывали определенное влияние на ход преобразований ^[41]. Поскольку вопрос о конституционных проектах не входит в сферу данного исследования, кратко обратимся к ним лишь в контексте их влияния на создание Основных законов в будущем.

В начале правления Александра I был создан проект «Грамоты, русскому народу жа­луемой», подготовленный ближайшим окружением императора в 1801 г. к пред­стоящей его коронации. Этот документ, который царь так и не решился подписать, тем не менее, обозначил появление у главы государства и его реформаторского окружения «намерения, клонящегося к тому, дабы Россия достаточными и ясными законами на всякую часть и на каждое состояние людей» влияла, что должно было быть обеспечено «законоположе­нием ясным и непременным, … со­верше­нием и изданием общего уложения». В проект «Грамоты» были заложены положения, связан­ные с правами российских подданных: статус сословий, общие соци­ально-политические и экономические права, общие права и га­рантии в сфере уго­ловного и гражданского судопроизводства. С точки зрения формирования Основных государственных законов в будущем, этот документ достаточно четко обозначил ряд проблем, которые были связаны с определением основ государственного строя – положением подданных ^[42].

В александровское правление был создан еще один конституционный законопроект – Уставная грамота Российской империи 1820 г., которому отводилась роль российской конституции. Ранее, в 1815 г. Александр I даровал Царству Польскому Конституционный устав (Конституционную хартию), на основе которой и был подготовлен указанный документ, который включал 191 статью и отличался хорошим качеством прора­ботки содержания положений и приемов юридической техники. В 1820-е годы работы над конституционными проектами были свернуты, а в правлении Александра I наметился явный переход к консервативному политическому курсу. Проект Государственной уставной грамоты не получил императорского утверждения, но заложенные в нем, как и в Конституционном уставе Царства Польского 1815 г., подходы к созданию основополагающего узаконения имели значение для работ над Основными законами ^[43].

В проекте Уставной грамоты Российской империи 1820 г. определялись элементы формы государства. Относительно формы правления отмечалось, что «корона российско-императорского престола есть наслед­ственная, она переходит по порядку… установленному…», а «дер­жавная власть неразделима: она сосредотачивается в лице монарха… Государь есть единственный источник всех в империи властей граждан­ских, политических, законодательных и во­енных… Он управляет исполнительною частью во всем ее про­странстве… Каждое на­чальство ис­полнительное, управительное и су­дебное им одним постановляется». Подробно прописывалась компетенция императора, закреплялись положения относительно имперской формы государственного устройства и административно-территориального деления Рос­сийского государства.

Была предпринята и попытка классифицировать узаконения, которые делились на виды: за­коны – «все законода­тельные распоряжения, кои основаны на началах, по существу своему непре­мен­ных, и кои не могут быть иначе ни отменены, ни преобразованы, как с соблюде­нием ненарушимо­сти оных начал и тогда только, когда впоследствии времени оных по­кажет необхо­димость измене­ний, или когда будут вынужде­ны причинами важ­ными и решительными»; подзаконные акты (уставы и учреждения) – «все распо­ряжения, требуемые обстоятельст­вами или для защиты государ­ства и охранения целости его границ, или для уст­ройства разных предметов, по части внутреннего управле­ния, или, наконец, по делам, до порядка службы и до усовер­шенствования общего и частного благосос­тояния касаю­щимся». Выделялись и правоприменительные акты (указы, повеления, ре­скрипты и постановления) – «все, что предписывается к исполне­нию по частным и случайным обстоятельствам, в различных от­делениях государственного управле­ния встре­чающимся, или что относится до какого-либо начальства, чиновника во­енного, граж­данского или частного лица, и по свойству своему, смотря по на­доб­ности, может подвер­гаться разным изме­нениям». Не менее важным было и четкое определение, что в Российской империи «за­коны разделяются на общие государственные законы и на осо­бенные, или мест­ные. Общие законы составляют об­щее право и применяются во всех случаях, в коих местные законы недоста­точны».

В проекте прописывались система разделения властей и ее организаци­онное обеспечение через органы государства, правовой статус российских под­данных, вопросы вероисповедания с преимуществом правосла­вия. Провозглашалось равенство всех перед законом и защита всех гра­ждан законом: «За­кон, без всякого различия, покровительствует равно всем гражданам». Устанавливались для подданных гарантии: неприкосновенно­сти частной соб­ственности, защиты от произвола при привлечении к уголовной ответст­венности – «без суда никто да не накажется» и др. В проекте содержались элементы пар­ламентаризма – указывалось, что «российский народ отныне навсегда» будет иметь на­родное представи­тельство, состоящее в Государст­венном сейме (государственной думе) «из го­сударя и двух палат», и систему местных выборных представительных учреж­дений. Прописывались основы организации государственного управления, государственной службы, судоустройства и др. вопросы.

Реформы системы государственного управления и совершенствование законодательства в правление Александра I нашли отражение в увеличении количества узаконений, имеющих отношение к основам государственного строя. В этот период были изданы 64 законодательных акта, положения которых вошли в Основные государственные законы 1832-1892 гг. Среди них наиболее важное значение имели Манифест «Об образовании министерств» 1802 г., Образование Государственного совета 1810 г., Общее учреждение министерств 1811 г., комплекс узаконений Сибирской реформы 1822 г. и др. Указанные акты существенно расширили и детализировали правовые основы государственного строя в России, а также позволили существенно усовершенствовать и конкретизировать законодательство в сфере регламентации законодательной и управленческой деятельности императора ^[44].

Итак, в первой четверти XIX в., в правление Александра I вопрос об основополагающих узаконениях переместился в плоскость создания конституционных законопроектов, которые не получили реализации. При этом более рельефно обозначилась проблема выделения и создания коренных (основных) законов Российской империи как определяющей основы правовой базы государственного строя в России. Созданные в александровское правление нереализованные конституционные проекты не только внесли свой вклад в разработку проблем создания системы основополагающих узаконений, но и окончательно определили передачу преимущества именно основным, закрепляющим основы уже существующего строя законам, а не конституционным законам. Проблему создания коренных законов и наведения порядка в основополагающих узаконениях попыталась решить в александровское правление Комиссия для составления законов.

* * *

Рассмотрение предпосылок выделения основных государственных законов в системе законодательства России в XVIII – первой четверти XIX вв. позволяет сделать ряд выводов.

В правление Петра I в условиях укрепления самодержавия были созданы основные политические, идеологические и законодательные предпосылки для выделения группы узаконений, которые определяли в достаточно общем виде положение монарха – единственного и верховного носителя государственной власти, а также его место как главы государства в пирамидально выстроенной организации государственной власти, управления и суда. Одновременно в условиях отработки механизмов государственного управления и правового регулирования был издан и ряд узаконений, устанавливающих порядок законодательной деятельности, требования к содержанию и реализации узаконений. В правление Петра I начал определяться массив основополагающих, коренных узаконений, положения которых составили правовые основания организации государственной власти и управления и которые вошли позднее в Основные государственные законы 1832 г. издания.

Вопрос об укреплении основ государственного строя, повышении роли монарха в управлении страной и укреплении самодержавия явно обозначился в период дворцовых переворотов 1820-1860-х гг. Сложившаяся модель организации и функционирования верховной государственной власти не способствовала ни эффективности управления государством, ни модернизации государственно-правовой системы России. Поэтому проблема создания коренных законов стала актуальной для Екатерины II. В ее правление выделение в системе права коренных законов, определяющих основы государственного строя, было вызвано политико-идеологической проблемой обоснования и закрепления базовых принципов «законной монархии» в России. В этом отношении большое значение имели теоретические изыскания самой Екатерины II, а также труды высших сановников и правоведов. Эта тенденция продолжилась в правления Павла I и Александра I. При последнем предпринимались попытки создания конституционных законопроектов, которые так и не получили реализации.