О критериях дифференциации правового режима закрытых административно-территориальных образований

Черешнева Ирина Анатольевна кандидат юридических наук младший научный сотрудник; Институт государства и права РАН 119019, Россия, г. Москва, ул. Знаменка, 10 Chereshneva Irina Anatol'evna PhD in Law Junior Researcher; Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences 10 Znamenka str., Moscow, 119019, Russia iachereshneva@gmail.com Другие публикации этого автора

Территории опережающего развития (далее – ТОР), являясь одним из видов территорий с особым преференциальным режимом осуществления предпринимательской деятельности ^[1], рассматриваются в качестве инструмента стимулирования развития закрытых административно-территориальных образований (далее – ЗАТО) ^[2], в том числе за счет активизации экономической деятельности субъектов предпринимательства, привлечения инвестиций, модернизации и развития инфраструктуры. В современных реалиях ^{[3, 4]} внимание к ЗАТО только нарастает, что ставит вопрос о необходимости привлечения дополнительных ресурсов (финансовых, кадровых, научно-технологических, управленческих), способных дать толчок к раскрытию заложенного в них потенциала (инновационного, кадрового, кластерного и др.). При этом специфика ЗАТО, обусловленная важностью обеспечения обороны страны и безопасности государства, технологического суверенитета РФ, развития высокотехнологичных отраслей экономики, накладывает определенные ограничения на использование традиционных экономических инструментов стимулирования социально-экономического развития.

Субъекты предпринимательской деятельности, которые рассматриваются в качестве партнеров государства по распределению финансовой, инвестиционной, человеческой (в значении человеческого капитала) и иной нагрузки в русле публично-частного партнерства ^[5], не всегда могут принять в подобном сотрудничестве участие. Данный аспект обусловлен особыми требованиями к обеспечению безопасного функционирования находящихся на территории ЗАТО организаций и объектов, охране государственной тайны, повышенному контролю за деятельностью стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, а также сопутствующими в этой связи ограничениями. И это, на наш взгляд, целесообразно, ведь государство должно взвешенно относиться к допуску бизнеса в «закрытые города». При этом подобная взвешенность должна быть обоснованной, т. е. там, где это признается возможным, ресурсы предпринимательского сообщества должны быть использованы на пользу всему обществу: для достижения общего блага. Сказанное, на наш взгляд, согласуется с позицией А. Г. Быкова, согласно которой «государство, коль скоро оно провозглашено Конституцией Российской Федерации как социальное, имеет право и обязано возложить на предпринимательскую деятельность (базовую и единственную пока выработанную современной цивилизацией общественную форму организации экономической деятельности по производству и реализации товарного продукта) социальные функции и решение социальных задач» ^[6]. В этой связи важна дифференциация правового режима ЗАТО, которая позволит учесть присущую каждой территории специфику, и одновременно соблюсти баланс между государственным регулированием и предпринимательской инициативой.

В литературе встречается классификация ЗАТО по ведомственной подчиненности градообразующего объекта, в рамках которой осуществляется следующее подразделение: 1) Министерство обороны Российской Федерации; 2) Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» (далее – Росатом); 3) Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос» (далее – Роскосмос) ^[7]. При этом, как справедливо отмечает Д. Ю. Файков, ведомственная принадлежность ЗАТО имеет огромное значение ввиду того, что от нее, в том числе «зависят социально-экономические условия в ЗАТО, уровень развития и направленность инфраструктуры, стратегия развития поселения.» ^[7]. Кроме того, ученый также обращает внимание и на существование определенного субъективизма со стороны того или иного ведомства в отношении перспектив развития ЗАТО ^[7], что может косвенно влиять на эффективность работы градообразующего объекта и ЗАТО в целом. Это, в свою очередь, указывает на отношения зависимости градообразующего объекта ЗАТО (зачастую выступающего в качестве градообразующего предприятия, обеспечивающего поддержание стабильного социально-экономического положения всего муниципального образования) от ведомственной организации. Сказанное поднимает вопрос относительно управленческой модели ЗАТО ^[8].

Так, в доктрине представлена следующая управленческая триада, действующая в ЗАТО: «1) ординарные органы государственной власти; 2) органы местного самоуправления, которые, с одной стороны, наделяются дополнительными полномочиями, с другой – ограничиваются в осуществлении части собственных полномочий; 3) профильное ведомство» ^[9]. В свою очередь, применительно к системе управления диверсификации оборонно-промышленного комплекса (далее – ОПК), в том числе в рамках ЗАТО также выделяются три уровня управления, однако выглядят они несколько иначе – федеральный, отраслевой (ведомственный) и уровень предприятия ^[10]. Тем самым как в общем, так и в частном случаях присутствует профильное ведомство, оказывающее прямое влияние на социально-экономическое положение ЗАТО. В этой связи представляется, что отправной точкой в дифференциации как правового режима ЗАТО, так и особого правового режима осуществления предпринимательской деятельности, а также возможности или невозможности использования экономических инструментов (например, привлечение частных инвестиций), реализации публично-частного партнерства (в его широком понимании) ^[5], «приватизации» государственных функций ^{[11, 12, 13]} и др., может стать профильная подчиненность градообразующего объекта ЗАТО.

В поддержку данного тезиса приведем следующую иллюстрацию. Все территории опережающего развития, которые созданы в границах ЗАТО (Постановление Правительства РФ от 06.02.2018 г. № 114 «О создании территории опережающего социально-экономического развития "Железногорск"», Постановление Правительства РФ от 05.07.2018 г. № 785 «О создании территории опережающего социально-экономического развития "Заречный"», Постановление Правительства РФ от 12.02.2019 г. № 131 «О создании территории опережающего социально-экономического развития "Лесной"», Постановление Правительства РФ от 12.02.2019 г. № 130 «О создании территории опережающего развития "Новоуральск"», Постановление Правительства РФ от 06.02.2018 г. № 113 «О создании территории опережающего социально-экономического развития "Озерск"», Постановление Правительства РФ от 20.04.2017 г. № 481 «О создании территории опережающего развития "Саров"», Постановление Правительства РФ от 12.02.2019 г. № 132 «О создании территории опережающего развития "Северск"», Постановление Правительства РФ от 06.02.2018 г. № 115 «О создании территории опережающего социально-экономического развития "Снежинск"») опосредованно «подведомственны» Росатому, обладающему полномочиями по осуществлению от имени РФ прав акционера АО «Атом-ТОР», которое, в свою очередь, является управляющей компанией, т. е. специальным субъектом, осуществляющим публичную организацию предпринимательской деятельности на ТОР в ЗАТО.

В результате мы можем говорить об условной предпринимательской направленности указанных выше «атомных» ЗАТО, поскольку в их границах устанавливается особый преференциальный режим осуществления предпринимательской деятельности посредством создания ТОРов. Тем самым с одной стороны субъекты предпринимательства могут получить предоставляемые государством в рамках такого режима преференции (например, налоговые льготы), с другой – взамен государство рассчитывает на стимулирование социально-экономического развития ЗАТО, в том числе за счет предпринимательской активности и вовлеченности бизнеса.

Подобная направленность проявляется и в опосредованном участии Росатома через АО «Атом-ТОР». Несмотря на то, что последнее «примеряет» на себя частноправовую форму, являясь акционерным обществом – субъектом частного права, в то же время оно осуществляет функции по управлению ТОР, созданными на территориях ЗАТО, на которых расположены учреждения Росатома, ее акционерные общества и их дочерние общества, а также подведомственные предприятия, по роду деятельности которых созданы ЗАТО (п. 4.1.1 Устава АО «Атом-ТОР» от 18.08.2020 г.), т. е. публичные функции. В свою очередь, в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 01.12.2007 г. № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"» Росатом от имени РФ наделяется полномочиями по осуществлению: 1) государственного управления использованием атомной энергии; 2) государственного управления при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения; 3) нормативно-правового регулирования в области использования атомной энергии.

Кроме того, в литературе отмечается, что Росатом имеет холдинговую структуру, в рамках которой выделяются следующие крупные научно-производственные комплексы: 1) предприятия ядерного топливного цикла, 2) предприятия атомного машиностроения, 3) предприятия ядерного оружейного комплекса, 4) отраслевые научно-исследовательские институты. В свою очередь, данные комплексы также включают в себя ряд дивизионов и иных структур ^[14]. При этом отдельно следует указать на такую категорию, как «интегратор», представляющую собой «организацию, возглавляемую консорциум предприятий отрасли, имеющих компетенции в определенной сфере деятельности, в которой они могут выходить на рынки новой (гражданской) продукции.» ^[14]. Фактически основное направление деятельности интегратора заключается в перераспределении компетенций предприятий отрасли посредством: 1) их объединения; 2) восполнения отсутствующих или недостаточных компетенций (например, маркетинговые услуги), в том числе за счет привлечения сторонних (по отношению к холдинговой структуре) организаций ^[14], т. е. в данном случае речь идет о классическом аутсорсинге (использование внешнего источника для обеспечения недостающих ресурсов ^[15]). В этой связи отметим, что Устав АО «Атом-ТОР» предусматривает возможность осуществления акционерным обществом деятельности рекламных агентств (п. 4.2.10 Устава АО «Атом-ТОР» от 18.08.2020 г.) так же, как и иных услуг, включая консультационные услуги, оказываемых резидентам ТОР.

Тем самым мы можем говорить о том, что в рамках ЗАТО, на территории которых созданы ТОР, Росатомом осуществляется прямое (управленческая триада, действующая в ЗАТО) и косвенное (с помощью АО «Атом-ТОР») государственное регулирование экономики, т. е. используются как директивные (публично-правовые инструменты), так и индикативные методы государственного регулирования (например, стимулирование) ^[16]. В результате предоставляется большая возможность для использования различного арсенала частноправовых и публично-правовых средств, в том числе в их взаимосвязи, по сравнению с теми ЗАТО, в границах которых ТОР отсутствуют, поскольку в отношении последних, как правило, осуществляется прямое государственное воздействие. В качестве примера можно привести утвержденный Правительством РФ план реновации ЗАТО (подведомственных Минобороны РФ (ЗАТО «Североморск»)) и военных гарнизонов Мурманской области на 2024-2026 годы (в рамках предоставления Мурманской области арктической «Единой субсидии»).

В этой связи интересными представляются рекомендации, данные Комитетом Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера, по итогам выездного совещания «Актуальные вопросы развития закрытых административно‑территориальных образований» (Решение об итогах выездного совещания «Актуальные вопросы развития закрытых административно‑территориальных образований» от 21.10.2024 г.), большинство из которых направлены на реализацию публично-правовых средств. В качестве иллюстрации приведем следующие:

1) на уровне Правительства РФ – внесение изменений в документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках планирования и программирования, посредством включения в государственные программы РФ комплексных мероприятий по поддержке и развитию ЗАТО;

2) на уровне федеральных органов исполнительной власти – разработка дополнительных механизмов поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, которые осуществляют свою деятельность на территории ЗАТО (Минэкономразвития России);

3) на уровне субъектов РФ – предоставление бюджетам ЗАТО целевых межбюджетных трансфертов (например, на модернизацию объектов коммунальной и социальной инфраструктуры) за счет выделения дополнительных ассигнований из регионального бюджета;

4) на уровне органов местного самоуправления – создание в ЗАТО индустриальных парков, промышленных технопарков, в том числе с использованием механизмов поддержки, предоставляемых Минпромторгом России.

Анализ указанных положений позволяет говорить о том, что, во-первых, не использован (даже в качестве рекомендаций) потенциал предпринимательско-правовых (объединяющих в себе частноправовые и публично-правовые начала) средств (например, ТОР); во-вторых, «без внимания» оставлены профильные ведомства, играющие одну из ключевых ролей в развитии ЗАТО; в-третьих, все рекомендации носят общий характер, т. е. не учитывают специфику некоторых ЗАТО, обусловленную существующей дифференциацией их правового режима.

Таким образом, на наш взгляд, можно сформулировать следующие критерии дифференциации правового режима ЗАТО как одного из видов территорий с особым охранительным режимом осуществления предпринимательской деятельности, совокупность которых при их использовании в качестве «трафарета» позволит определить допустимость повышенной вовлеченности субъектов предпринимательства в социально-экономическое развитие ЗАТО:

1) ведомственная принадлежность градообразующего объекта ЗАТО (Минобороны РФ, Росатом, Роскосмос);

2) характер осуществляемой в организациях и (или) на объектах, находящихся на территории ЗАТО, деятельности (например разработка, изготовление, хранение и утилизация оружия массового поражения; переработка радиоактивных и других представляющих повышенную опасность техногенного характера материалов): ЗАТО закрытого типа и ЗАТО открытого типа. В рамках последних предоставляется больше возможностей для использования частноправовых средств, для активного участия субъектов предпринимательской деятельности, реализации механизмов публично-частного партнерства, создания территорий опережающего развития в границах ЗАТО. Именно к данному типу относятся те ЗАТО, на территории которых функционируют ТОРы;

3) характер участия профильного ведомства в социально-экономическом развитии ЗАТО: прямое (преимущественно используются административные средства государственного регулирования экономики), косвенное (преимущественно или в равной степени с административными используются экономические средства государственного регулирования экономики);

4) «заинтересованность» профильного ведомства в улучшении социально-экономического положения ЗАТО: сильная, средняя, слабая.

В заключении укажем, что, как справедливо отмечается в доктрине, «множественность ролей современного государства в экономике предполагает поиск и реализацию оптимального баланса между регуляцией и стимулированием экономической активности хозяйствующих субъектов со стороны государства, между административным принуждением и государственной поддержкой бизнеса» ^[17]. В этой связи полагаем, что представленные выше контуры (суть критерии) модели дифференции правового режима ЗАТО (ведомственная принадлежность градообразующего объекта ЗАТО (1); характер осуществляемой в организациях и (или) на объектах, находящихся на территории ЗАТО, деятельности (2); характер участия профильного ведомства в социально-экономическом развитии ЗАТО (3); «заинтересованность» профильного ведомства в улучшении социально-экономического положения ЗАТО (4)) не только могут выступить в качестве иллюстрации подобного баланса, но и служить ориентиром для определения их «предпринимательской» открытости.