Попытки построения консоциональной демократии как этнополитическая проблема современной Македонии

Тюрин Евгений Анатольевич ORCID: 0009-0003-7963-5876 кандидат политических наук доцент; Среднерусский институт управления-филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ 302028, Россия, Орловская обл., г. Орёл, Советский р-н, ул. Октябрьская, д. 12 Tyurin Evgenii Anatol'evich PhD in Politics Associate Professor; Central Russian Institute of Management, a branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration 12 Oktyabrskaya str., Orel, Russia, 302028 Turin.of.Foveran@yandex.ru Савинова Елена Николаевна ORCID: 0009-0009-0177-9603 кандидат политических наук доцент; Среднерусский институт управления-филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ 302028, Россия, Орловская обл., г. Орёл, Советский р-н, ул. Октябрьская, д. 12 Savinova Elena Nikolaevna PhD in Politics Associate Professor; Central Russian Institute of Management, a branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration 12 Oktyabrskaya str., Orel, Russia, 302028 savinovae.n@yandex.ru

Голишевский Максим Борисович старший преподаватель; Калужский филиал; Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ аспирант; Среднерусский институт управления-филиал; Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ 248000, Россия, Калужская обл., г. Калуга, ул. Окружная, д. 4, корп. 3 Golishevskiy Maksim Borisovich Senior Lecturer; Kaluga Branch; Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration Postgraduate student; Central Russian Institute of Management-branch; Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration 248021, Russia, Kaluga region, Okruzhnaya str., 4 golishevsky@klg.ranepa.ru

Введение

Президентские и парламентские выборы 2024 года в республике Северная Македония (далее – РСМ), изменившие политические акценты внутри страны, вновь актуализировали вопрос о направлениях и стратегиях национально-государственного строительства в этой молодой республике. На смену либеральной повестке пришли идейные установки правых консерваторов, что не могло не сказаться на некоторых аспектах реализуемого в республике национально-государственного строительства, одной из базовых проблем которого остается достижение гармонизации отношений между этническими македонцами и албанцами (как самыми многочисленными народами, проживающими на территории Македонии)^[1].

Принимаемые сегодня руководителями республики (а это действительно довольно большой круг акторов) решения в сфере регулирования межэтнических отношений представляют заметный исследовательский интерес для этнополитологов, особенно в свете очевидных изменений, происходящих во внутренних и внешних повестках ЕС и НАТО.

На наш взгляд, в контексте рассматриваемой проблематики рубежными для Македонии стали события 2001 г., когда власти республики, при активном политическом участии Европейского союза, согласились подписать Охридское рамочное соглашение 2001 года (далее - ОРС), обещавшее институализировать в государственной системе права этнического албанского меньшинства, проживающего на территории республики. В этом соглашении государство признало официальный статус албанского языка, а также гарантировало албанское представительство во всех ветвях власти. При этом, если на уровне представительной власти практика продвижения интересов этнических групп населения является давней (хотя, не столь распространенной), то в исполнительной и судебной ветвях власти (где первостепенное значение всегда имела профессиональная квалификация) различные формы квотирования представительства конкретных этносов – весьма редкий и архаичный конструкт.

Для того, чтобы оправдать этнополитические архаизмы, внедренные в Македонии в рамках ОРС, отдельные эксперты аппелируют к идеям консоциональной демократии, заметно распространенным в западном политологическом дискурсе. Названные идеи, среди прочего, предлагают пропорциональное этническое представительство в качестве одного из основных решений урегулирования межэтнических противоречий, возникающих в рамках одной гражданской нации. Поскольку, идеи консоциональной демократии должны учитывать конкретный национально-государственный контекст, формируемый множеством факторов (цивилизационно-исторических, социокультурных, конфессиональных и т.п.), мы предлагаем рассмотреть практику применения означенных идей на примере республики Северная Македония. При этом, постараемся держать в фокусе вопрос национально-государственного строительства, связанный с темой этнического представительства в македонских органах публичного управления.

Консоциональная демократия как способ преодоления этнополитического противостояния

Сегодня исследователи выделяют несколько стратегий решения межэтнических противоречий в ходе национально-государственного строительства в рамках одной полиэтничной гражданской нации. При этом не все стратегии нацелены на учет интересов каждого этноса, проживающего на общей территории. Так, например, учет интересов относительно самодостаточных этнокультурных сообществ является лишь одним из трех стратегических подходов, в то время как два других предполагают игнорирование интересов тех или иных этнических групп по различным основаниям [5.С.124]. В двух других стратегических подходах этнический компонент не становится определяющим при построении единой системы управления, хотя воспринимается он по-разному. Тем не менее, в обоих случаях создается возможность взаимодействия представителей конкретного этнического сообщества для решения вопросов неэтнического характера и без акцента на этнической идентичности.

При условии сохранения возможностей взаимодействия друг с другом сообщества, разделенные разными идентификационными признаками, сохраняют возможность использования различных инструментов «мягкой силы», направляемых на гармонизацию отношений. Хотя понятие «мягкой силы» чаще используют в сфере международной политики, существуют примеры использования инструментов «мягкой силы» и во внутринациональном взаимодействии разделенных сообществ. Подобным образом, например, в Великобритании инструменты «мягкой силы» используют этнополитические сообщества, ориентирующиеся на разные национально-государственные повестки Лондона и Эдинбурга [8.С. 127-128], а в Испании за счет тех же механизмов пытаются снижать напряженность этнополитического противостояния между центральными властями в Мадриде и населением Каталонии [9.С. 122-126].

С другой стороны, использование модели регулирования межэтнического противостояния с помощью инструментов консоциональной демократии связано, скорее, с механизмом, посредством которого стороны конфликта жестко «разводятся по разным сторонам песочницы», а их дальнейшие права и обязанности, а также алгоритмы взаимодействия строго обоснованы принадлежностью акторов к одному из этнополитических сообществ.

Идеи консоциональной демократии берут начало из работы Арендта Лейпхарта «Democracy in Plural Societies: A Comparative Exploration» ^[3].

Формулируя свои идеи, Лейпхарт обосновывал демократическую конструкцию управления многосоставным характером обществом. Такая конструкция, по его мнению, позволила бы реализовать демократическое управление, не нарушая многосоставности, и не стремясь к формированию принудительной однородности. В своей трактовке многосоставного общества Лейпхарт отталкивался от определения Экштейна ^[11], в соответствии с которым группы общества разграничены в соответствии с сегментами социальных противоречий религиозного, идеологического, языкового, культурного характера. Причем, такие границы совпадают с политическими границами, в соответствии с которыми, в свою очередь, организуются социальные и политические институты (школа, политическая партия, общественное объединение и т.п.). Суть консоциональной идеи Лейпхарта можно сформулировать следующим образом: в многосоставном (разделенном) сообществе можно раздробить суверенную власть между группами (точнее, между представителями элиты, выражающими интересы своих групп) с учетом алгоритма включающего набор таких элементов, как: консоциональность управления, право взаимного вето, пропорциональность (стандарт представительства), высокая степень автономии в управлении своими делами. Очевидно, что при реализации такой стратегии особое значение приобретают элиты, стремящиеся к сохранению полученных возможностей и, значит, желающие компромиссного сосуществования.

Сегодня западные политологи все еще признают доминирующее влияние идей консоционализма не только среди экспертов-теоретиков, но и среди практиков политической деятельности [18.С.138]. Элисон Маккалох прямо утверждает, что при необходимости остановить вооруженное гражданское противостояние, международное сообщество предпочитает использовать консоционализм в качестве институционального инструмента [15.С.502].

Консоциональный подход неоднократно использовался в разных точках планеты для достижения согласия в многосоставных/разделенных сообществах, хотя, результаты его использования не всегда подвергались должному научному осмыслению. В XXI веке консоциональные методы применялись в ходе национально-государственного строительства в Ираке в 2003-2020 гг. ^[4], Ливане ^{[7; 1]}, Боснии и Герцеговине ^[10]. Прорабатываются возможности использования консоциональных практик в Эстонии ^[2], на Южном Кавказе ^[19], в Пакистане ^[17].

Впрочем, высказываются и критические замечания по поводу использования консоциональных практик. МакГарри и О’Лири, анализируя применение консоционального подхода в разделенном сообществе Северной Ирландии, хотя и утверждают, что задача достижения мира была решена, все же отмечают некоторые недостатки традиционной консоциональной теории, рассматривающей государства и регионы как стабильные сущности, невосприимчивые к внешнему воздействию [16.С.46]. Кроме того, отмечается, что в ходе унификации консоциональных подходов в национально-государственном строительстве, исследователи стали игнорировать социокультурный компонент из-за сложностей эмпирической оптимизации ^[21]. Более того, Горовиц прямо указывает, что построение консоциональной демократии невозможно в условиях, когда противоречия между группами слишком серьезны, а сам консоционализм предпочтителен не столько для большинства, сколько для тех или иных меньшинств [14.С.71-72].

Так или иначе, консоциональные практики, как отмечалось выше, активно используются в тех стратегиях национально-государственного строительства, где этнополитические интересы конкурирующих сообществ учитываются, а инструменты и методы, применяемые в рамках регулирования, стремятся сохранить эти интересы. В результате происходит обострение фактора этнической идентичности, приобретающей определяющее значение для реализации прав участников сообщества, поэтому даже те проблемы, которые не являются этническими изначально, приобретают соответствующую окраску из-за ожидания возможных выгод от принадлежности к конкретной этнической группе.

Использование консоционального подхода в публичном управлении в Македонии

Возвращаясь к этнополитическому кейсу Македонии, отметим, что не все аналитики связывают ОРС с идеями консоциональной демократии в их чистом виде. По мнению некоторых экспертов, в ОРС отражены как консоциональные, так и центрипеталистские идеи, в результате чего формируется механизм комплексного разделения власти (сomplex power-sharing) [13.С.83]. При этом центрипеталистские идеи изначально призваны были компенсировать указанные выше недостатки консоционального подхода. Впрочем, применение указанного подхода вполне укладывается в задачи анализа этнополитических реалий Македонии (при рассмотрении механизмов формирования правящей коалиции на базе парламентского органа – Собрания РСМ, децентрализации в местном самоуправлении и при решении языковых проблем, а также на внешнеполитических треках). Македонский кейс показывает, что принятые в республике меры только способствовали углублению этнических разногласий в указанных сферах [13.С.93].

В российском этнополитологическом дискурсе научное осмысление консоциональных практик применительно к национально-государственному строительству в РСМ носит пока эпизодический характер.

Так, в некоторых работах рассматривалась возможность смещения акцентов в этнополитическом пространстве Македонии от этничности в сторону гражданской идентичности (посредством использования консоциональных механизмов в партийной системе) [6.С.112]. При этом в качестве политических последствий ОРС указывается применение консоциональных механизмов, среди которых отмечается право взаимного вето и пропорциональное представительство, приведшее в 2002 г. к трансформации избирательной системы и ее переходу от смешанной модели к пропорциональной. Вывод таков: использование в партийном ландшафте Македонии консоциональных механизмов не только ни привело к снижению этнической напряженности в этой стране, но и обострило ряд противоречий, а также усилило влияние ЕС и НАТО на политический процесс в РСМ, ставшей для Запада лишь одной из площадок утверждения собственной геополитической гегемонии.

Как отмечалось выше, правящая коалиция в Македонии (в силу особенностей государственной системы), действительно, формируется на базе представительного органа власти – Собрания РСМ, но, при этом, практика консоционального представительства была распространена и на систему исполнительных органов. Основание для этого содержится в п.4.1 ОРС. Данный пункт устанавливает распространение принципа пропорционального трудоустройства на государственных служащих, а, кроме того, он касается государственных учреждений публичного сектора (учреждений, осуществляющих деятельность в области образования, науки, здравоохранения, культуры, труда, социальной защиты и защиты ребенка, спорта, а также других структур, представляющих интересы общества в форме агентств и фондов) ^[22].

Длительное время реализация положений указанного пункта ОРС проходила, можно сказать, в мягкой форме. В 2007 г. была принята Стратегия справедливого представительства меньшинств, не принадлежащих к большинству общин в Македонии [23.С.10]. В соответствии с общеевропейской практикой была введена должность Уполномоченного по защите принципа недискриминации и справедливого представительства (Омбудсмана). Инструментарий, используемый Уполномоченным, оставался вполне традиционным для данной должности: отслеживание ситуации с представительством меньшинств, представлять доклады, инициировать проверки, обращаться в прокуратуру.

Кроме того, до 2018 г.^[2], существовал довольно специфический вариант решения проблемы пропорционального трудоустройства. В республике действовала программа К5, в рамках которой (для выравнивания представительства) представителей общин нанимал на работу Секретариат по выполнению ОРС, после чего распределял их по учреждениям государственного сектора (некий аналог «заемного труда» в государственном секторе). Поскольку, в такой ситуации сложно качественно отслеживать профессиональный профиль работников, возникали ситуации, когда нанятые Секретариатом работники получали зарплату, но ни в каком учреждении в действительности работу не выполняли.

Учитывая сложившееся положение вещей, в 2014 г. был принят Закон о сотрудниках государственного сектора (макед. Закон за вработените во јавниот сектор)^[3], который, помимо прочего, инициировал применение нового механизма пропорционального представительства этнических групп, а также повлек создание не менее интересного программного продукта, названного «Балансир» (мак. Балансерот).

В соответствии со статьей 5 названного закона, вводилась процедура планирования найма работников с помощью годовых планов каждого учреждения. Такой годовой план позволял, по мнению разработчиков, проанализировать существующее представительство этнических групп в организации и спланировать показатели этнического представительства на последующий год. Министерство информационного общества и государственного управления совместно с членом Правительства республики, ответственным за реализацию ОРС, разработали «Методологию планирования трудоустройства в государственном секторе в соответствии с принципом надлежащей и справедливой представленности» [21.С.109].

Механизм выглядел следующим образом. Учреждения, заинтересованные в найме сотрудников, составляют Годовые планы трудоустройства на наступающий год. При составлении такого плана специалист учреждения, с помощью программного продукта Балансир, размещенного на сайте Министерства информационного общества и государственного управления^[4], производит расчет количества лиц из соответствующей этнической группы, которое учреждения могут нанять на работу. При этом Балансир учитывает актуальные данные переписи населения в стране и этническую принадлежность уже нанятых государством служащих и работников. Полученный в итоге расчет в форме Годового плана трудоустройства учреждения согласовывают с Министерством информационного общества и государственного управления, которое вправе предложить корректировку плана. После согласования плана учреждение вправе проводит набор сотрудников, строго соблюдая этническую пропорцию. Контроль был возложен на Агентство по управлению [20.С.109-110].

С учетом положений ст. 3 принятого в том же 2014 г. закона об административной службе^[5], такая схема трудоустройства распространялась как на государственных служащих Македонии, так и на работников публичного сектора.

Активными сторонниками подобных мер были представители албанского меньшинства и, прежде всего, партия ДСИ (Демократический союз за интеграцию, DUI)^[6]. Более того, в 2022 г. министр информационного общества и государственного управления РСМ того времени Адмирим Алити (этнический албанец), ссылаясь на результаты последней переписи населения, пытался внести в данные, используемые Балансиром в ходе подсчетов учет не только резидентов, но и нерезидентов-граждан РСМ. Такая мера увеличила бы численность этнических албанцев, учитываемых в расчете, на 1/3^[7].

В определенной степени Македонии удалось добиться желаемого результата. По данным Реестра сотрудников в государственном секторе за 2023 г. (на момент подготовки материала данные за 2024 год не представлены), этническое представительство в государственных органах выглядело следующим образом^[8]:

Данные, представленные в таблице, в основном пропорционально соответствуют этнической идентификации в РСМ по итогам переписи населения 2021 г.

Таким образом, преследуя вполне консоциональную цель создания пропорционального представительства на всех уровнях управления, Македония институализировала систему, при которой первейшим условием трудоустройства в государственном секторе становилась этническая принадлежность. Такая ситуация не могла не вызвать многочисленных вопросов как внутри страны, так и на международном уровне, в том числе, со стороны самого Евросоюза, делавшего вид приложения максимальных усилий для урегулирования этнополитических проблем в Македонии на базе идей консоциональной демократии.

В итоге, уже в 2021 г. председатель Государственной комиссии по предупреждению коррупции Биляна Ивановска критиковала использование Балансира, приводя в пример многочисленные случаи, когда кандидат регистрировался в Агентстве по трудоустройству с одной этнической принадлежностью, но в целях с попадания в заявленную квоту на стадии трудоустройства менял свою этническую идентификацию^[9].

В 2022 г. председатель партии ВМРО-ДПМНЕ Христиан Мицковский критиковал использование Балансира, поскольку основой для профессиональной реализации должны быть прежде всего профессиональные качества, а не этническая принадлежность^[10].

С критикой практики столь жесткой этнической стратификации выступил и Консультативный комитет Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств^[11], действующий под эгидой Совета Европы, который в Пятом обзоре по Северной Македонии, опубликованном 18 мая 2022 г., указал (помимо отмеченных выше) на еще ряд недостатков рассматриваемого механизма [12.С.25-26].

В то же время ДСИ активно отстаивало необходимость сохранения Балансира^[12]. Движение БЕСА (также албанское), относилось к проблеме более конструктивно, выражая готовность совершенствовать механизмы пропорционального представительства^[13].

Хотя, в 2023 г. правящая партия СДСМ совместно с ДСИ пришли к решению о необходимости упразднения Балансира^[14], реальные изменения произошли только после парламентских и президентских выборов 2024 г. (когда руководство республикой сменилось полностью).

9 октября 2024 г. Конституционный Суд РСМ признал, что положения закона, институализировавшие Балансир, не соответствуют Конституции РСМ в части, касающейся обязанности кандидатов на административные должности указывать или декларировать свою принадлежность к определенному сообществу в заявлении о приеме на работу^[15]. При этом, двое судей Конституционного Суда РСМ албанского происхождения, опубликовав особое мнение, полагая отмену Балансира неконстуционной.

Часть албанских партий выступили с резкой критикой такого решения. Проалбанская партия «Альянс за албанцев» (АА) назвала такое решение подтверждением антиалбанской политики^[16], лидер этого движения Зиаэдин Села обвинил правительство РСМ и Конституционный суд в лишении албанцев права на этническую идентичность^[17], а ДСИ вывели своих сторонников на митинг перед зданием Конституционного суда РСМ^[18]. Более умеренная партия VLEN, находящаяся в правящей коалиции, в целом поддержала отмену Балансира, ожидая при этом нового альтернативного решения сохранения пропорционального этнического представительства в системе органов государственного управления. В настоящий момент создана парламентская комиссия по справедливому представительству, которая работает над новым проектом решения.

Заключение

Таким образом, отталкиваясь от звучащих со стороны разных политических партий РСМ идей, совершенно однозначно можно сделать вывод, что этническая повестка при принятии на работу в публичные органы РСМ не отменена, но руководство республики будет искать более «изящное», по их мнению, решение.

Мы видим, что применение консоционалистского подхода в построении системы управления в РСМ в условиях остроты этнополитического противостояния привело к дополнительной поляризации политических интересов общественных групп и не создало условий для взаимодействия этих групп (как, например, в рамках взаимного применения инструментов «мягкой силы»), что могло бы смягчить этнополитическое противостояние.

^[1] Безусловно, следует учитывать, что, помимо македонцев и албанцев, в небольшой по площади и численности населения республике проживают и многие другие этнические группы.

^[2] Интервју со Дамјан Манчевски: Нема отпуштени поради политички реваншизам 18/04/2018 https://nezavisen.mk/ интервју-со-дамјан-манчевски-нема-отп/

^[3] Закон за вработените во јавниот сектор, Службен весник 27/14, 199/14, 27/16, 35/18 и 198/18. Пречистена верзија. Достапно на: https://www.mioa.gov.mk/sites/default/files/pbl_files/documents/legislation/zakon_za_vrabotenite_vo_javniot_sektor_-_konsolidiran_tekst.pdf

^[4] Остается доступен на конец февраля 2025 года по адресу https://balancer.mioa.gov.mk/

^[5] Закон за административни службеници, Службен весник 27/14, 199/14, 48/15, 154/15, 5/16, 142/16 и 11/18 и службен весник 275/2019, 14/20 и 215/21. Достапно на: https://www.mioa.gov.mk/sites/default/files/pbl_files/documents/legislation/zakon_za_administrativni_sluzhbenici_2021.pdf

^[6] Нерезидентите ја отвораат вратата за мајоризација на малцинството врз мнозинството. Сашо Таневски 09.04.2022 https://novamakedonija.com.mk/makedonija/politika/nerezidentite-ja-otvoraat-vratata-za-majorizacija-na-malcinstvoto-vrz-mnozinstvoto/

^[7] Нов «балансер» за вработуванье во администрациjата и на Албанците во диjфспората. 18 сентября 2022 года. https://emagazin.mk/nov-balanser-za-vrabotuva-e-vo-administraci-ata-i-na-albancite-vo-di-asporata/

^[8] Извештај од Регистарот на вработените во јавниот сектор за 2023 година https://www.mioa.gov.mk/mk-MK/news/izvestaj-od-registarot-na-vrabotenite-vo-javniot-sektor-za-2023-godina.nspx

^[9] ДКСК препорачува да се исфрли балансерот од Законот за административни службеници, луѓето лажат за да се вработат https://mia.mk/story/ дкск-препорачува-да-се-исфрли-балансерот-од-законот-за-административни-службеници-луѓето-лажат-за-да-се-вработат

^[10] https://emagazin.mk/mickoski-podgotven-sum-da-razgovaram-za-brishe-e-na-procentite-za-edna-izborna-edinica-za-brishe-e-na-badenter/

^[11] Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств, принятая Комитетом министров Совета Европы 10 ноября 1994 года и вступившая в силу 1 февраля 1998 года, устанавливает принципы, которые необходимо соблюдать, а также цели, которых должны достичь государства, чтобы обеспечить защиту национальных меньшинств

^[12] И на Арбр Адеми му пречи „20 отсто“25/10/2022 https://nezavisen.mk/i-na-arbr-ademi-mu-prechi-20-otsto/

^[13] Беса би разговарала за укинување на Бадентеровиот прицип. 27/10/2022 https://nezavisen.mk/besa-bi-razgovarala-za-ukinuvanje-na-badenteroviot-pricip/

^[14] Павловска-Данева: Сите партии претходно се согласиле дека „Балансерот“ е исцрпен во примената. 10.10.2024. https://mia.mk/story/ павловскаданева-сите-партии-претходно-се-согласиле-дека-балансерот-е-исцрпен-во-примената

^[15] Уставен суд на Република Северна МакедонијаУ.бр.90/2024. Скопје, 09.10.2024 година https://ustavensud.mk/archives/30840

^[16] Реакција на АА за укинувањето на „балансерот“. Сашо Арсовски, 9 октомври, 2024 https://mia.mk/story/ реакција-на-аа-за-укинувањето-на-балансерот

^[17] Села: Уставен суд не го укина балансерот туку „правото на етничка припадност“, Елизабета Велјановска-Најдеска, 10 октомври, 2024. https://mia.mk/story/ села-уставен-суд-не-го-укина-балансерот-туку-правото-на-етничка-припадност

^[18] Претставници и симпатизери на ДУИ се собраа пред Уставен по денешната одлука за укинување на „балансерот“. Андреј Ристески, 9 октомври, 2024. https://mia.mk/story/ претставници-и-симпатизери-на-дуи-се-собраа-пред-уставен-по-денешната-одлука-за-укинување-на-балансерот