О некоторых направлениях повышения эффективности миграционной правовой политики России

Яковлев-Чернышев Василий Александрович магистр; кафедра теории права и государственно-правовых дисциплин; Сочинский филиал ФГБОУ ВО "Всероссийский государственный университет юстиции (РПА Минюста России)" 354057, Россия, Краснодарский край, г. Сочи, ул. Дагомысская, 42 Iakovlev-Chernyshev Vasilii Aleksandrovich Graduate student; Department of Theory of Law and Public Law Disciplines; Sochi Branch of the All-Russian State University of Justice 42 Dagomysskaya str., Sochi, Krasnodar Territory, 354057, Russia basil.yakovlev@mail.ru Другие публикации этого автора

Актуальность исследования вопросов правового регулирования миграции обусловлена тем, что миграционная правовая политика Российской Федерации в настоящее время претерпевает существенные изменения. На необходимость ее кардинального переосмысления указал Президент России В. В. Путин в ходе заседания расширенной коллегии Министерства внутренних дел Российской Федерации, состоявшегося 2 апреля 2024 года ^[1]. Обновление подходов к миграционной правовой политике с учетом современных угроз в значительной мере вызвано проблемами осуществления эффективного контроля за миграционными процессами. Сложности, связанные с регулированием миграционных процессов, обусловлены, прежде всего, их неоднородностью, вследствие которой современная миграционная правовая политика России охватывает множество разнообразных направлений. Исходя из вышеизложенного, целью данного исследования является анализ особенностей правового регулирования некоторых видов миграции и разработка предложений по совершенствованию миграционной правовой политики России с учетом многоаспектности миграционных отношений как объекта регулирования.

Методологической основой исследования являются системный, комплексный и конкретно-исторический подходы. В процессе исследования использованы формально-юридический, системно-структурный, герменевтический и другие методы научного познания в различных сочетаниях. Проведен правовой анализ федеральных законов, подзаконных актов, документов стратегического планирования, изучены данные федерального статистического наблюдения, публикации ученых и экспертов по вопросам миграции и миграционной правовой политики.

Миграция обусловливается различными причинами, в том числе: невозможностью получения достаточного заработка по месту жительства, желанием уехать в места, где можно получить качественное образование, построить успешную карьеру, наличием экологических проблем, техногенных и природных катастроф и т. п. Многоаспектность миграционных отношений означает, что существует множество типов, видов, форм миграции, которые можно классифицировать по разным признакам. На наш взгляд, представляют интерес результаты исследований Л. Л. Рыбаковского, который предложил следующие критерии классификации:

- по статусу территории (пересечению государственных или административных границ) миграция делится на два типа: внутренняя и внешняя;

- по целевой направленности миграция делится на множество видов (трудовая, учебная, рекреационная и др.);

- по статусу населенного пункта выделяются разновидности миграции внутри и между городскими и сельскими поселениями;

- по уровню организации различают организованную и неорганизованную форму миграции;

- по степени законности различают легальную и нелегальную форму миграции;

- по способу перемещения миграция делится на добровольную, вынужденную и принудительную ^{[2, с. 14]}.

Представляется, что с точки зрения формирования миграционной правовой политики, первостепенное значение имеет деление миграции по статусу территории на два типа: внутренняя и внешняя. Это обусловлено тем, что и тот, и другой тип миграции имеют свои особенности и характеризуются специфическими проблемами, требующими соответствующего правового регулирования. Так, для России в настоящее время первоочередной проблемой является обеспечение эффективного контроля за мигрантами из иностранных государств, прежде всего, ближнего зарубежья, поскольку, с одной стороны, мигранты позволяют ускорить развитие экономики при реальном осуществлении ими трудовой деятельности, с другой – неадаптированные и слабо интегрированные мигранты подрывают миграционную, общественную, государственную, национальную безопасность России. В то же время не стоит недооценивать значимость правового регулирования внутренней миграции, поскольку она тоже характеризуется рядом серьезных проблем. Например, к ее негативным последствиям можно отнести отток населения из не самых успешных регионов России, что влечет еще более существенное снижение их потенциала по сравнению с другими регионами ^[3]. Острым вопросом является и перетекание коренного населения с сельских территорий в город ^[4].

На наш взгляд, в рамках данного исследования обращаться ко всем видам миграции, выделяемым в научной литературе, нецелесообразно, а следует лишь остановиться на некоторых из них, наиболее актуальных и проблемных для Российской Федерации.

Трудовая миграция. Каждый год в Россию въезжают сотни тысяч иностранных граждан с целью осуществления трудовой деятельности. Рост числа прибывающих в страну иностранных граждан не может не влиять на общественную, государственную, национальную безопасность. Не случайно в последние десятилетия в научной литературе появилось понятие «миграционная безопасность» ^{[5, 6]}.

Потребность в большем количестве лиц, осуществляющих трудовую деятельность, для достижения стратегических целей и решения задач государства, а порой и национального выживания в условиях постоянного экономического, военного, информационного и иного воздействия вынуждает руководство страны искать баланс между обеспечением безопасности граждан России и экономической целесообразностью в вопросах использования иностранной рабочей силы. Об этом, в частности, было сказано в докладе Генерального прокурора Российской Федерации И. В. Краснова на расширенном заседании Коллегии Генеральной прокуратуры 26 марта 2024 года ^[7].

Однако значительное увеличение числа преступлений, совершаемых мигрантами ^[8], проникновение террористических групп в потоках трудовой миграции ^[9] вызывают широкий общественный резонанс, который чреват крайне негативными последствиями, угрожающими существованию российского общества и государства. Не случайно в Указе Президента Российской Федерации от 28.12.2024 № 1124 «Об утверждении Стратегии противодействия экстремизму в Российской Федерации» уделяется особое внимание миграционной проблематике. Не менее актуальной и острой остается разработка комплексной государственной стратегии, посвященной трудовой миграции.

Как отмечает Е. В. Виноградова, в России разработаны несколько стратегий, предлагаемых разными организациями и экспертами, часть из которых направлена на:

- развитие системы профессиональной подготовки и переподготовки мигрантов;

- укрепление правовой защиты трудовых мигрантов;

- расширение возможностей для легальной работы трудовых мигрантов;

- поддержку социальных проектов, направленных на интеграцию трудовых мигрантов в российское общество ^{[10, с. 238]}.

Необходимо отметить, что в 2017 году Центр стратегических разработок в предложениях к миграционной стратегии России до 2035 года подчеркивал, что «вне поля зрения государственных интересов осталась политика в области внутренней миграции» ^{[11, с. 9]}. На наш взгляд, в данном вопросе можно солидаризироваться с мнением А. А. Андреевой, подчеркивающей, что в международных договорах и в российском законодательстве первоочередное внимание уделяется внешним трудовым мигрантам, но при этом сохраняется незначительная разработанность проблем внутренней трудовой миграции, что сказывается на качестве планирования миграционной правовой политики и приводит к недостаточному пониманию возможностей по более полноценному и эффективному задействованию национальных трудовых ресурсов ^{[12, с. 20]}.

В исследовании 2024 года АКРА и консалтинговой компании Strategy Partners на основе данных Международной организации труда, Росстата, Минтруда отмечается, что к 2030 году в России самая востребованная возрастная категория на рынке труда (30-39 лет) сократится на 7,2 млн. чел. ^[13]. Проблему нехватки трудовых ресурсов (4,8 млн. к концу 2023 года, по мнению Института экономики РАН) можно преодолеть с помощью задействования работников старшего поколения, которые составляют 5 млн. из 7,5 млн. внутренних трудовых резервов государства, и изменения подходов работодателей, которые часто отказывают в приеме на работу данным категориям лиц ^[13]. Вместе с тем, эффект от данных мер будет носить краткосрочный характер и не поможет справиться с рядом негативных тенденций без преодоления проблемы естественной убыли населения, поддержки государственными и частными субъектами проектов по автоматизации производства, повышения уровня производительности труда каждого работника, дальнейшего развития здравоохранения, биотехнологий, генной инженерии.

С учетом того, что государство не отказывается от привлечения немалого числа трудовых мигрантов, логичным смотрится принятие закона, направленного на интеграцию и адаптацию мигрантов. Если обратиться к материалам круглого стола «Социальная и культурная адаптация и интеграция иностранных граждан в Российской Федерации», проведенного 22 марта 2023 года по инициативе Комитета Государственной Думы по делам национальностей, то мы увидим в качестве одной из рекомендаций по его итогам предложение разработать базовый закон «О социальной и культурной адаптации и интеграции иностранных граждан в Российской Федерации» ^{[14, с. 73]}. Ранее в 2017 году Федеральным агентством по делам национальностей Российской Федерации был разработан проект федерального закона с таким же наименованием ^[15], но он так и не был принят. Еще одной проблемой является отбор необходимых для экономики кадров, а не стихийный набор иностранных граждан, которые не обладают необходимыми компетенциями. К сожалению, не находит отражение в этих дискуссиях аспект внутренней трудовой миграции, также кардинально влияющий на потребность в тех или иных кадрах. Однако решение данных вопросов в области трудовой миграции требует системного и комплексного подходов, которые пока не просматриваются.

Образовательная миграция. Образовательные организации оказывают колоссальное влияние не только на профессиональный рост личности, но и на мировоззрение человека, поскольку, касаясь широкого круга сфер общественных отношений, они неизбежно формируют определенные ценностные ориентации. В научной литературе высказывается мнение о том, что если в первые двадцать лет у мигрантов, прибывающих из стран постсоветского пространства, было хорошее знание русского языка, схожие культурные ценности, то в дальнейшем ситуация ухудшилась. Новые мигранты отличаются недостаточным уровнем образования, правовой культуры, знания русского языка ^{[16, с. 64]}.

На современном этапе значение сохранения исторической памяти, культурных ценностей существенным образом возрастает, поскольку государства ближнего зарубежья, в том числе те, кто активно взаимодействует с Россией, стремятся заполнить культурно-гуманитарное пространство своими идейно-мировоззренческими посылами, зачастую отнюдь не безобидными для российских граждан, общества и государства. Снижение роли русского языка, российских образовательных программ, российской культуры в иностранных государствах, прежде всего, в ближнем зарубежье значительно влияет на возможность интеграции и адаптации мигрантов в российском обществе, а с политической точки зрения может угрожать территориальной целостности и государственному суверенитету России. Существенной проблемой может стать принятие в образовательную организацию иностранного гражданина, у которого уже сформировалось негативное и потребительское отношение к российскому обществу и государству. Согласно докладу Минобрнауки России, в 2023 году в образовательных организациях высшего образования обучалось 355765 иностранных граждан ^{[17, с. 94]}. Обращает на себя внимание подп. «б» п. 3 Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2024 № 309 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года», указывающий на необходимость увеличения численности иностранных студентов в высших российских образовательных учреждениях и научных организациях к 2030 году до не менее 500 тыс. чел.

Как отмечает А. А. Самитова, в сфере образовательной миграции существует целый ряд правовых проблем, влияющих на реализацию миграционной правовой политики:

- в законодательстве и в документах стратегического планирования отсутствует понятие «образовательная миграция»;

- иностранные граждане, поступающие в учебные заведения, прибывают на территорию Российской Федерации не по образовательной визе, а по туристической, либо иногда по частной визе;

- иностранным гражданам, обучающимся в учебных заведениях, затруднительно легально осуществлять трудовую деятельность одновременно с получением образования, а в случае, если такая работа осуществляется нелегально, то образовательная организация может подвергаться штрафам, и др. ^{[18, с. 198-199]}.

Т. К. Ростовская, В. И. Скоробогатая в качестве примеров проблем в сфере образовательной миграции приводят:

- участие в правовом регулировании ряда органов исполнительной власти, действия которых недостаточно скоординированны;

- использование жестких процедур при признании иностранного образования;

- слабое задействование цифрового инструментария (необходимость расширения качественного цифрового образовательного контента, возможности использования и перезачета онлайн-курсов и др.) ^{[19, с. 108]}.

На наш взгляд, образовательные мигранты при условии их изначальной подготовки, позволяющей адаптироваться и интегрироваться в российское общество, являются одной из наиболее предпочтительных категорий мигрантов, поскольку: 1) образовательные мигранты обучаются по российским стандартам, что позволяет работодателям привлекать кадры, которые понимают российские требования и реалии; 2) образовательные мигранты при возвращении в свою родную страну могут заниматься деятельностью, которая поможет России осуществлять более качественный отбор лиц, желающих обучаться в нашей стране; 3) получение российского образования мигрантами позволяет в дальнейшем улучшить отношения с государствами, из которых они выезжают.

При этом важно, чтобы набор иностранных граждан, желающих обучаться в России, не оценивался лишь количественным показателем, поскольку в таком случае добиться необходимых результатов в плане качества обучения и уровня квалификации таких лиц будет затруднительно.

Экологическая миграция. Вопросы экологии, экологической безопасности являются одними из приоритетных направлений государственной политики в России. Однако проблемы, связанные с экологической миграцией, не всегда осознаются в полной мере. Сегодня существует ряд подсистем единой системы государственного экологического мониторинга, которые указаны, к примеру, в Докладе Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации за 2022 год ^{[20, с. 584-585]}. Между тем, как отмечают Н. И. Кузнецова, М. Н. Урда, в Указе Президента Российской Федерации от 31.12.2018 № 622 «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019 - 2025 годы» и Указе Президента Российской Федерации от 02.07.2021 № 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» внимание вопросам экологической миграции не уделяется, в результате чего отсутствует мониторинг экологической миграции ^{[21, с. 36]}.

Ю. Г. Шпаковский, В. И. Евтушенко обращают внимание на то, что в настоящее время законодательное регулирование, связанное с экологическими мигрантами, носит фрагментарный характер, не позволяющий законодательно закрепить правовой статус такой категории лиц ^{[22, с. 173-174]}.

Дискуссионным в научной литературе остается и вопрос о возможности отнесения лиц, которые покидают места своего жительства ввиду экологических причин, к экологическим беженцам, а также разграничение в таком случае понятий «экологический мигрант» и «экологический беженец» ^{[23, с. 106-107]}.

Особенно острой проблемой для России может стать активизация миграции населения иностранных государств ввиду дефицита воды, что способно привести к многомиллионным потокам мигрантов в нашу страну. Одновременно существует проблема миграции коренного населения по экологическим причинам, которая может оказать негативный эффект на адекватное функционирование общества и государства в целом. В этой связи осуществление мониторинга экологической миграции необходимо для защиты жизненно важных интересов России, обеспечения миграционной, общественной, государственной, национальной и иных видов безопасности.

Не менее важным является вопрос обеспечения защиты прав граждан России, пострадавших от экологических бедствий. Постановление Правительства Российской Федерации от 28.12.2019 № 1928 «Об утверждении Правил предоставления иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные ассигнования резервного фонда Правительства Российской Федерации, бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение отдельных мер по ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществления компенсационных выплат физическим и юридическим лицам, которым был причинен ущерб в результате террористического акта, и возмещения вреда, причиненного при пресечении террористического акта правомерными действиями» закрепляет денежные суммы, которые частично компенсируют причиненный экологическими бедствиями ущерб, однако эти выплаты незначительны по сравнению с теми последствиями, которые могут наступать.

Таким образом, проведенное исследование позволяет сделать следующие основные выводы:

- в российском законодательстве и документах стратегического планирования отсутствует достаточно полная регламентация определенных сфер общественных отношений, связанных с миграцией (например, трудовой, экологической, образовательной миграции), что не позволяет выработать эффективные способы решения имеющихся проблем;

- в области правового регулирования миграции первоочередное внимание уделяется мигрантам, приезжающим из иностранных государств, и недооценивается внутренняя трудовая миграция, которая может существенно влиять на формирование внутреннего рынка труда;

- в законодательстве недостаточно проработана дифференциация правового статуса мигрантов в зависимости от целевой направленности миграции, что препятствует формированию эффективного правового регулирования и контроля за миграционными процессами.

С учетом вышеизложенного, предлагаются следующие меры, направленные на повышение эффективности миграционной правовой политики:

- закрепление в новой Концепции государственной миграционной политики (ее принятие ожидается в 2025 году) и в законодательстве видов миграции, категорий мигрантов (трудовой, образовательный, экологический мигрант и др.) с целью уточнения их правового статуса в зависимости от целей пребывания на территории России;

- разработка государственной стратегии по регулированию трудовой, образовательной, экологической миграции с учетом их специфики;

- принятие закона о социальной и культурной адаптации и интеграции иностранных граждан в Российской Федерации;

- осуществление более активной доиммиграционной подготовки иностранных граждан, а также сохранение и дальнейшее продвижение русского языка, российского образования и культуры в иностранных государствах;

- усовершенствование статистического учета показателей внутренней и внешней миграции в разрезе категорий мигрантов.