Правительство Российской Федерации в системе и структуре федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: административно-правовой аспект

Лапина Марина Афанасьевна доктор юридических наук профессор; кафедра международного и публичного права; Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации 105187, Россия, г. Москва, ул. Щербаковская, 38 Lapina Marina Afanas'evna Doctor of Law Professor; Department of International and Public Law; Financial University under the Government of the Russian Federation 38 Shcherbakovskaya St., Moscow, 105187, Russia LapinaMarina@inbox.ru Другие публикации этого автора     Валентик Георгий Игоревич студент; Юридический факультет; Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации 105187, Россия, г. Москва, ул. Щербаковская, 38 Valentik Georgii Igorevich Student; Faculty of Law; Financial University under the Government of the Russian Federation 38 Shcherbakovskaya St., Moscow, 105187, Russia 234107@edu.fa.ru

Самофалов Дмитрий Евгеньевич студент; Юридический факультет; Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации 105187, Россия, г. Москва, ул. Щербаковская, 38 Samofalov Dmitrii Evgen'evich Student; Faculty of Law; Financial University under the Government of the Russian Federation 38 Shcherbakovskaya St., Moscow, 105187, Russia 239852@edu.fa.ru

Конституцией Российской Федерации закреплено, что государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на три отдельные ветви власти, в том числе исполнительную. Ст.110 Конституции настоящее положение конкретизирует, указывая, что исполнительную власть осуществляет Правительство РФ (в редакции Конституции от 04.07.2020 г.- «…под общим руководством Президента РФ»). Однако, разумеется, Правительство РФ не осуществляет ее единолично – для этого на федеральном и региональном уровнях создана отдельная система органов исполнительной власти государства. Последние сами по себе неоднократно упоминаются в вышеназванной Конституции РФ, в т.ч. в статьях 10, 66, 83 и др., однако что на момент принятия основного закона России, что в настоящее время в законодательстве Российской Федерации отсутствует легальное определение понятия «орган исполнительной власти», но в юридической литературе, в т.ч. научных статьях, неоднократно предпринимались попытки раскрыть содержание настоящего понятия и выделить характерные для него признаки.

В научной и учебной литературе по административному праву учеными выявлено примерно 10-15 признаков органа исполнительной власти. К примеру, в монографии автора данной статьи при выведении понятия органа исполнительной власти перечислено около 20 признаков, которые сформулировали ученые-административисты ^{[11, с. 61-78]}. Так, в учебнике административного права школы МГЮА (У) выделяют такие признаки органа исполнительной власти, как: государственный орган, политическое учреждение, организованный коллектив людей, структурное образование госаппарата ^{[2, с. 100-101]}. М.П. Петров упоминает помимо вышеназванных признаков еще реализацию органом самостоятельной компетенции по осуществлению государственного управления ^{[12, c. 154]}. Также необходимо добавить, что у любого подобного органа будут присутствовать властные полномочия с возможностью применять меры государственного принуждения, позволяющие в полной мере реализовать исполнительно-распорядительные функции от имени государства.

Говоря про федеральные органы исполнительной власти (далее по тексту – ФОИВ), в первую очередь необходимо сказать про территорию их действия – они распространяют свою деятельность на всю территорию РФ, в отличие от, например, органов исполнительной власти субъектов РФ. Деятельностью ФОИВ напрямую руководит Президент и Правительство РФ, что закреплено в п.1 и п.3 ст.110 Конституции РФ. Виды и функции таких органов в настоящий момент закреплены Указами Президента РФ от 09.03.2004 N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и от 11.05.2024 N 326 «О структуре федеральных органов исполнительной власти».

Система ФОИВ, закрепленной Указом Президента РФ от 14.08.1996 «О системе федеральных органов исполнительной власти», была существенно изменена Указом от 09.03.2004, который уже впервые сформировал систему ФОИВ в привязке к выполняемым функциям. Как пишет А.А. Гришковец в статье, посвященной анализу реформы: «…организационно-правовая форма того или иного органа исполнительной власти зависела от тех функций, которые орган реализует в рамках закрепленной за ним компетенции» ^{[5, с.140]}. И в юридической литературе разграничение организационно-правовой формы ФОИВ в зависимости от выполняемых функций характеризуется как успех административной реформы ^{[10, с. 117]}.

Правительству РФ посвящена Глава 6 Конституции, однако в ней не приведено определение данного понятия, но дано указание в ст.110, что оно осуществляет исполнительную власть под общим руководством Президента РФ (см.: Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020). Поправками от 2020 года настоящая статья была дополнена положением, что руководство деятельностью некоторых ФОИВ осуществляется также Правительством РФ.

Положения Конституции и ФКЗ о Правительстве РФ закрепляют за последним ряд полномочий, среди которых: реализация единой социальной политики, регулирование экономических процессов, обеспечение проведение единой финансовой и денежно-кредитной политики, осуществление мер по обеспечению реализации внешней политики РФ и др. (Федеральный конституционный закон от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»). Правительство РФ формируется другими органами госвласти, а именно Президентом и Государственной Думой, что находит подтверждение в статьях 111, 112, 116 Конституции РФ. Также Правительство РФ ответственно перед иными органами государственной власти (например, перед той же Госдумой, что закреплено в п. «а» ч.1 с.114 Конституции, а также правом нижней палаты Федерального Собрания поставить вопрос о доверии Правительству).

Стоит отметить, что изменениями в законодательстве в 2020 году, в том числе внесением изменений в Конституцию РФ, Правительство РФ стало находиться в более тесной связи с Президентом РФ ^{[20, с. 4; 8, с. 28]}, что также освещено в юридической литературе: «Таким образом, на основании изменений, коснувшихся правового статуса Правительства Российской Федерации, можно судить об усилении роли Президента Российской Федерации в отношении исполнительной власти государства…путем принятия в 2020 году Закона РФ о поправке и ФКЗ о Правительстве де-юре было закреплено то, что уже имелось де-факто – усиление президентской власти в Российской Федерации…» ^{[17, с. 74]}. Это подтверждается следующими новеллами: персональной ответственностью Председателя Правительства РФ перед Президентом, осуществление исполнительной власти под общим руководством Президента согласно Конституции, а также уже и ранее существовавшее право Президента председательствовать на заседаниях Правительства РФ (Федеральный конституционный закон от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации») и др.

В рамках заявленной темы необходимо упомянуть следующее: ФКЗ о Правительстве РФ от 17.12.1997 давал в ст.1 определение понятию Правительство, чего нет в ФКЗ о Правительстве РФ от 06.11.2020, однако в последнем закреплены несколько иные положения: «Исполнительную власть Российской Федерации осуществляют Правительство Российской Федерации и иные федеральные органы исполнительной власти(–прим.авторов статьи) в соответствии со структурой федеральных органов исполнительной власти…» (Федеральный конституционный закон от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»). При этом в Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» не было внесено изменений, которые бы каким-либо образом связывали Правительство и ФОИВ.

Ранее, Указом Президента от 10.01.1994 Пр-во РФ было включено в структуру федеральных органов исполнительной власти, на что Б.В. Россинский дает, на наш взгляд, абсолютно справедливый комментарий: «Этим Указом в данную структуру первым пунктом было включено Правительство РФ, что в принципе является абсолютно верным решением» ^{[14, с. 32]}.

Но с поправками к Основному закону РФ в 2020 году изменилась роль Президента, что было отмечено выше, так что факт замены определения, данного в ФКЗ от 17.12.1997, новым не вызывает вопросов, но именно из-за обновленной формулировки в законодательстве у авторов статьи и возник вопрос о месте Правительства РФ в системе ФОИВ.

Для того, чтобы определить место Правительства РФ в системе ФОИВ, стоит изучить актуальную законодательную и иную нормативно-правовую базу. Кроме того, важное значение для этого имеет сравнение точек зрения учёных относительно данного вопроса.

По мнению Г.Д. Садовниковой, наделение Правительства РФ руководящими полномочиями в отношении ФОИВ – свидетельство исключительности его положения ^[15]. В то же время руководство системой ФОИВ не означает принадлежность Правительства РФ к ней.

Не менее важным документом, регулирующим статус и деятельность Правительства РФ, является Федеральный конституционный закон от 6 ноября 2020 г. №4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Рассмотренная ранее формулировка ч.1 ст.1 этого нормативного документа позволяет сделать вывод, согласно которому наличие слова «иные» позволяет интерпретировать норму с точки зрения юридической техники следующим образом: Правительство РФ входит в систему ФОИВ, при этом занимая в ней руководящее положение. Присутствие слова «иные» в тексте статьи создает неопределённость в вопросе места Правительства РФ в системе исполнительных органов государства. В этой же ч.1 ст. 1 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» через запятую указано, что исполнительную власть осуществляют «также органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Следовательно, буквально трактуя норму, содержащуюся в ч.1 ст. 1 федерального конституционного закона, Правительство РФ является частью системы ФОИВ, а органы исполнительной власти субъектов РФ самостоятельно осуществляют исполнительную власть на региональном уровне. При рассмотрении положений предыдущего ФКЗ о Правительстве РФ и упомянутого Указа от 2004г. вопроса о принадлежности Правительства к ФОИВ, т.к. предыдущее определение понятия Пр-ва не закрепляли за ним такого статуса.

В то же время следует обратить внимание на Федеральный закон «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»). В соответствии с ч. 3 ст. 1 этого акта федеральные органы власти реализуют свои функции на территории субъектов, сотрудничая с региональными органами государственной власти. Толкование этой нормы даёт основание сделать вывод о том, что Правительство РФ реализует исполнительную власть как на федеральном, так и на региональном уровнях. Это, в свою очередь, говорит о соблюдении принципа единства публичной власти, закреплённого в упомянутом законе.

Нельзя также не упомянуть о нормативных актах Президента Российской Федерации, затрагивающих структуру ФОИВ. Один из таковых – действующий в части системы ФОИВ Указ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Пункт 1 этого документа устанавливает, что в систему ФОИВ входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства (Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»). Иным актом главы государства, определяющим действующую структуру ФОИВ, является Указ от 11 мая 2024 года № 326 «О структуре федеральных органов исполнительной власти». Данный документ подтверждает, что одни ФОИВ подчиняются Президенту, в то время как другие – Правительству РФ (Указ Президента Российской Федерации от 11 мая 2024 г. № 326 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»). Исходя из содержания названных указов, можно утверждать, что ни один из них не доказывает принадлежность Правительства РФ исключительно к системе ФОИВ.

Помимо нормативных правовых актов, стоит обратить внимание на судебную практику. Примером может послужить Постановление Конституционного Суда от 27 января 1999 года № 2-П по делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации. Этим документом было установлено, что структура ФОИВ предопределяется полномочиями Правительства РФ по реализации исполнительной власти. Кроме того, в Постановлении уточняется, что для реализации этих полномочий создаются также другие федеральные органы, образующие в своей совокупности вместе с Правительством Российской Федерации структуру федеральных органов исполнительной власти. Из этого следует, что на момент действовавшего указа Президента Правительство РФ выступало неотъемлемой частью системы ФОИВ. Это обусловлено тем, что согласно позиции Конституционного Суда РФ реализация полномочий в сфере исполнительной власти порождает потребность в формировании федеральных органов, составляющих наряду с Правительством единую систему.

Среди учёных-административистов отсутствует единое мнение по вопросу о соотношении Правительства РФ и иных исполнительных органов государственной власти. В этом можно убедиться, сравнив точки зрения исследователей. Так, авторское утверждение о взаимосвязи Правительства и ФОИВ в лице министерств, служб и агентств, выражающееся в том, что вместе они выступают субъектами исполнительной власти на основе принципа единства исполнительной власти не утратило актуальности в настоящее время ^{[11, с. 89]}. Более того, нами ранее утверждалось, что лидирующее положение в системе субъектов исполнительной власти занимает Президент РФ ^{[11, с. 79]}.

Однако мнения ученых по этому вопросу разнились и до этого. К примеру, Туровская В.А., рассматривая систему ФОИВ в России, включала в нее Правительство РФ, называя сам факт отсутствия такого положения в Указе Президента от 9 марта 2004 года большим недостатком ^{[18, 37-38]}. Схожей позиции придерживался и В.Н. Хорьков ^{[19, с. 39]}.

Ранее предлагались ведущими учеными в области административного права: Ю.А. Тихомировым ^[1], И.Л.Бачило ^[16] и многими другими решением проблемы законодательного закрепления структуры ФОИВ, а также достижение баланса между законодательными и исполнительными ветвями власти.

Т.Е. Беджанова, Д.В. Камилова, К.М. Исаева приводят мнение о необходимости принятия федерального закона о системе ФОИВ, который по аналогии с ФКЗ «О Правительстве РФ» закрепит самостоятельность исполнительной власти в России ^{[3, c. 79]}. В случае реализации данной инициативы можно будет сказать о том, что Правительство РФ и ФОИВ едины, поскольку правовые акты, регулирующие их статус, одновременно провозглашают независимость исполнительной ветви власти.

Правильная и логически верная точка зрения о соотношении Правительства РФ и органов исполнительной власти высказывается в статье Т.А. Занко ^{[6, c. 9]} о влиянии конституционных поправок на исполнительную власть федерального уровня. Автор указывает, что изменения в Основном законе послужат основой для создания Правительства РФ, ориентированного на усиление единства публичной власти. В связи с этим фокус внимания законодателей должен быть сосредоточен на создании единообразной системы исполнительно-распорядительных органов на всех уровнях управления.

Такие авторы, как Е.В. Виноградова, И.Л. Данилевская и Г.С. Патюлин выражают точку зрения о том, что Правительство РФ включено в систему ФОИВ, которую также составляют федеральные министерства, службы и агентства. Авторы статьи утверждают, что деятельность этих органов в рамках единой системы обеспечивает надлежащее исполнение ими своих функций, а также способствует устранению разногласий между ними ^{[4, c. 42]}.

В.И. Радченко и О.А. Угланова в статье, посвящённой поправкам в Конституцию, опираются на положение Основного закона о руководящих полномочиях Правительства РФ в отношении ФОИВ ^{[13, c. 72]}. Таким образом, авторы освещают рассматриваемый вопрос в рамках отношений власти-подчинения, упоминая при этом об органах, находящихся под руководством Президента.

С.В. Запольский в научной публикации о конституционных основах повышения эффективности исполнительной власти отмечает существенное расширение сферы деятельности Правительства РФ с принятием нового ФКЗ о Правительстве РФ ^{[7, с. 10]}.

М.Н. Кобзарь-Фролова в работе о политико-правовых связях Правительства РФ, исходя из соответствующего ФКЗ, рассуждает о полномочиях Правительства РФ, призванных обеспечить единство и взаимодействие всей системы исполнительной власти в России ^{[9, c. 117]}. Полагаем, что единство всей системы исполнительной власти, в целом, публичной власти в России является главенствующим принципом современного государственного управления. При этом Правительство РФ является одним из главных субъектов его реализации.

Стоит также обратиться к работе А.А. Гришковца, посвящённой административной реформе в России ^{[5, c. 140]}. В ней автор выражает своё мнение, согласно которому нововведения в структуре ФОИВ, оформляемые указом Президента, должны подкрепляться заявлением Правительства РФ, разъясняющим целесообразность такого решения. Тем самым обеспечивается участие Правительства РФ в утверждении изменений в организации и деятельности исполнительных органов.

Утверждение, что Правительство РФ является элементом системы ФОИВ, не представляется достаточно обоснованным с учетом содержания Основного закона России и актов главы государства. Настоящее положение подтверждается тем фактом, что тексты названных документов не дают основания интерпретировать их в таком ключе. В то же время статья 1 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» говорит об обратном. Благодаря наличию слова «иные» в тексте этой нормы Правительство РФ можно воспринимать как ФОИВ наряду с другими. Более того, нельзя не упомянуть о том, что ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации») наделяет Правительство РФ полномочиями на федеральном и региональном уровнях одновременно, обеспечивая тем самым реализацию принципа единства публичной власти.

Исходя из проведённого анализа, можно прийти к выводу о том, что нормы Конституции и упомянутого Федерального конституционного закона находятся в противоречии. В свою очередь, из этого следует необходимость проверки правового акта о Правительстве РФ на предмет конституционности его положений. Более того, имеет место потребность в толковании ст. 110 Конституции РФ, так как содержание нормы приводит к неопределённости в рассматриваемом вопросе.

Согласно пп. а) п. 1 ч. 1 ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации») решение дел о соответствии федеральных конституционных законов Конституции относится к функциям Конституционного Суда РФ. На основании этого статья 1 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» подлежит рассмотрению высшим судебным органом конституционного контроля для ответа на вопрос о том, является ли данная норма соответствующей ч. 3 ст. 110 Основного закона. Альтернативой в данном случае может стать инициатива о внесении изменений в акт о Правительстве РФ с предложением об исключении слова «иные» из содержания статьи 1 этого закона. Данная поправка позволит окончательно определить место и роль Правительства РФ в системе исполнительных органов государственной власти.

Одновременно конституционная норма (ч. 3 ст. 110) о руководящем положении Правительства РФ по отношению к ФОИВ может быть воспринимаема как требующая разъяснения со стороны Конституционного Суда (п. 4 ч. 1 ст. 3 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»). Содержание нормы наделяет Правительство РФ и Президента руководящими полномочиями в отношении упомянутых органов. При этом ч. 3 ст. 110 Конституции РФ не предполагает принадлежность самого Правительства РФ к ФОИВ.