Проблемы реализации права на пенсионное обеспечение отдельных категорий граждан в условиях международно-политической нестабильности

Руколеев Виталий Александрович ORCID: 0000-0002-6879-9192 ассистент; кафедра конституционного и международного права; Уральский государственный экономический университет 620144, Россия, Свердловская область, г. Екатеринбург, ул. Народной Воли, 45, ауд. 750 Rukoleev Vitalii Aleksandrovich Assistant; Department of Constitutional and International Law; Ural State University of Economics 45 Narodnaya Volya str., room 750, Sverdlovsk region, Yekaterinburg, 620144, Russia v.a.rukoleev@bk.ru Другие публикации этого автора

Задорина Мария Андреевна ORCID: 0000-0002-2531-8475 кандидат юридических наук доцент; кафедра конституционного и международного права; Уральский государственный экономический университет 620144, Россия, Свердловская область, г. Екатеринбург, ул. Народной Воли, 45, ауд. 750 Zadorina Mariia Andreevna PhD in Law Associate Professor; Department of Constitutional and International Law; Ural State University of Economics 45 Narodnaya Volya str., room 750, Sverdlovsk region, Yekaterinburg, 620144, Russia zadorina@bk.ru

Введение.

В современном мире каждое социальное государство стремится обеспечить каждому гражданину достойную жизнь. Для достижения этой цели одних лишь декларативных заявлений в нормативно-правовых актах недостаточно, требуется систематическая и комплексная работа по реализации конституционного принципа социального государства, а также конкретизация его норм действующего законодательства.

В частности, согласно части 2 статьи 7 Конституции Российской Федерации, в российском государстве обеспечивается государственная поддержка пожилых граждан, устанавливаются государственные пенсии. Пенсионное обеспечение граждан, по верному утверждению И. И. Глотовой и А. Э. Бережной, отражает не только уровень социально-экономического развития государства в целом, но и «степень общего благополучия населения» ^{[1, с. 43]}.

Особую актуальность тема пенсионного обеспечения приобретает в современных геополитических условиях, когда гражданство Российской Федерации приобретают граждане государств – бывших советских республик, которые в силу различных обстоятельств были вынуждены покинуть свое постоянное место жительства и переехать в Российскую Федерацию, а также лица, которые приобретают гражданство Российской Федерации в рамках оптации или посредством прохождения процедуры признания гражданином Российской Федерации. Для тех из них, кто старше трудоспособного возраста, пенсия зачастую становится единственным источником средств к существованию. В то же время для трудоспособных граждан Российской Федерации, которые ранее осуществляли трудовую деятельность на территориях государств, входивших в состав СССР, особую значимость приобретает вопрос реализации права на досрочную страховую пенсию по старости. Тем более, что треть страховых пенсий по старости в Российской Федерации назначается досрочно ^{[2, с. 50]}.

В последние годы пенсионное законодательство Российской Федерации динамично развивается. Этим обусловлен повышенный интерес ученых к сфере пенсионного обеспечения. Новеллы исследуются на предмет их соответствия конституционному принципу социального государства и принципу поддержания доверия граждан к действиям государства. Так, например, В. А. Черепанов в своем научном труде подверг критике главный результат пенсионной реформы 2018 г. – повышение пенсионного возраста ^{[3, с. 55–56]}. Другие ученые разбирают вопросы гендерной дифференциации пенсионного возраста ^{[4, с. 39–53; 5, с. 87–88; 6, с. 67–68]}, системы начисления пенсии ^{[7, с. 38–47; 8, с. 115–118]}, исчисления страхового стажа и периодов работы ^{[9, с. 119–132; 10, с. 133–142]}, а также вопросы формирования накопительной пенсии ^{[11, с. 31–37; 12, с. 39–43]}. Исследуются проблемы назначения пенсии и предлагаются меры по их решению ^{[13, с. 51–57]}. Особое внимание уделяется проблемам реализации права на досрочную страховую пенсию по старости. Анализ юридической литературы демонстрирует интерес применительно к таким категориям льготополучателей, как медицинские работники ^{[14, с. 28–34]}, работники угольной промышленности ^{[15, с. 11–14]}, педагогические работники ^{[16, с. 348–355]}, лица с семейными обязанностями ^{[17, с. 97–112; 18, с. 39–43]}. В то же время вопросы досрочного назначения страховой пенсии гражданам Российской Федерации, имеющим стаж, приобретенный на территориях государств – бывших советских республик, остаются малоизученными.

Цель работы – выявить проблемы реализации права на досрочную страховую пенсию по старости гражданами Российской Федерации, трудовая деятельность которых осуществлялась на территориях государств, входящих в состав СССР, а также сформулировать предложения по разрешению проблем в указанной области с учетом современной международно-политической ситуации.

Предмет и методы исследования.

Предмет исследования составляют нормы законодательства Российской Федерации о пенсионном обеспечении, судебная практика, а также труды отечественных ученых-юристов по данному вопросу.

Методологическую основу исследования составили общенаучные (анализ, синтез, индукция, дедукция, обобщение), а также специально-юридические (формально-юридический) методы научного познания.

Результаты исследования и их обсуждение.

Право на досрочную страховую пенсию по старости возникает при наличии у лица порогового значения величины индивидуального пенсионного коэффициента и продолжительности трудовой деятельности. В совокупность трудовой деятельности включается страховой и специальный стаж. Если страховой стаж образует периоды, в течение которых начислялись и уплачивались страховые взносы, то специальный – периоды занятости на определенных видах работ (производств, должностей). Списки таковых утверждаются Правительством Российской Федерации с учетом норм Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях» (статьи 30 и 31). И именно с подтверждением стажа у граждан возникает масса трудностей. По этому поводу А. С. Николаев справедливо отмечает, что непредставление в пенсионный орган документов, подтверждающих наличие специального стажа – частая причина отказа в назначении досрочной страховой пенсии по старости ^{[2, с. 51]}.

В отдельных случаях право на досрочную страховую пенсию по старости может возникнуть при признании лица инвалидом, а также у женщин при рождении и последующем воспитании детей. В этом случае право на досрочную страховую пенсию по старости выступает еще и гарантией поддержки многодетных семей и одним из инструментов решения демографических проблем, с которыми столкнулась Российская Федерации. Ведь у женщин трудоспособного возраста появляется возможность уделять больше времени материнству и воспитанию детей, поддерживая тренд многодетности. Кроме того, при назначении страховой пенсии по старости досрочно женщины могут заниматься воспитанием своих внуков, пока их дети занимаются построением карьеры. В связи с этим согласиться с мнением Е. Г. Азаровой о том, что досрочная страховая пенсия по старости не является средством поощрения рождаемости, не представляется возможным ^{[17, с. 97]}.

Важно отметить, что безработные в равной мере могут заявить притязания на досрочную страховую пенсию по старости. Причем регулярные денежные выплаты назначаются на период до наступления пенсионного возраста, однако не ранее чем за два года до наступления этого возраста. Как отмечает Е. Г. Копалкина, такие меры обусловлены дискриминацией предпенсионеров, а также неэффективной политикой содействия занятости в отношении данной категории граждан ^{[19, с. 70–71]}. Представляется, что имеющийся в настоящее время дефицит кадров на российском рынке труда сможет несколько исправить эту ситуацию.

Добавим, что досрочная страховая пенсия по старости назначается в заявительном порядке. Цифровизация всех сфер общественной жизни привела к тому, что обратиться с соответствующим заявлением сегодня можно не только в территориальный орган Социального фонда Российской Федерации лично, по почте, через многофункциональный центр, но и в электронной форме с использованием информационной системы – Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций). К обращению прилагаются документы, которыми подтверждается продолжительность трудовой деятельности. Рассматривается обращение не позднее десяти рабочих дней со дня его приема со всеми необходимыми документами. Итог рассмотрения подразумевает назначение пенсии либо отказ в ее назначении, который должен быть мотивирован, а текст ответа должен содержать разъяснения о порядке обжалования принятого решения.

Анализ судебной практики за 2020–2024 гг. по делам, связанным с реализацией прав граждан на пенсионное обеспечение, позволил выделить ряд проблем, с которыми сталкиваются граждане Российской Федерации (трудовая деятельность которых осуществлялась на территориях государств, входящих в состав СССР) при реализации ими права на досрочную страховую пенсию по старости. Некоторые из затруднений, с которыми сталкиваются граждане, обусловлены обострением международных отношений на постсоветском пространстве.

Так, например, гражданин обратился в суд с иском к отделению Пенсионного фонда по субъекту Российской Федерации. В иске содержались требования об обязании ответчика включить в страховой стаж для установления страховой пенсии по старости периоды работы на территории Украинской ССР и Эстонской ССР, периоды ухода за детьми, а также периоды службы в рядах Советской Армии. Из материалов дела следует, что лицо 10 марта 2020 г. обратилось в пенсионный орган с заявлением о назначении страховой пенсии по старости. К заявлению прилагались все необходимые документы (военный билет, трудовые книжки). По подсчетам гражданина страховой стаж составил 12 лет 02 месяца 16 дней. Решением пенсионного органа от 18 июня 2020 г. ему было отказано в назначении страховой пенсии по старости, так как отсутствовал стаж, требуемый для установления регулярной денежной выплаты (2020 г. – 11 лет). На 13 марта 2020 г. страховой стаж гражданина был 8 лет 02 месяца 8 дней. Судом установлено, что доводы о невключении в страховой стаж периода службы в рядах Советской Армии не обоснованы. Указанный период включен в стаж лица, что подтверждается решением пенсионного органа и данными о стаже. Невключение в страховой стаж периодов работы на территории Эстонской ССР объясняется тем, что работодатель не перечислял отчисления с заработной платы в пенсионный орган. Суд отказал и в отнесении в страховой стаж периодов ухода за детьми. Требования лица были удовлетворены судом в части включения в страховой стаж периодов работы на территории Украинской ССР. Как отмечено в решении суда, лицо в подтверждении страхового стажа предоставил ответчику трудовую книжку. Однако пенсионный орган затребовал уточняющие справки за периоды работы на территории Украинской ССР. Пенсионный орган направил работодателям запросы о предоставлении информации, ответы на них не получил. Спустя несколько месяцев, после принятия решения об отказе в назначении пенсии, ответы на обращения поступили. 27 июля 2020 г. лицу назначена пенсия. Суд расценил действия пенсионного органа как неправомерные. Им сформулирована позиция, согласно которой непредоставление компетентными органами Украины ответов на запросы информации о трудовой деятельности лица не свидетельствует о недостоверности сведений, зафиксированных в трудовой книжке, пока не доказано обратное. Суд обязал пенсионный орган выплатить лицу денежные средства с момента его обращения с заявлением о назначении страховой пенсии по старости (Решение Борисоглебского городского суда Воронежской области от 29 сентября 2020 г. по делу № 2-719/2020).

Стоит отметить, что после 2022 г. ситуация с получением сведений только усугубилась. Зарубежные органы власти и организации отдельных государств, расположенных на постсоветском пространстве, стали практически полностью игнорировать запросы об уточнении сведений о трудовой деятельности граждан Российской Федерации на их территории. В то же время без уточнения данных сведений Социальный фонд Российской Федерации отказывается включать в стаж соответствующие периоды работы, вынуждая граждан обращаться в суд.

К примеру, гражданка в возрасте 50 лет обратилась в отделение Социального фонда по субъекту Российской Федерации с заявлением о назначении досрочной страховой пенсии по старости. В обращении она изложила, что является матерью ребенка-инвалида, воспитывала его до достижения 8 лет, имеет страховой стаж не менее 15 лет. Решением пенсионного органа ей отказано в назначении досрочной страховой пенсии в связи с отсутствием страхового стажа не менее 15 лет. По причине непредоставления иных подтверждающих документов, кроме дубликата трудовой книжки, предшествующие выдаче данного документа периоды работы пенсионный орган не зачел. Гражданка обратилась в суд с иском о признании незаконным отказ в назначении досрочной страховой пенсии и об обязании пенсионного органа зачесть спорные периоды работы в стаж. В качестве документов, подтверждающих наличие страхового и специального стажа, она приложила дубликат трудовой книжки, выданный Львовским ремонтно-строительным трестом противопожарных работ (г. Львов, Украина), в который внесены записи о предшествующих (спорных) периодах работы истца. Суд изучил представленные документы, выслушал доводы сторон и третьих лиц после чего принял решение в пользу истца. Важно отметить, что суд отклонил «доводы ответчика о том, что дубликат трудовой книжки нельзя признать допустимым доказательством ввиду того, что предшествующие записи не заверены печатями организаций, где работала истец», так как на первой странице дубликата трудовой книжки и на месте записи о работе истца в тресте имеется печать предприятия-работодателя (Решение Кирово-Чепецкого районного суда Кировской области от 05 октября 2023 г. по делу № 2-1366/2023).

Другой пример. Гражданин, достигший 57 лет, обратился в отделение Фонда пенсионного и социального страхования по субъекту Российской Федерации с просьбой о назначении досрочной страховой пенсии по старости. В июне 2022 г. пенсионный орган принял решение об отказе. Из материалов дела следует, что пенсионный орган не засчитал в стаж работы лица следующие периоды: с июля 1984 г. по октябрь 1984 г. работу в должности электросварщика ООО «N»; с октября 1984 г. по ноябрь 1986 г. службу по призыву в рядах Советской Армии; с марта 1989 г. по август 1993 г. и с января 1997 г. по октябрь 1997 г. работу в должности садчика в ООО «N». В июле 2022 г. он вновь обратился в пенсионный орган с аналогичным заявлением. Пенсионный орган вынес решение об отказе в назначении досрочной страховой пенсии по старости, ссылаясь на отсутствие необходимой продолжительности требуемого стажа на определенных видах работ. В решении указано, что у гражданина специальный стаж 04 месяца 23 дня, а требуется 7 лет 06 месяцев. Пенсионный орган в комиссионном порядке в январе 2023 г. изменил ранее изданное решение. Гражданину засчитали в стаж работу в должности электросварщика ООО «N». Период службы по призыву в рядах Советской Армии и работу в должности садчика в ООО «N» как прежде остались за пределами учтенного специального стажа. Относительно последнего пенсионным органом дан комментарий, из которого вытекает, что факт работы лица в производстве глиняного кирпича не подтвержден. Вопрос о том, соответствуют ли условия и характер труда лица по профессии «садчик» применительно к производству глиняного кирпича, черепицы и керамических блоков, дающей в последующем право на досрочное назначение пенсии, не решен. Для ответа на вопрос судом назначена экспертиза. В заключении эксперта Главного управления по труду и занятости субъекта Российской Федерации отражен положительный ответ. Состоятельность результатов исследования у суда не вызывает сомнений, ввиду чего они восприняты и положены в основу судебного решения. Изучив представленные гражданином материалы, суд счел допустимым включение в стаж период службы в рядах Советской Армии. Таким образом, суд удовлетворил большую часть заявленных гражданином требований (Решение Шадринского районного суда Курганской области от 14 июля 2023 г. по делу № 2-440/2023).

Если в описанных выше случаях споры разрешались судами первой инстанции, а сами решения сторонами не обжаловались, то следующий пример демонстрирует обратное. Главное, на что хочется обратить внимание, как по-разному применяются судами нормы материального права. Так гражданка в возрасте 55 лет обратилась в отделение Социального фонда по субъекту Российской Федерации с заявлением о назначении досрочной страховой пенсии по старости. В тексте судебного акта говорится, что страховой стаж гражданки 26 лет 04 месяца 16 дней, а специальный стаж 5 лет 01 месяц 5 дней. Специальный стаж, по мнению гражданки, образуется сложением трудовой деятельности на Черноморском судостроительном заводе (г. Николаев, Украина) с 01 ноября 1985 г. по 14 апреля 1988 г. в должности маляра судового и с 15 апреля 1988 г. по 05 декабря 1990 г. в должности маляра. Данное подтверждается записями в трудовой книжке. Гражданка считает, что в эти периоды была занята на работах с применением вредных веществ не ниже 3-го класса опасности. Решением пенсионного органа спорные периоды работы не засчитаны в специальный стаж. Ответчик в суде пояснил, что занятость на работах с применением вредных веществ не ниже 3-го класса опасности документально не подтверждена. Суд по результатам оценки и исследований доводов и доказательств, представленных сторонами, удовлетворил требования гражданки. Позиция суда заключалась в том, что современная политическая ситуация не позволяет предпринять действия в целях проверки характера работы истца в спорный период, получить подтверждающие или опровергающие документы. Попытки получить информацию пенсионным органом совершены путем направления запросов о предоставлении сведений в компетентные органы и организации Украины. Вместе с тем нормы действующего законодательства позволяют определить трудовую книжку основным документом, подтверждающим трудовой стаж. Отсюда у истца возникло право на досрочную страховую пенсию по старости в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 30 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях». К такому выводу пришел суд первой инстанции (Решение Ленинского районного суда города Магнитогорска от 29 июня 2023 г. по делу № 2-936/2023). Суд апелляционной инстанции не согласился с этими выводами. В новой редакции акта подчеркивается неправильное применении норм материального права судом первой инстанции. Записи, внесенные в трудовую книжку истца, не содержат в себе сведений, конкретизирующих характер ее работы. Истцу надлежало предоставить справки от работодателя или архивных органов, уточняющие характер работы истца либо иные документы. Вышестоящий судебный орган отметил, что сложившаяся политическая ситуация не освобождает ее от доказывания спорных обстоятельств (Апелляционное определение Челябинского областного суда от 19 сентября 2023 г. по делу № 2-936/2023). Кассационная инстанция оставила решение без изменения. В определении произведено соотношение понятий «маляр» и «маляр, занятый на работах с применением вредных веществ не ниже 3-го класса опасности». Предполагает досрочное пенсионное обеспечение трудовая деятельность, сопряженная с неблагоприятным воздействием различного рода факторов, а именно по последнему наименованию (Определение Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 30 ноября 2023 г. по делу № 88-21330/2023). Гражданка направила кассационную жалобу в Верховный Суд Российской Федерации. В ходе проверки законности решений апелляционной и кассационной инстанции, были обнаружены причины для их отмены и восстановления юридической силы решения суда первой инстанции. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации усмотрела формальный подход к рассмотрению данного дела апелляционным и кассационным судом. Интерпретация норм права нижестоящими судами в контексте неукоснительной обязанности истца доказать обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора, привело к нарушению задач и смысла гражданского судопроизводства и права на справедливую и компетентную судебную защиту. Отказ от учета специфики политической ситуации, отразившейся на положении гражданки, закладывает явный крен в пользу прав и законных интересов пенсионного органа (Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 17 июня 2024 г. по делу № 48-КГ24-5-К7).

Обобщая результаты проведенного исследования, можно обозначить ключевые проблемы в реализации права на досрочную страховую пенсию по старости гражданами Российской Федерации, трудовая деятельность которых осуществлялась на территориях государств, входящих в состав СССР: игнорирование организациями и органами власти государств – бывших советских республик запросов информации о предоставлении сведений о продолжительности, характере и условиях работы лиц, проживающих в России, на территориях постсоветского пространства; сложности с подтверждением наличия специального стажа трудовой деятельности, сопряженной с неблагоприятным воздействием различного рода факторов, из-за реорганизации или ликвидации организации-работодателя; отсутствие (утрата) документов о трудовом стаже.

Больше десяти лет назад Н. Н. Олейник и В. К. Летуновкий заявляли о том, что правоприменительная практика по вопросам пенсионного обеспечения демонстрирует множество проблем в этой сфере ^{[20, с. 131]}. И, как видно, этот тезис не теряет своей актуальности и в настоящее время. Граждане массово прибегают к защите своих прав и законных интересов в судебном порядке. По подсчетам авторов настоящей работы, в течение последних пяти лет судебные органы ежегодно выносят более 8,5 тысяч решений по делам о назначении досрочной страховой пенсии по старости гражданам Российской Федерации, трудовая деятельность которых осуществлялась на территориях государств, входящих в состав СССР. Ввиду отсутствия единства подходов при разрешении подобных дел зачастую отстоять правомерные притязания на такого рода регулярные денежные выплаты не удается. Степень удовлетворения требований граждан находится на низком уровне ^{[21, с. 246]}. Результаты анализа судебной практики придают этому тезису отнюдь не оценочное значение. К затруднениям в реализации права на досрочное назначение страховой пенсии по старости приводят ошибки в применении (толковании) норм пенсионного законодательства, допускаемые сотрудниками пенсионных органов. Тут важно сказать и о развязывании ими же непреодолимой бюрократической волокиты, а также об уклонении от обязанности по истребованию необходимых документов у органов власти и организаций, перекладывании этого бремени на самих граждан.

Заключение.

Таким образом, несмотря на предпринимаемые усилия по совершенствованию пенсионного законодательства, трудности с подтверждением специального стажа, сопряженного с неблагоприятным воздействием различного рода факторов, и в целом с реализацией права на досрочное назначение страховой пенсии по старости отдельными категориями граждан до сих пор существуют. Для их разрешения предлагается сосредоточить усилия на оптимизации процедур, направленных на улучшение реализации обсуждаемого права.

Во-первых, в случае отсутствия (утраты) документов о трудовом стаже нужно выработать адекватные механизмы их восстановления. Подразумевается упрощение порядка обращения в архивные органы, пересчета стажа и заработной платы, а также расширение круга исключений, когда гражданам можно использовать свидетельские показания для удостоверения продолжительности, характера и условий работы или уточнения каких-либо неточностей в предоставленных документах. Особенно когда речь идет о стаже, приобретенном в период трудовой деятельности на территориях государств – бывших советских республик, независимо от наличия международных договоров о социальном обеспечении, основанных на принципе территориальности. В условиях международно-политической нестабильности следует предусмотреть возможность дистанционного участия в судебном процессе лиц по таким категориям дел. В том числе в случаях, когда отсутствие (утрата) документов о трудовом стаже связано с экологическими катастрофами, терактами и иными действиями, вызванными обострением международных отношений между государствами постсоветского пространства.

Во-вторых, предусмотреть упрощенное исправление неточностей, допущенных в документах о трудовом стаже во внесудебном и судебном порядке.

В-третьих, инициировать переговоры по подготовке международного договора, регулирующего информационное взаимодействие между государствами – бывшими советскими республиками в области пенсионного обеспечения. При невозможности достичь консенсуса на фоне текущей политической ситуации, признавать трудовую книжку гражданина (в том числе ее дубликат) основным документом, подтверждающим трудовой стаж.

В-четвертых, системно проводить информационные компании, направленные на повышение осведомленности граждан о методиках определения размера пенсии и документах, содержание которых ведет к искомому значению. Это снизит количество обращений граждан и, как следствие, нагрузку на пенсионные и судебные органы.