Аквакультура в структуре агропромышленного комплекса РФ: современное состояние правового регулирования

Семенова Ирина Владимировна младший научный сотрудник; сектор экологического, земельного и аграрного права; Институт государства и права Российской академии наук 119019, Россия, г. Москва, ул. Знаменка, 10 Semenova Irina Vladimirovna Junior Researcher; Department of Environmental, Land and Agrarian Law; Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences 10 Znamenka str., Moscow, 119019, Russia ssem.irina@gmail.com Другие публикации этого автора

Развитие отечественной аквакультуры началось относительно недавно. В 2007 г. С.И. Никоноров и В.И. Ананьев отмечали, что несмотря на ускоренное развитие аквакультуры во всем мире, ее роль в России была на тот момент незначительна. Ученые выделяли следующие причины недостаточного развития данной отрасли в рассматриваемый ими временной период: отсутствие современной нормативно-правовой базы в области аквакультуры, недостаточная государственная поддержка рыбоводных хозяйств и обслуживающих их научных организаций, недостаточно развитые технологии аквакультуры и другие ^{[1, с. 33]}. Долгое время данный вид деятельности играл второстепенную роль в российском рыбохозяйственном комплексе. Однако на настоящий момент значение рыбоводства возрастает.

Согласно докладу Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН «Состояние мирового рыболовства и аквакультуры» 2024 года, аквакультура может обеспечить удовлетворение растущего мирового спроса на пищевые продукты, производимые из водных биоресурсов. В 2022 году мировой объем продукции аквакультуры достиг 130,9 млн т, что составляет 59% продукции мирового рыболовства и аквакультуры (ФАО. 2024. Cостояние мирового рыболовства и аквакультуры – 2024. «Голубая трансформация» в действии. Рим. [Электронный ресурс]. URL: https://doi.org/10.4060/cd0683ru. (дата обращения: 19.11.2024)). Производство товарной аквакультуры в России выросло более чем в 2 раза за 10 лет – с 186 тыс. т в 2013 г. до 402 тыс. т в 2023 г. По мнению, руководителя Федерального агентства по рыболовству (далее – Росрыболовство), аквакультура на настоящий момент одной из важных составляющих рыбной отрасли. В период с 2013 по 2023 гг. в области аквакультуры прослеживалась положительная динамика роста до 10% в год. (Илья Шестаков: Производство товарной аквакультуры за 10 лет выросло в два раза, важно, что есть поступательная динамика – к 2030 году должны выйти на объем в 600 тыс. тонн // Официальный сайт Федерального агентства по рыболовству [Электронный ресурс]. URL: https://fish.gov.ru/news/2024/03/01/ilya-shestakov-proizvodstvo-tovarnoj-akvakultury-za-10-let-vyroslo-v-dva-raza-vazhno-chto-est-postupatelnaya-dinamika-k-2030-godu-dolzhny-vyjti-na-obem-v-600-tys-tonn/?ysclid=m3sn0z1k5z413045750 (дата обращения: 22.11.2024)).

Федеральный закон от 2 июля 2013 г. № 148-ФЗ «Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (СЗ РФ. 2013. № 27. Ст. 3440) (далее – Закон об аквакультуре), вступивший в силу 1 января 2014 г. стал основой для формирования нового правового регулирования отечественной аквакультуры. Согласно данному закону, под аквакультурой (рыбоводством) понимается деятельность, связанная с разведением и (или) содержанием, выращиванием объектов аквакультуры. Объектами аквакультуры являются водные организмы, разведение и (или) содержание, выращивание которых осуществляются в искусственно созданной среде обитания (ст. 1). Необходимо обозначить разницу между понятиями «объекты аквакультуры» и «водные биологические ресурсы». Основополагающее отличие заключается в том, что к водным биологическим ресурсам относятся организмы, находящиеся в состоянии естественной свободы, в то время как объекты аквакультуры разводятся, содержатся или выращиваются в искусственно созданной среде обитания (под которой понимаются, определенные Законом об аквакультуре, водные объекты сооружения, где разведение, содержание, выращивание объектов аквакультуры осуществляются с использованием специальных устройств или технологий), под контролем человека. Помимо этого, при определении водных биологических ресурсов Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (СЗ РФ. 2004. № 52 (часть I). Ст. 5270) (далее – Закон о рыболовстве) указывает открытый перечень организмов к ним относящихся: рыбы, водные беспозвоночные, водные млекопитающие, водоросли, а также другие водные животные и растения. При этом в понятии «объекты аквакультуры» содержится более общее положение – водные организмы.

Также стоит обратить внимание и на то, что водные биологические ресурсы находятся по общему правилу в федеральной собственности (за исключением биоресурсов, которые обитают в прудах, обводненных карьерах – они могут находиться также в собственности субъектов РФ, муниципальной и частной собственности). У юридических лиц и индивидуальных предпринимателей появляется право собственности на добытые ими (изъятые из среды обитания) в установленном порядке водные биологические ресурсы. В то время как объекты аквакультуры находятся в собственности рыбоводных хозяйств (за исключением, случаев осуществления пастбищной аквакультуры в отношении анадромных видов рыб). Как отмечает А.А. Странцов, продукция аквакультуры является полноценным объектом гражданских прав в соответствии с Гражданским кодексом РФ, а водные биоресурсы вовлекаются в гражданский оборот в установленном природоресурсным законодательством порядке ^{[2, с. 208]}.

Правовое регулирование отношений в области аквакультуры основывается на нормативных правовых актах различного уровня.

В первую очередь это Закон об аквакультуре, который регулирует основы осуществления рыбоводства, при этом охватывает не только товарную аквакультуру, как вид сельскохозяйственной деятельности, а также обозначает и аквакультуру, в целях сохранения водных биологических ресурсов. Помимо этого, немаловажным актом, является Закон о рыболовстве, несмотря на определенные различия объектов регулирования ^[3]. В частности, указанный закон устанавливает рыбохозяйственные бассейны, в рамках которых определяются рыбоводные участки (ст. 4 Закона об аквакультуре), определяет порядок осуществления рыболовства в целях аквакультуры (ст. 23) и т.п. Как отмечает Е.Л. Минина, Закон об аквакультуре по содержанию близок к законодательству о рыболовстве. Невзирая на тот факт, что рыболовство представляет собой добычу природных ресурсов, а не сельскохозяйственное производство, их с рыбоводством объединяют общие цели деятельности, направленной на обеспечение населения пищевой продукцией в рамках развития рыбохозяйственного комплекса страны ^{[4, с. 78]}. Положения, регламентирующие отдельные аспекты правового регулирования в области аквакультуры, также содержатся в иных федеральных законах – Земельном кодексе РФ (СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. Ст. 4147, 4148), Водном кодексе РФ (СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2380-2381), Лесном кодексе РФ (СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5278), Федеральном законе от 3 августа 2018 г. № 280-ФЗ «Об органической продукции и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (СЗ РФ. 2018. № 32 (часть I) Ст. 5073), Федеральном законе от 29 декабря 2014 г. № 473-ФЗ «О территориях опережающего развития в Российской Федерации» (СЗ РФ. 2015. № 1 (часть I). Ст. 26) и других. К другим правовым актам, регулирующим отношения в сфере аквакультуры относятся законы субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации (например, Постановление Правительства РФ от 21 июля 2014 г. № 675 «Об особенностях создания, эксплуатации и использования установок, сооружений, искусственных островов для целей аквакультуры (рыбоводства)» // СЗ РФ. 2014. № 30 (часть II) Ст. 4313), нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (например, Приказ Министерства сельского хозяйства РФ от 10.11.2014 № 437 «Об утверждении Порядка осуществления рыболовства в целях аквакультуры (рыбоводства)» // Российская газета. 2014. № 293.), нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В соответствии со статьей 11 Закона об аквакультуре выделяется аквакультура, относящаяся к сельскохозяйственному производству (товарная аквакультура), а также аквакультура относящаяся к сохранению водных биологических ресурсов, включающая акклиматизацию и искусственное воспроизводство водных биологических ресурсов.

Товарная аквакультура – вид предпринимательской деятельности, относящейся к сельскохозяйственному производству. Согласно Закону об аквакультуре выделяется 3 вида товарного рыбоводства: пастбищная, индустриальная и прудовая аквакультура. Осуществление указанных видов рыбоводства имеет свою специфику, что также отражается в законодательстве. Например, в отличие от индустриальной и прудовой аквакультур, для пастбищного рыбоводства необходим рыбоводный участок. Также стоит обратить особое внимание на аквакультуру, относящуюся к сохранению водных биологических ресурсов. Ее правовое регулирование в большинстве своем осуществляется положениями Закона о рыболовстве. При этом, немаловажно отметить, что статья 1 Закона об аквакультуре выделяет две цели данного нормативного правового акта: обеспечение производства рыбной и иной продукции аквакультуры и сохранение водных биологических ресурсов.

Искусственное воспроизводство включает в себя формирование, содержание и эксплуатацию ремонтно-маточных стад в целях сохранения водных биоресурсов, а также выращивание молоди (личинок) водных биоресурсов с их последующим выпуском в водные объекты рыбохозяйственного значения. А акклиматизация водных биологических ресурсов представляет собой деятельность по вселению их ценных видов в водные объекты рыбохозяйственного значения, в которых они ранее не обитали или утратили свое значение, и созданию в них устойчивых популяций данных видов. Как справедливо отмечает Н.С. Куделькин, суть акклиматизации – повышение биологической продуктивности водного объекта с целью улучшения эффективности рыболовства ^{[5, с. 117]}. По сравнению с искусственным воспроизводством водных биоресурсов, акклиматизация предусматривает также вселение взрослых особей, а не только выпуск личинок и молоди. Таким образом аквакультура не только связана с разведением, содержанием или выращиванием объектов аквакультуры, пригодных для потребления, но и направлена на сохранение и увеличение числа популяций водных биологических ресурсов.

Как нами отмечалось ранее, направление аквакультуры в российском рыбохозяйственном комплексе является достаточно молодым. Однако перспективы его развития имеют благоприятные тенденции как для продовольственной безопасности нашей страны, так и для ее экономики. С целью становления в РФ устойчивого рыбоводства и стимулирования рыбных хозяйств к осуществлению рассматриваемой деятельности, политика государства направлена на поддержку аквакультуры. Поддержка предпринимательской инициативы, путем предоставления различных мер государственной поддержки является основным приоритетом нашего государства в данной сфере ^{[6, с. 79]}. На настоящий момент существуют определенные меры государственной поддержки в рассматриваемом вопросе, реализуемые как на федеральном, так и на региональном уровнях. В качестве примеров приведем некоторые из них. Так, например, на федеральном уровне, согласно Распоряжению Правительства РФ от 5 февраля 2024 г. № 222-р (СЗ РФ. 2024. № 8. Ст. 1144) на поддержку программы льготного кредитования сельхозпроизводителей, включая предприятия аквакультуры, было направлено 20 млрд руб. Средства из федерального бюджета выделяются на субсидирование льготных инвестиционных (до 15 лет) или краткосрочных займов (до 2 лет), по сниженной ставке, которые предоставляются в том числе производителям товарной аквакультуры (Правительство поддержит льготными кредитами аграриев и рыбоводов — на эти цели будет направлено 20 млрд рублей // Официальный сайт Федерального агентства по рыболовству [Электронный ресурс]. URL: https://moktu.fish.gov.ru/press/news/Pravitelstvo_poddergit_lgotnymi_kreditami_agrariev_i_rybovodov_-_na_eti_tseli_budet_napravleno_20_mlrd_rubley/ (дата обращения: 22.11.2024)). В качестве примера региональных мер поддержки можно привести Постановление Правительства Республики Коми от 31 октября 2019 г. № 525 «О Государственной программе Республики Коми «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, развитие рыбохозяйственного комплекса» (Сетевое издание «Перечень правовых актов, принятых органами государственной власти Республики Коми, иной официальной информации» http://www.law.rkomi.ru, 31.10.2019). В соответствии с приложением 1.6 к ней, определяется порядок предоставления субсидий на поддержку товарной аквакультуры. Данная процедура представляет собой возмещение части затрат получателей субсидий за счет средств республиканского бюджета Республики Коми по следующим направлениям:

- возмещение части затрат на приобретение рыбных кормов;

- возмещение части затрат по приобретению рыбопосадочного материала;

- возмещение части затрат на уплату страховой премии, начисленной по договору страхования.

Закон об аквакультуре действует уже практически 11 лет. За этот период были приняты различные нормативные правовые акты, направленные на улучшение правового регулирования в области аквакультуры. Однако в условиях глобальных мировых изменений ^{[7, с. 151]}, любая сфера практически всегда имеет потребность в совершенствовании и принятии мер, отвечающих современных проблемам и вызовам. Рассматриваемая нами область хозяйственной деятельности не является исключением. 31 октября 2024 года Советом Федерации РФ были проведены парламентские слушания на тему «Проблемы и перспективы развития аквакультуры в Российской Федерации», в рамках которых были рассмотрены основные проблемные аспекты аквакультуры, которые требуют принятия решений на законодательном уровне, а также обозначены основные направления совершенствования и развития данной хозяйственной деятельности. Проанализировав материалы указанных парламентских слушаний, мы выделили следующие наиболее актуальные вопросы в области аквакультуры. Во-первых, это отдельные аспекты регулирования оборота рыбоводных участков. Так, в частности, как отметил заместитель руководителя Росрыболовства В.И. Соколов, срок их предоставления достаточно длительный – 20 лет (чаще всего). За этот период рыбоводный участок могут затронуть значительные перемены, в том числе влияние климатических изменений. Зачастую рыбоводным хозяйствам для эффективного ведения своей деятельности необходимо менять границы, предоставленных им участков. Однако в рамках действующего законодательства это невозможно, поскольку границы являются существенным условием договора пользования рыбоводным участком и их изменение запрещено. Во-вторых, проблема обеспечения предприятий аквакультуры кормами и посадочным материалом. Данный вопрос усугубляется санкционным давлением на нашу страну, поскольку большинство кормов на протяжении долгого времени были импортными. На настоящее время ведется разработка отечественных кормов, однако она усложняется нестабильным качеством основного ингредиента – рыбной муки. Даже незначительное ее ухудшение, делает произведенный продукт непригодным для кормления, что приводит к нецелесообразности полного перехода рыбных хозяйств на российские корма. В-третьих, вопрос агрострахования с господдержкой в сфере аквакультуры. На настоящий момент Министерством сельского хозяйства РФ принято решение о распространении с 2023 г. так называемых CAPEX – возмещения части понесенных затрат на строительство заводов по производству рыбных кормов. Помимо этого, разработан проект постановления, согласно которому данная мера распространяется на производство посадочного материала.

Также было отмечено, что тенденция по улучшению показателей выращивания объектов аквакультуры в 2024 г. отсутствует, для отдельных показателей даже характерно снижение. Это связано в большинстве своем с изменением климатических условий, а также с низким качеством посадочного материала. Одновременно с этим был рассмотрен основной современный метод снижения указанных рисков – товарная аквакультура в УЗВ (установках замкнутого водоснабжения). Несмотря на высокий первоначальный уровень инвестиций и трудности с кормами для объектов аквакультуры, разводимых таким способом, отмечаются существенные преимущества – возможность создавать контролируемые идеальные условия для роста рыб, минимальная вероятность заболеваний, отсутствие зависимости от климатических изменений. В качестве перспективных направлений развития аквакультуры также выделили замену рыбной муки в составе кормов на более стабильный по качественным характеристикам гаприн, развитие аквакультуры с использованием генетики и селекции.

Как отметил руководитель Департамента регулирования в сфере рыбного хозяйства и аквакультуры (рыбоводства) Министерства сельского хозяйства Российской Федерации Е.С. Кац, отечественная аквакультура сейчас находится на следующем этапе развития, который включает в себя осмысление и оценку принятых на настоящий момент мер (Стенограмма парламентских слушаний на тему «Проблемы и перспективы развития аквакультуры в Российской Федерации» (31 октября 2024 года) // Официальный сайт Совета Федерации Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: http://council.gov.ru/activity/activities/parliamentary/161778/ (дата обращения: 22.11.2024)).

Важным является тот факт, что развитие российской аквакультуры имеет значение не только для решения продовольственной проблемы, оно также является источником новых рабочих мест, повышает уровень благосостояния населения, способствует уменьшению числа случаев незаконной добычи водных биологических ресурсов ^{[12, с. 112]}. Вместе с тем, в области аквакультуры также существует ряд экологических рисков и проблем. При нарушении рыбными хозяйствами требований в области обращения с отходами, использовании кормов, не соответствующих установленных стандартам продукция аквакультуры может нанести ущерб как окружающей среде, так и потребителям данной продукции. Более того, существуют определенные риски, связанные с нарушением объектами аквакультуры естественной экосистемы водоемов. Например, с предприятия в Ленинградской области в феврале 2024 года из садков, срезанных льдом, уплыло около 300 т радужной форели (Как рыбаки ловили 300 тонн форели, случайно уплывшей в Ладожское озеро из рыбхозяйства // KP.RU [Электронный ресурс]. URL: https://www.spb.kp.ru/https://www.spb.kp.ru/daily/27573/4897138/ (дата обращения: 22.11.2024)). Подобный неконтролируемый выпуск особей может повлечь неблагоприятные последствия для водоемов – загрязнение окружающей среды, недостаток пищи для популяций, обитающих в данном водоеме, заражение водных биологических ресурсов болезнями сбежавших особей при нарушении рыбоводными хозяйствами требований ветеринарного наблюдения.

В заключение хотелось бы отметить, что большинство ученых как в сфере юриспруденции, так и в сфере естественных наук обращают внимание на большие потенциальные возможности РФ в развитии аквакультуры – наша страна обладает богатыми водными фондами, пригодными для объектов аквакультуры ^{[8, с. 26],[9, с. 58],[10, с. 127],[11, с. 237]}. Обозначенные нами проблемы в данной области могут быть решены благодаря мониторингу реализации принятых мер и своевременному принятию новых, необходимость которых требует меняющаяся климатическая и политическая обстановка. Скоординированные действия государства и науки смогут вывести отечественное рыбоводство на новый уровень.