Принципы административной ответственности: актуальные проблемы

Плигин Владимир Николаевич доктор юридических наук Заведующий сектором административного права и административного процесса; Институт государства и права Российской академии наук 119002, Россия, г. Москва, ул. Сивцев Вражек, 43 Pligin Vladimir Nikolaevich Doctor of Law Head of the Sector of Administrative Law and Administrative Process; Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences 43 Sivtsev Vrazhek str., Moscow, 119002, Russia voltrap2014@yandex.ru Другие публикации этого автора

Введение

В качестве одного из аспектов, который будет направлять развитие административного права в ближайшем будущем, обоснованно называется кодификация, определяющая состояние института административной ответственности ^{[1, с. 125]}. Предстоящая кодификация (так называемая «третья кодификация» законодательства об административных правонарушениях) активно обсуждается как в научно-исследовательском поле, так и практиками, представителями власти и экспертного сообщества. С учетом количества случаев административных правонарушений, исчисляемых десятками миллионов, что затрагивает как публичные интересы, так и интересы непосредственно практически всех граждан Российской Федерации, легитимность правовых решений в данной области приобретает особое значение, что в свою очередь предъявляет дополнительные требования именно к «каркасу» её нормативного оформления и применения, то есть к принципам, как универсальным и традиционным основам. В данном материале предпринята попытка рассмотреть актуальные проблемы и тенденции современного понимания принципов административной ответственности в условиях активного и перманентного реформирования отечественного законодательства об административных правонарушениях.

Основная часть

В этой связи полезно обратить внимание на то, что категория «принцип» рассматривается в философии в качестве одной из фундаментальных. В системе философского знания принцип наделяется следующими употребительными значениями: «(от лат. principium - основа, первоначало) – "первоначало", "руководящая идея", "основное правило поведения"» ^{[2, с. 461]}.

В качестве сущностной характеристики принципа, одновременно выступающей в роли критерия отграничения этого понятия от постулата и аксиомы, является его обусловленность человеческим опытом, практической познавательной деятельностью. При этом в качестве фундаментального теоретического знания может рассматриваться лишь принцип, получивший оценочное значение по результатам опытно-практической деятельности, в нашем случае в рамках широкого правоприменения.

«Каждая норма права, включая нормы, содержащие принципы, имеют свое авторство. При её конструировании автор (упрощенно, каждый раз мы имеем дело с группой авторов) опирается на свое собственное представление о действительности, он делает предложение на базе накопленного ценностного опыта, чувственно переработанного и предложенного. Уровень чувственного в нормотворчестве исключительно высок. На собственное чувственное на начальной стадии подготовки нормы накладывается авторское понимание методологии проведения властного воздействия или реализации представления о политической задаче социального слоя (классового, партийного, группового элитарного), который автор представляет. …. каждый раз мы имеем дело именно с ценностными комплексами конкретных людей, построенными на системе принципов, рожденных практикой абстрагирования. При этом есть общая практика абстрагирования, которая ведет к появлению декларируемой формулы принципа, например, закрепляемой в норме, или к более сложной комбинации принципов, формально незакрепленных, но имеющих существенное практическое значение для реализации нормы» ^{[3, с. 234]}.

В правовой науке широко обозначаются разного рода принципы: принципы права как отдельного социального явления, отраслевые принципы, принципы правового института, организации и деятельности государственного аппарата, правосудия, института морали, принципы правосознания. Каждый из названных институтов имеет свое легитимирующее начало.

Роль субъективного, идеального, мировоззренческих позиций в создании системы правовых принципов играет первостепенную роль. Политические силы, особенно в условиях революционных сломов, именно на основании взглядов и идей выбирают критерии для обозначения того, что для них становится принципом и что они видят в качестве легитимного в их обществе. По крайней мере, они могут это предлагать, произойдет ли легитимация их правового предложения, зависит от многих обстоятельств развития социума, но предложение может быть сделано и определенное давление по его продвижению оказано.

При анализе принципов часто подчеркивается, что сущность принципов объективна. В этой связи представляется, что замечание Г.В. Мальцева, что людям «дана некоторая власть над принципами; они могут их менять, пере- осмысливать, способны отказываться от них...» ^{[4, с. 681-685]}.

Однако, если власть будет проявляться в том, чтобы произвольно относиться к принципам при законодательном оформлении воли правящего слоя, меняя их содержательное наполнение и отказываясь от сложившегося порядка осуществления принципа, то конструкция правовой действительности разрушится. Также власть присутствует и при применении нормы правоприменителем. В том случае, когда принцип права будет искажаться в действиях правоприменителей, если эти действия не будут подвергнуты коррекции, лица, опирающиеся на право при организации защиты своих интересов, откажутся от использования нормы права и будут искать альтернативные варианты реализации своего интереса.

Предложенная выше теоретическая конструкция, относящаяся к принципам права имеет самое непосредственное отношение к институту административной ответственности, так как произвольное изменение его характеристик, включая административные санкции, ломает в принципе логику создания и функционирования юридической ответственности, переводя их в сферу произвольного волеусмотрения, что в свою очередь создает условия для правового нигилизма.

Безусловно, институт административной ответственности должен строиться на общих принципах публичного управления и юридической ответственности ^{[5, с. 18]}. Административная ответственность как стержень, ключевой, основополагающий элемент публично-правовой ответственности, закономерно базируется на защите публичных интересов. Последние, по справедливому утверждению профессора П.П. Серкова, имеют приоритетное значение при возникновении правоотношений в сфере административной ответственности ^{[6, с. 28]}. С учетом того, что любая категория публичных интересов зиждется на интересах частных и в современных условиях усложнения структуры социального взаимодействия достаточно непросто установить их пределы, границы между ними, более обоснованным представляется говорить о балансе частных и публичных интересов в рамках исследования института административной ответственности. Ученые-административисты отмечали, что баланс публичных и частных интересов можно выявить при анализе многих административно-правовых институтов, в том числе и института административной ответственности, причем каждый из таких институтов находится в состоянии динамики, и баланс публичных и частных интересов меняется, совершенствуется. При этом основополагающим критерием в этом процессе, по их мнению, является учет приоритета прав и свобод человека и гражданина ^{[7, с. 105]}.

Прежде, чем перейти к актуальным проблемам и тенденциям регулирования принципов административной ответственности, следует определиться с понятийным аппаратом. Вариаций категорирования здесь может быть множество. Понятийный ряд может быть представлен следующим образом: принципы административной ответственности, принципы законодательства об административных правонарушениях, принципы производства по делам об административных правонарушениях, принципы административно-процессуальной деятельности, принципы административной юрисдикции, принципы административного судопроизводства.

Принципы административной ответственности отражаются также в научных позициях в качестве принципов установления и применения административной ответственности. Представляется, что последние выступают принципами более конкретного порядка и могут быть включены в качестве разновидностей в систему принципов административной ответственности как важного элемента правового института административной ответственности в целом.

Представляет интерес позиция М.А. Лапиной, которая разграничивает принципы административной ответственности как правового института, к которым относит принцип законности, принцип равенства перед законом, презумпцию невиновности, принцип разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, принцип соблюдения прав человека и гражданина, и принципы административной ответственности, содержащие фундаментальные начала административно-юрисдикционной деятельности органов публичного управления (в том числе федеральных и региональных органов исполнительной власти). В систему второй группы принципов ею включены принципы законности, заинтересованности должностных лиц органов публичного управления в надлежащем осуществлении и результатах производства по делу об административном правонарушении, быстроты производства, охраны интересов личности и государства, гласности, объективности, ответственности, равенства перед законом ^{[5, с. 4-7]}.

Е.В. Овчарова называет следующие базовые принципы административной ответственности: презумпция невиновности, законность, справедливость и соразмерность, гуманизма, юридического равенства, недопустимости повторного административного наказания за одно и то же административное правонарушение ^{[8, с. 43-44]}.

В научной литературе имеют место факты выделения принципов административной ответственности за отдельные категории правонарушений ^[9-10].

Действующий Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) использует понятие «принципов законодательства об административных правонарушениях», среди которых законодатель конкретно закрепляет принцип равенства перед законом (статья 1.4. КоАП РФ), презумпцию невиновности (статья 1.5. КоАП РФ), обеспечение законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением (статья 1.6. КоАП РФ).

Возникает вопрос: можно ли считать принципы административной ответственности, принципы законодательства об административных правонарушениях, принципы производства по делам об административных правонарушениях тождественными? С учетом того, что административное правонарушение выступает основанием применения административной ответственности, а ведущие ученые предлагают КоАП РФ переименовать в Кодекс Российской Федерации об административной ответственности (КАО РФ) ^{[11, с. 26]}, применительно к административной ответственности как правовому институту подобное отождествление во многом допустимо, оно не видится критичным.

Что касается самого перечня принципов административной ответственности и их содержания, то в подобном перечне, который может быть признан системой, в различные исторические периоды приоритетными и значимыми выступали разные виды принципов. Так, отечественные ученые в 40-е годы прошлого века говорят о персональной ответственности за нарушение административных актов как основном принципе советского законодательства того периода ^{[12, с. 102]}. Ю.М. Козлов в начале 90-х годов ХХ века в качестве принципов административно-процессуальной деятельности называет законность, компетентность, процессуальное равенство сторон, охрана интересов государства и личности, достижение материальной истины, доступность, гласность, экономичность, состязательность. При этом ученый отмечает, что не каждый из них выражается столь отчетливо и всесторонне, как при осуществлении юрисдикции в рамках судебного процесса по гражданским и уголовным делам, объясняя это простотой содержания административно-правовых споров ^{[13, с. 261-262.]}.

Современные исследователи справедливо признают отсутствие единства и унификации принципов установления административной ответственности в отечественном и зарубежном законодательстве. Это объясняется тем, что в систему названных принципов включают принципы, на которые должен ориентироваться законодатель, принимая административно-деликтные нормы, принципы применения мер административной ответственности, а также административно-юрисдикционные принципы (принципы производства по делам об административных правонарушениях) ^{[14, с. 103]}.

С учетом тесной, неразрывной связанности, зачастую взаимообусловленности принципов административной ответственности и принципов административной юрисдикции, оперативность в решении индивидуальных административных дел может позиционироваться и в качестве одной из главных характеристик административной юрисдикции ^{[13, с. 262]}, и в качестве принципа административной ответственности.

Как уже указывалось нами выше, в науке дифференцируются принципы установления административной ответственности и принципы применения административной ответственности. Это представляется вполне закономерным и обоснованным: первая группа принципов адресована законодателю, устанавливающему основания, критерии дифференциации, порядок привлечения к административной ответственности; вторая группа принципов закрепляется в законодательстве об административных правонарушениях и используется органами и лицами в рамках конкретных процедур привлечения к административной ответственности. Безусловно, часть выделенных категорий принципов совпадает.

В качестве принципов установления административной ответственности ученые называют «обобщенные правила для законодательного установления административной ответственности, значение которых состоит в том, что их нарушение в зависимости от его характера и существенности влечет признание нормы законодательства об административных правонарушениях недействительной» ^{[14, с. 109]}.

О принципах применения административной ответственности говорит профессор П.И. Кононов, который относит к ним:

1) законность привлечения к административной ответственности (ст. 1.6 действующего КоАП РФ);

2) равенство лиц, привлекаемых к административной ответственности, перед законом (ст. 1.4 действующего КоАП РФ);

3) персонализацию административной ответственности, т.е. привлечение к административной ответственности того физического или юридического лица, которое непосредственно совершило противоправное действие (бездействие), образующее событие административного правонарушения (новая норма);

4) привлечение к административной ответственности только при наличии вины лица в совершении административного правонарушения (ст. 1.5 действующего КоАП РФ);

5) справедливость административной ответственности, т.е. соответствие применяемых к лицу мер административной ответственности и иных мер административного принуждения характеру совершенного им административного правонарушения, обстоятельствам его совершения, личности виновного физического лица (новая норма, по аналогии с нормой ст. 6 УК РФ) ^{[11, с. 27]}.

Научные позиции, раскрывающие систему, содержание и значимость принципов административной ответственности, активно развиваются в контексте обсуждения проектов КоАП РФ. Речь идет о нескольких таких проектах, отражающих попытки законодателя кардинальным образом обновить и оптимизировать действующее законодательство об административных правонарушениях, которое с момента принятия подверглось многочисленным, в большинстве своем бессистемным изменениям и дополнениям. Не имея целью охватить все имевшие место подобные попытки, остановимся на двух из них. Первый проект КоАП РФ подготовила группа разработчиков под руководством депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации автора данной статьи и Д.Ф. Вяткина (проект № 957581-6 «Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», ред., внесенная в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 18.12.2015. http://asozd.duma.gov.ru/ (дата обращения: 21.12.2015)) (далее - проект КоАП РФ 2015 года). Второй проект был подготовлен Минюстом России позднее (проект «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (ID проекта 02/04/05-20/00102447). https://regulation.gov.ru/ (дата обращения: 29.11.2024) (далее – проект КоАП РФ 2020 года). Несмотря на то, что оба проекта были сняты с рассмотрения и не были приняты, обзор предлагаемых в них законодателем новелл в части закрепления принципов административной ответственности имеет, на наш взгляд, важное значение.

Ученые подчеркивают, что в проекте КоАП РФ 2015 года впервые была предпринята попытка нормативно закрепить принципы административной ответственности. В нем концептуальному понятию и принципам административной ответственности была посвящена отдельная глава (глава 2) ^{[8, с. 43]}. Этим проект КоАП РФ 2015 года выгодно отличался от иных подобных проектов. В проекте КоАП РФ 2020 года в главе 1 «Общие положения законодательства об административных правонарушениях» принципам посвящено несколько статей, в которых законодатель закрепил принципы законности, равенства перед законом, презумпцию невиновности, принципы справедливости и гуманизма.

Н.Г. Салищева и М.А. Штатина в качестве существенного достоинства проекта КоАП РФ 2015 года также называли более детальное и системное изложение принципов административной ответственности. Однако у них вызывало возражения выделение в качестве самостоятельного принципа вины. Они полагали, что конституционно закрепленный принцип презумпции невиновности, по существу, и включает в себя принцип вины, как его понимают разработчики проекта ^{[15, с. 155]}.

Другие ученые в качестве недостатка проекта КоАП РФ 2015 года называют тот факт, что общая часть проекта не содержала принципа индивидуализации административной ответственности, в том числе разграничения вины юридических и должностных лиц ^{[16, с. 28]}.

Следует отметить, что принципы административной ответственности находят отражение не только в действующем законодательстве об административных правонарушениях и законопроектах, доктринальном поле, но и в правовых позициях судов высших инстанций. Так, к примеру, подобной судебной практикой формируется определенное соотношение таких принципов как принцип равенства лиц и принцип дифференциации административной ответственности. Конституционный Суд РФ, с одной стороны, признает наличие особых правил привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции, в другой стороны, констатирует, что неприкосновенность не может рассматриваться как личная привилегия определенного лица, освобождающая его от ответственности за совершенные уголовные и административные правонарушения (см. Постановление Конституционного Суда РФ от 12.04.2002 N 9-П "По делу о проверке конституционности положений статей 13 и 14 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина А.П. Быкова, а также запросами Верховного Суда Российской Федерации и Законодательного Собрания Красноярского края" // "Российская газета", № 75, 25.04.2002). Орган конституционного правосудия в данном случае пытается вывести, на наш взгляд, формулу административной ответственности, основанной на равенстве всех перед законом и судом и одновременно использующей в своих механизмах критерий индивидуализации, дифференциации административной ответственности, выборочные подходы к назначению административного наказания на основе учета различных характеристик, свойств и признаков конкретного правонарушения. В этой связи ученые рассматривают углубление индивидуализации при привлечении к административной ответственности отражением определенной либерализации как всего института административной ответственности, так и практики его применения в отдельных областях, прежде всего, в экономической сфере.

Так, одной из сфер пристального внимания государства остается регулирование отношений в сфере таможенной деятельности. Становление и развитие эффективного таможенного регулирования, обеспечивающего, с одной стороны, свободу экономической деятельности и содействие международной торговле, а с другой стороны, национальную и международную безопасность, немыслимо без использования института публичной ответственности, важной составляющей которой выступает административная ответственность.

В этой связи происходили постоянные изменения условий привлечения участников внешнеэкономической деятельности к административной ответственности. Если проследить эту динамику, то следует отметить, что законодатель последовательно ориентировался на принципы, связанные с индивидуализацией административного наказания, либерализацией административной ответственности, учетом ее связи с контрольно-надзорной деятельностью ^[17]. Подобные принципы присущи регулированию как непосредственно нарушений таможенных правил, так и смежных составов, отнесенных к компетенции таможенных органов (например, нарушения валютного законодательства). В то же время следует отметить, что изначально законодатель закрепляет специфику административных правонарушений в области таможенного дела посредством установления ряда процессуальных особенностей (привлечение к административной ответственности индивидуальных предпринимателей в объеме, предусмотренном для юридических лиц; особенности назначения конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения за нарушения таможенных правил), подчеркивающих важность и значимость защиты интересов в таможенной сфере, связанность последней с вопросами национальной безопасности, финансовой стабильности и устойчивости государства, угрозами и рисками высокого уровня.

Значение толкования и обоснования принципов административной ответственности Конституционным Судом РФ трудно переоценить. Ученые справедливо отмечают тот факт, что во многом благодаря влиянию конституционных норм в интерпретации Конституционного Суда РФ в институте административной ответственности стал активно применяться общеправовой принцип определенности норм права, несмотря на отсутствие конкретной регламентации в КоАП РФ ^{[18, с. 118]}.

В целях такой регламентации в КоАП РФ должны быть формализованы подходы к административной ответственности: необходимо определить четкие правовые основания такой ответственности, регламентировать порядок ее наступления, установить ее формы, обеспечить адекватность применяемых мер административных наказаний характеру административных правонарушений и правильно определить субъектов административной юрисдикции, уполномоченных их применять ^{[8, с. 43]}.

Работа над новым текстом КоАП РФ и его процессуальной части продолжается несколько лет. Среди достижений, которых уже удалось достичь при разработке проекта такого документа, эксперты называют расширение системы принципов административной ответственности за счет включения в нее принципов гуманизма и справедливости, а также развитие принципа индивидуализации административного наказания. Так, индивидуальные предприниматели будут выделены в качестве самостоятельного субъекта правонарушений, будет дифференцирована ответственность для этой категории лиц («В работе над новым текстом КоАП РФ есть заметные достижения». Электронный ресурс. https://fparf.ru/news/fpa/v-rabote-nad-novym-tekstom-koap-rf-est-zametnye-dostizheniya/ (дата обр.: 25.11.2024). Представляется, что закрепление принципов административной ответственности в законодательстве об административных правонарушениях имеет огромное значение для развития самого института административной ответственности, его адекватного, соразмерного и эффективного использования в арсенале всех средств государственного регулирования. В этом смысле нормы-принципы – это фундамент, который обеспечивает единство правового института административной ответственности ^{[8, с. 43]}.

Заключение

На современном этапе становления российского правового государства сущностное понимание юридической ответственности особенно важно для проведения политической, экономической и правовой реформ. Оно оправдает общественные ожидания, если будет отвечать общепризнанным принципам законности, справедливости и неотвратимости ^{[19, с. 49]}. Безусловно, принципы административной ответственности базируются на принципах юридической ответственности в целом, но при этом в них преломляется специфика административной ответственности, отражаются особенности административно-правовых отношений. Четкая система принципов административной ответственности позволит обеспечить беспробельность и системность административно-правового регулирования, ограничить административное и судебное усмотрение в административно-юрисдикционном процессе, построить административно-процедурные связи института административной ответственности с иными публично-правовыми институтами.

В современных условиях, когда значительное число административных правонарушений являются общественно опасными деяниями, а их совершение приводит к снижению уровня безопасности различных видов человеческой деятельности, создает угрозу национальной безопасности России ^[20], закрепленные в законодательстве принципы административной ответственности призваны обеспечить права и законные интересы граждан и организаций во взаимодействии с органами публичной власти.