Проблемы реализации инвестиционных проектов государственно-частного партнерства в сфере ЖКХ

Лихачев Никита Владимирович ORCID: 0009-0003-5968-2202 магистр; факультет «Высшая школа управления»; Финансовый университет при Правительстве РФ Руководитель направления; АО "Альфа-Банк" 127055, Россия, г. Москва, пер. Угловой, 6, кв. 18 Likhachev Nikita Vladimirovich Master's degree; Faculty of Higher School of Management; Financial University under the Government of the Russian Federation Head of the Department; Alfa-Bank JSC 127055, Russia, Moscow, lane Corner, 6, sq. 18 likhachev123@yandex.ru

ВВЕДЕНИЕ

В современной развивающейся смешанной экономике государственные институты играют ключевую роль в определении стратегий и направлений прогресса. При этом значительная часть валового внутреннего продукта создается частными или квази-частными (компании, которые созданы или частично принадлежат государству и иным государственным компаниям, но функционируют на рыночных принципах) организациями, что ограничивает возможности государства для проведения эффективной государственной политики. Это подчеркивает необходимость использования внебюджетных источников инвестирования для успешной реализации инициатив, направленных на развитие инфраструктуры. Государственно-частное партнерство (далее – ГЧП) выступает одним из основных инструментов софинансирования проектов с участием частного сектора ^[1] и может реализовываться в различных формах, включая концессионные соглашения, офсетные контракты и соглашения жизненного цикла. ГЧП эффективно применяется как для финансирования крупных проектов, например строительства транспортных путей, так и для реализации небольших инициатив, особенно в коммунальной инфраструктуре, где его роль значительна. ГЧП наиболее широко (в абсолютном выражении по количеству проектов) представлено в сферах коммунального хозяйства ^[2]. Широкое распространение проектов ГЧП в коммунальных услугах обусловлено значительным объемом проектов, требующих реконструкции, а также более простым и прогнозируемым среди иных объектов строительства механизмом окупаемости. Если в соглашениях ГЧП в сфере дорожной инфраструктуры окупаемость может рассчитываться исходя из примерного пассажиропотока, который может не быть достигнут ввиду ошибок при прогнозировании и стоимости проезда по участку, которая может быть слишком высокой для пользователей платной дороги или прямых выплат из бюджета (которые могут не быть заложены на очередной бюджетный цикл), то концессии в сфере коммунального хозяйства базируются на механизме тарифов, который намного надежнее, ввиду наличия данных о потреблении населением ресурсов на данной территории. Обеспечение населения теплоснабжением, водоснабжением, водоотведением, электроэнергией и прочими коммунальными услугами возлагается на региональный и местный уровень власти. При этом бюджетная обеспеченность регионов Российской Федерации неравномерна, что делает ГЧП (в случае недостатка средств для прямого государственного финансирования через государственные закупки) крайне привлекательным как для публичной, так и для частной сторон. Из порядка 3 тысяч концессионных соглашений, действующих в России на 2023 год более 2,8 тысяч заключено в сфере ЖКХ, при этом объем привлеченных частных инвестиций составил порядка 2 триллионов рублей. Таким образом, успешность реализации проектов ГЧП напрямую влияет на состояние отрасли ЖКХ ввиду своего массового характера, однако общее состояние основных фондов ЖКХ требует большего объема инвестиций ввиду накопленного износа. Одними из регулирующих нормативных правовых актов инвестиционный программ, отраслей ЖКХ, а именно тепло- и водо- снабжения являются Постановление Правительства РФ от 5 мая 2014 г. № 410 (далее – «Правила № 410») и Постановление Правительства РФ от 29 июля 2013 г. № 641 (далее – «Правила № 641»). Законодательство в рамках ГЧП продолжает адаптироваться к изменяющимся условиям, потому целесообразно будет рассмотреть проблемные моменты, с которыми сталкиваются реализаторы ГЧП проектов в сфере ЖКХ. Предметом исследования будет общее состояние отрасли ЖКХ и проектов ГЧП в рамках этой отрасли, через рассмотрение конкретных проблем реализуемых проектов с финансовой и юридической точки зрения. Разработку природы ведения государством жилищно-коммунального хозяйства и предоставления жилищно-коммунального услуг осуществляли Ряховская А.Н. ^[3], Дятел Е.П.^[4], ими было сформировано толкование хозяйства в качестве общественного блага и, согласно данному мнению, государство должно его создавать, а потому важно использовать наиболее эффективные методы для достижения поставленных целей.

МЕТОДОЛОГИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ

В ходе данного исследования был осуществлён глубокий обзор источников, включающий всесторонний анализ российских и зарубежных нормативных актов, статистических сборников Федеральной службы государственной статистики и данных, размещаемых государственными органами в Единой межведомственной информационно-статистическая системе, российских и зарубежных научных публикаций. При проведении анализа использовались финансовые и производственные отчеты компаний реализующих ГЧП проекты в рамках отрасли ЖКХ, а также материалы контролирующих органов. На основании данных производились выводы об общем состоянии системы и государственном регулировании. Таким образом, в статье применяются институциональный подход, метод анализа законодательства, статистический анализ, финансовый анализ, анализ судебной практики, сравнительно-правовой анализ (анализируется российская правовая практика и опыт других стран).

ОСНОВНАЯ ЧАСТЬ

Ввиду высокой значимости проектов ГЧП в коммунальном хозяйстве целесообразно первоначально рассмотреть проблемы, сформировавшиеся в отрасли, а также найти отражение данных проблем в рамках реализации проектов и предложить варианты их решения. Общей проблемой для сферы ЖКХ (как для капитального и текущего ремонтов, так и для поставщиков ресурсов, таких как вода, тепло и электричество) является проблема окупаемости ведения бизнеса ^[5]. Взносы на капитальный ремонт и тарифы ЖКХ регулируются органами власти Российской Федерации (для взносов на капитальный ремонт – органами власти субъекта). При этом ввиду того, что вопросы ЖКХ относятся к социально значимым, органы исполнительной власти не допускают значительный рост цен на предоставление подобных услуг.

Целесообразно рассмотреть пример капитального ремонта. После перехода системы капитального ремонта с прямого бюджетного финансирования на взносы собственников многоквартирных домов ^[6] исходя из площади и регионального минимального норматива взносов на капитальный ремонт, динамика расходов характеризовалась исключительно ростом, так в 2016, 2017 и 2018 годах было потрачено соответственно 128,7 млрд рублей, 162,1 млрд рублей и 191,0 млрд рублей, а в 2023 уже более 500 млрд. рублей. Среднегодовой рост более чем в 20% (более 388% накопленным итогом) ^[7] обуславливается как растущей собираемостью взносов, так и инфляцией строительных материалов и труда строителей. Показателен пример Москвы, первоначально действующий минимальный размер взноса - 15 рублей на квадратный метр был утвержден Правительством Москвы 29 декабря 2014 года, на 2024 год размер взноса составляет 25,58 рублей, увеличившись на 70,5% за 10 лет. Стоит отметить, что указанный темп прироста минимального размера взноса на капитальный ремонт является средним по России.

Аналогичная ситуация происходит и в части ресурсоснабжающих организаций (далее – РСО), а также организаций, предоставляющих жилищно-коммунальные услуги (далее – ЖКУ).

Таб. 1. Финансовые показатели исполнителей коммунальных услуг и их темпы изменений.

Источник: Составлена автором по данным Единой межведомственной информационно-статистической системы (Росстат-ЕМИСС)^[8-10]

Исходя из данных, представленных в Таблице 1 можно сделать вывод о том, что несмотря на то, что размер расходов лишь в 2022 г. превысил размер доходов исполнителей коммунальных услуг, дебиторская задолженность перед данными организациями всегда росла опережающими темпами в сравнении с кредиторской. Данная ситуация обусловлена как недополучением платежной со стороны собственников, так и экономической обоснованностью тарифов на ЖКХ. Важно отметить, что по словам Министра строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации Ирека Файзуллина, в 2020 году: «Собираемость достигла достаточно высокого уровня и составила 96,2%»^[11], а на первое полугодие 2024 показатель приближается к 100% (с учетом взыскания просроченной задолженности) и 97,3% по платежам текущего года. Однако данная цифра обозначает, что 2,7% неплательщиков взносов на ЖКХ переложили свои расходы на плательщиков, что и приводит к постепенному опережающему росту кредиторской задолженность как в период с 2006 по 2018, когда дебиторская задолженность перед организациями оказывающими услуги ЖКУ выросла на 467%, а кредиторская задолженность возросла лишь на 391%. При этом, размер тарифов на ЖКХ, определяемый органами власти является экономически обоснованным ввиду того, что в него закладывается высокая платежная дисциплина потребителей коммунальных услуг. Это приводит к общему снижению качества предоставляемых услуг населению, а также может приводить к аварийным ситуациям.

Отдельной проблемой является высокий износ ЖКХ на уровне муниципалитетов и наличие большого количества объектов, которые требуют замены и реконструкции. Износ основных фондов ЖКХ России превышает 60%, а в некоторых регионах износ достигает 90%, в связи с этим уровень аварийности постоянно увеличивается, также растёт количество утечек воды и увеличивается объем теплопотерь в отопительный сезон, что приводит к дополнительным затратам^[12]. Около 70% основных фондов теплосетей имеют 100%-й физический износ. А среди постоянно функционирующих фондов потери тепловой энергии в среднем по РФ превышают 15-20% от общего отпуска тепловой энергии, протяжённость сетей теплоснабжения по всей территории РФ, требующих замены, составляет 49,4 тыс. километров. Износ систем водоснабжения и водоотведения находится на уровне 75-85%. Более 300 тысяч километров водопроводных сетей находятся в неудовлетворительном состоянии и также требуют замены, при транспортировке потери составляют около 30% воды^[13]. Необходимо отметить, что данная проблема сформировалась ввиду того, что основные фонды в период с 1980-2010-е гг. обновлялись недостающими темпами.

В связи с этим особую важность приобретает параметр окупаемости проектов ГЧП в ЖКХ. В соответствии с законодательством, они заключаются в виде концессионных соглашений на строительство и (или) реконструкцию объектов ЖКХ. При этом окупаемость проекта в данной сфере происходит за счет размера тарифа на ЖКУ (так как частная сторона занимается не только постройкой, но и последующий эксплуатацией, либо получает установленный процент от выручки эксплуатирующей организации). При этом, ввиду наличия выпадающих расходов (недополученных доходов) эксплуатирующих организаций (РСО) органы власти субъектов Российской Федерации, а также муниципальные органы власти вынуждены вводить механизм минимального гарантированного дохода в размере 100% от требуемых для окупаемости проекта доходов, либо механизм платы концедента на размер выпадающих доходов. Таким образом, в бюджетах регионов и муниципалитетов может формироваться значительная зарезервированная часть, которую, в случае необходимости нельзя потратить на иные цели, даже в случае, невостребованности данной суммы в полном объеме.

В связи с этим, предлагается внести корректировки в «Правила № 410», а также «Правила № 641», которые являются основными нормативными правовыми актами в сфере формирования инвестиционных программ в отраслях ЖКХ.

1. Недостаток мероприятий в профильных (отраслевых) схемах создает риск не утверждения инвестиционной программы.

Отраслевая схема является документом, который определяет текущее состояние и перспективы развития той или иной отрасли коммунального хозяйства субъекта или муниципалитета, в неё, в частности включается перечень объектов и работ, которые предполагается провести к определенному сроку, например г. Москва имеет отраслевую схема развития теплоснабжения до 2035 г. Согласно п. 6 «Правила № 410» и п. 10 «Правила № 641», инвестиционная программа должна учитывать проекты, чья целесообразность была детально обоснована в отраслевых схемах. Данное требование введено в целях повышения качества проведения конкурсных процедур, проводимых на создание или реконструкцию объектов коммунальной инфраструктуры (так как конкурс происходит исходя из минимальной цены реализации). Однако в случаях с муниципальными концессиями ЖКХ конкурс зачастую проводится формально так как, как правило в регионе присутствует всего несколько компаний, которые согласны участвовать в реализации подобных проектов и конкурс проводится с участием единственного претендента. В свою очередь, указанные нормы по удешевлению проектов создают риск не учета в тарифном регулировании отдельных затрат, а именно:

· Амортизации, возникающей при переоценке основных средств, активов и сооружений, финансируемых из государственного бюджета в сферах теплоснабжения, ресурсоснабжения и очистки сточных вод;

· Финансовых средств для исполнения долговых обязательств и обеспечения процентных выплат при выполнении действий, не предусмотренных отраслевыми схемами.

При этом судебная практика подтверждает правомерность действий органов местного самоуправления и регулирования тарифов по расторжению концессионного соглашения в связи с невыполнением предусмотренных им мероприятий в указанных случаях (Определение Верховного суда от 21.03.2022 № 304-ЭС22-1095).

2. Отсутствие в инвестиционной программе мероприятий, косвенно связанных со строительством и модернизацией

П. 9 Правил № 410, п. 10(1) Правил № 641 устанавливают перечни мероприятий, которые возможно включить в инвестиционные программы РСО.

Для успешного выполнения своих функций и исполнения контрактных обязательств частным партнерам (организациям) необходимо проводить широкий спектр инвестиционных мероприятий, не всегда связанных со строительством или улучшением объектов коммунальной инфраструктуры. Это может включать, например, закупку транспортных средств и серверов, цифровизацию процессов (через разработку учетных систем). В связи с этим некоторые из таких расходов могут не входить в общее содержание инвестиционных программ на определенных этапах. При этом указанные пункты нормативных правовых актов подразумевают наличие в инвестиционных программах исключительно мероприятий по стройке, реконструкции и консервации объектов ЖКХ.

Целесообразно рассмотреть конкретные проекты государственно-частного партнерства, например концессионное соглашение в отношении объектов водоснабжения и водоотведения г.Тюмень, утвержденное постановлением Администрации города Тюмень от 23 октября 2017 года № 699-пк. Средний износ объектов, передаваемых концессионеру по данному соглашению, составил порядка 60%. При этом, в актах о результатах контроля за исполнением концессионного соглашения, ежегодно, начиная с 2021 г. фиксируется финансовое перевыполнение плана расходов, а также, проект неоднократно удорожался ^[14]. Данное концессионное соглашение подтверждает заявленные ранее проблемы. Перевыполнение плана расходов объяснено опережающим графиком закупок, а также исполнением дополнительных функций, не включенных в инвестиционную программу, но связанных с реализацией концессионного соглашения. При этом, необходимо отметить, что при сравнении текущей и первоначальной редакции Приложения 7 к концессионному соглашению, в рамках которого установлено задание и основные мероприятия по строительству и реконструкции, по ряду мероприятий произошло существенное удорожание, при сдвиге сроков на будущие периоды. Так, в первоначальном соглашении предполагалось строительство сооружений оборота промывной воды и обработки осадка, в рамках которого инвестиционная фаза проекта должна была проходить в период с 2022 по 2024 гг. с итоговой суммой инвестиций в 97,5 млн руб., в свою очередь в последней редакции соглашения данное мероприятие перенесено на 2025-2027 гг. с итоговой суммой инвестиций в 257,5 млн руб. При общем числе мероприятий по данному соглашению составляло 47 штук. Можно предположить, что подобный перенос сроков, по ряду мероприятий, отчасти связан с невозможностью местного бюджета заложить достаточные объемы дофинансирования проекта в плановые даты. Подобные проблемы встречались в ряде концессионных соглашений (отрасли водоснабжения и водоотведения) в Нижегородской, Волгоградской и других областях. При этом, суды в случае попыток расторжения соглашений по причине невключения в состав концессионного соглашения исчерпывающего перечня мероприятий или некорректного расчета тарифа вставали на сторону концессионера.

Рисунок 1. Изменение стоимости некоторых мероприятий при реализации концессионного соглашения в отношении объектов водоснабжения и водоотведения г.Тюмень (Валюта рисунка: млн руб.)

При анализе Рисунка 1, можно отметить, что некоторые мероприятия, включенные в концессионное соглашение подорожали более чем в 3 раза, в то время как некоторые практически не изменялись в стоимости, при этом, необходимо отметить, что происходит удорожание именно тех мероприятий, расходы по которым производятся непосредственно в год принятия дополнительного соглашения к концессионному соглашению, в то время как иные мероприятия, включенные в концессионное соглашение могут переноситься на будущий срок без изменения цены. Целесообразно предположить, что когда начнется реализация этих мероприятий, которая запланирована в будущих периодах их стоимость также вырастет.

Таким образом, можно подтвердить, что в текущей редакции нормативных документов, изначальные версии концессионных соглашений имеют заниженную стоимость, что приводит к некорректному расчету последующей окупаемости проекта. В случае, если субъект или муниципалитет имеет достаточно резервов на покрытие данного удорожания, реализация проекта продолжается, однако возрастает нагрузка на региональные и местные бюджеты, при этом в описываемом концессионном соглашении риск удорожания проекта является особым обстоятельством, покрываемым именно концедентом (как и в большинстве иных концессионных соглашениях связанны с ЖКХ). В условиях, когда невозможно заложить удорожание в тариф ЖКХ, концеденты вынуждены перераспределять средства с иных направлений расходования средств бюджета.

В случае, если концедент не имеет достаточного объема средств для покрытия данного удорожания, реализация проекта может находиться под угрозой, что повлечет судебные разбирательства и досрочное расторжение с выплатой неустоек.

3. Проблема утверждения инвестиционной программы при строительстве нового сооружения сторонней компанией.

В соответствии с ФЗ «О концессионных соглашениях» от 21.07.2005 №115-ФЗ в рамках концессий допускается не только реконструкция и использование объекта, но также строительство и эксплуатация новых объектов инфраструктуры.

При этом, согласно п. 1 Правил № 410 и Правил № 641, инвестиционная программа может быть утверждена только в отношении организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности.

Частная сторона соглашения, планирующая эксплуатировать объект строительства, на момент заключения соглашения и начала строительства (до его введения в эксплуатацию) может не осуществлять регулируемые виды деятельности, что приводит к невозможности утвердить инвестиционную программу в отношении подобным организаций.

В соответствии с текущей правоприменительной практикой существуют примеры, когда может быть принят региональный правовой акт, устанавливающий правила утверждения капитальных планов субъектов, не занимающихся регулируемыми видами деятельности. Необходимо отметить, что принятие подобных нормативных правовых актов, которые напрямую не противоречат, но дополняют существующее законодательства может быть рассмотрено как превышение служебных полномочий органов региональной власти. При этом, данное ограничение со стороны федерального законодательства существует в том числе ввиду низкой бюджетной обеспеченности региональных бюджетов. Подобные ограничения должны ограничить размер инвестиционных программ субъектов Российской Федерации, что сократит риск роста межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, потому целесообразно разработать иные механизмы контроля за деятельностью в сфере ГЧП со стороны регионов, однако они не должны наносить ущерб потенциальному расширению и обновлению фондов ЖКХ.

4. Учет не всех расходов в расчете тарифа

В соответствии с п.12 Методических указаний утв. Приказом Федеральной службы по тарифам от 13 июня 2013 г. № 760э.

Исчерпывающий перечень расходов, включаемых в необходимую валовую выручку, не включает в себя расходы на комиссии по банковским гарантиям и резервы на проведение ремонтов. Резервы на проведение ремонтов необходимы для того, чтобы концессионер мог равномерно распределить затраты на ремонт. В случае, если не указанные расходы не будут предусмотрены, существует риск возникновения кассовых разрывов – нехватки средств для проведения капитального ремонта, снижения качества предоставляемых услуг и, как следствие, снижения коммерческой выручки (при наличии) и увеличение текущих расходов на обслуживание.

5. Раздельный учет расходов по концессионным соглашениям

Согласно пункту 16 статьи 3 закона 115-ФЗ, необходимо вести специализированный раздельный бухгалтерский учет расходов по концессионному соглашению. При этом может возникнуть ситуация, когда одна компания управляет объектами по различным концессионным соглашениям и некоторые компоненты сети (объектов) переданы иным пользователям на правах аренды или иной формы управления, а другие эксплуатируются в рамках концессионного соглашения. В таких случаях концессионер обязан вести отдельный учет расходов для каждого соглашения, чтобы отделить их от затрат, связанных с другими объектами, эксплуатируемыми в системе.

При этом отраслевое законодательство не предусматривает подобный признак дифференциации, как заключение отдельного концессионного соглашения. Необходимо обратить внимание, что в том числе, на основе расходов концессионера определяется экономически обоснованный размер тарифа ЖКХ, что приводит к тому, что несмотря на то что в отраслевых нормативных документах не предусмотрено ведения раздельного учета участникам процесса (концессионерам и органам регулирования тарифов) приходится вести отдельный учет в разрезе концессионных соглашений, а также иных объектов концессионера, а затем определять суммарную необходимую валовую выручку, на основании которой рассчитывается единый тариф.

6. Невозможность участия субъекта РФ в качестве третьей стороны концессионного соглашения в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами и электроснабжения

Согласно Федеральному закону «Об отходах производства и потребления» от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ, управление твердыми коммунальными отходами (ТКО) возложено на субъекты Федерации, а не муниципальные образования. Это включает создание и реализацию местных программ, а также согласование предельных тарифов. Муниципальные организации не могут выполнять эти функции самостоятельно, если субъекты Российской Федерации не наделят их соответствующими полномочиями в своих законах. Даже при наличии таких полномочий взаимодействие и согласование на разных уровнях часто происходят через государственные органы административной власти, а не через местные структуры управления, что связано с особенностями контроля в данной области.

Муниципальные бюджеты часто не имеют достаточных средств для реализации масштабных инициатив. В таких случаях финансирующие организации требуют наличия дополнительного обеспечения от концессионеров, чтобы снизить риски. При этом меры государственной поддержки направлены только на финансирование региональных инициатив в области управления твердыми коммунальными отходами, что оставляет муниципальные программы без аналогичной помощи.

В рамках действующей правовой системы субъект Российской Федерации не может выступать в качестве третьей стороны в концессионном соглашении, касающемся сооружений, связанных с производством, передачей и распределением электроэнергии.

7. Недостаток средств для финансирования ЖКХ концессий на местном муниципальном уровне и проблема износа основных средств

На данный момент проблематика обновления основных фондов состоит в том, что проекты ЖКХ на муниципальном уровне (каждый в отдельности) не являются капиталоемкими, реализовывать такие проекты частным инвесторам с привлечением муниципалитетов невыгодно и трудоемко ввиду относительно высокой стоимости привлечения заемного финансирования, сложности в структурировании таких проектов и рисков связанных с возвратом вложенных средств^[15].

Примером подобных проблем могут выступить концессионные соглашения о модернизации системы водоснабжения, заключенные в Нижнем Новгороде с АО «ДВК» (Дзержинский Водоканал). В период с 2015 по 2016 г. концедент предложил расторгнуть соглашение и судился с концессионером, который остановил реализацию соглашения, ввиду недостаточной капиталоемкости и малой окупаемости тех объектов, которые были переданы в управление частной стороне. При этом суд встал на сторону частной стороны ^[16].

Решением проблемы может быть создание комплексных объектов ЖКХ в рамках одной концессии на территории субъекта РФ, где концедентом будет выступать субъект РФ, что повысит капиталоемкость проектов, создаст эффект экономии на масштабе, а также увеличит привлекательность проектов для частных инвесторов и для банков.

Однако, действующее законодательство предполагает согласование с ФАС в случае, если объекты не являются технологически связанными. Процедура согласования с ФАС усложняет процесс структурирования проекта и потенциально может увеличивать сроки и затраты на реализацию проекта.

В целях решения установленных проблем предлагаются следующие практические и методологические варианты изменения текущих нормативных документов.

1) С целью оптимизации обоснования дополнительных групп расходов по проектам, связанным с концессионным соглашением автором предлагается закрепить в Правилах № 410 и Правилах № 641 положение об обосновании дополнительных групп расходов по проектам, предусмотренных концессионным соглашением (например, касающиеся цифровизации и автоматизации проекта, переоценки основных средств и т.д.) без участия ФАС и региональных органов власти (например только с муниципальными органами власти в случае концессионных соглашений на местном уровне), за рамками общей инфраструктурной карты, для включения их в инвестиционные программы, что приведет к корректному расчету тарифа ЖКХ. Так как внесение изменений в инфраструктурную карту потребует значительных временных затрат на согласование со всеми участниками процесса. При этом, стоит отметить, что не отражение полной номенклатуры расходов при реализации проекта приводит либо к не окупаемости проекта, либо к не надлежащему исполнению обязательств концессионером. Таким образом, необходимо отметить, что зачастую, добросовестный концессионер все равно понесет данные расходы (даже в случае невключения их в инфраструктурную карту), однако ввиду того, что данные расходы не будет компенсированы его будущей прибылью от эксплуатации данного объекта по причине расчета тарифов ЖКХ исходя из затрат указанных в инфраструктурной карте, частный партнер будет вынужден экономить на всех иных этапах реализации проекта, в том числе в ущерб качеству.

2) Целесообразно рассмотреть изменение и расширение списка инвестиционных мероприятий, которые могут быть внесены в инвестиционные планы РСО. Вопрос внесения конкретных мероприятий должен быть рассмотрен отдельно.

3) Целесообразно пересмотреть «Правила № 410» и «Правила № 641», с внесением корректировок в отбор предприятий, не занимающихся регулируемой деятельностью на момент утверждения инвестиционной программы, что позволит подтверждать инвестиционные инициативы компаний, намеренных реализовывать регулируемую деятельность в новых проектах. Например, допустить возможность участия подобных компаний в случаях, установленных документами муниципалитета или субъекта Российской Федерации, при этом, данные компании все ещё должны будут принимать участие в конкурсе на заключение концессионных соглашений, что снизит возможные неправовые риски.

4) Предлагается расширить перечень допустимого расходования средств в Методических указаниям по расчету тарифов, включив в него косвенно связанные с проектом расходы, а также расходы, учтенные в инвестиционной программе по данному объекту. Возможен вариант включения расходов предусмотренных концессионным соглашением в случае, если соглашение заключается на региональном уровне.

5) Целесообразно исключить из пункта 16 статьи 3 Федерального закона 115-ФЗ отрасли, связанные с инфраструктурой отопления, сетями обогрева, теплосетевой инфраструктурой, системами водоснабжения, подачей воды и водоснабжающей сетью, а также системами сточных вод. Предлагается внести корректировки, согласно которым обособленный учет по подобным объектам будет производиться только в случае отнесения данных объектов к разным сетям (например, различные системы водоснабжения). В таком случае предлагается в рамках одной системы рассчитывать долгосрочные параметры регулирования исходя из суммарного базового уровня операционных расходов. Значения показателей для расчета необходимо учитывать в соответствии с заключенными в отношении объектов такой системы концессионными соглашениями, договорами аренды и т.д.

6) В целях повышения привлекательности инвестиций в проекты управления твердыми коммунальными отходами и электрообеспечением на уровне муниципалитетов целесообразно учесть роль региона как третьего участника в данных соглашениях на нормативном уровне по аналогии с проектами, касающимися систем водоснабжения и теплоснабжения. Таким образом большее количество проектов сможет участвовать в конкурсах на получением мер поддержки, что повысит как привлекательность и надежность для инвестора таких проектов, так и качество отбираемых под бюджетное финансирование проектов, благодаря более компетентному участию региональных (по сравнению с местными) органов власти.

7) Целесообразно рассмотреть возможность снять указанные ограничения, либо предусмотреть упрощенный порядок согласования с ФАС, например, если доля услуг ЖКХ по таким концессиям не будет превышать 25% валовой выручки, генерируемой в субъекте РФ в рамках определенного экономического вида деятельности в соответствующей сфере ЖКХ (информацию о размерах выручки с разбивкой по видам деятельности можно получить благодаря присвоению ОКВЭД), то согласование с ФАС не требуется. Таким образом муниципалитеты смогут привлечь финансово обеспеченных концессионеров, которые избегают вступления в проект ввиду бюрократической длительности согласования проекта и низкой маржинальности.

Таблица 2. Проблемы проектов ГЧП в ЖКХ и варианты их решения

Источник: Составлено автором по результатам исследования.

По результатам проведенного анализа проектов и проблем при их реализации сформулирована Таблица 2.

На основании анализа положения отрасли, выраженного в изменении финансовых показателей исполнителей коммунальных услуг и состояния основных фондов ЖКХ, а также сопоставления данных проблем с проблемами, которые возникают при реализации проектов ГЧП в жилищно-коммунальном хозяйстве, можно утверждать, что успешность реализации проектов государственно-частного партнерства оказывает значительное прямое влияние на развитие отрасли. Важно отметить, что ряд проблем отрасли находят свое прямое отражение в реализации проектов ГЧП. Таким образом, совершенствуя методологию реализацию проектов можно достигнуть качественного и количественного роста основных фондов, а как следствие и услуг предоставляемых населению. При этом, были выделены общие для проектов отрасли проблемы, а также учитывая позицию суда, который в разрешении подобных споров зачастую встает на сторону концессионера очевиден вывод о необходимости корректировки нормативной базы. Дополнительно необходимо отметить, что существует ряд сложностей еще на этапе до заключения концессионного соглашения, в частности порядок включения мероприятий в отраслевые схемы развития. Отраслевая схема – это документ принимаемый органом власти субъекта Российской Федерации на длительный период, таким образом, на этапе формирования документа невозможно предсказать исчерпывающий перечень мероприятий, необходимых к включению на момент старта реализации инвестиционного проекта, при этом, в связи с растущим числом проектов ГЧП в ЖКХ нет возможности проводить корректировки отраслевых схем на постоянной основе (так как это нарушит принципы планирования). При этом, в исследованиях на данную тему широко освещается проблемы несовершенства нормативной базы на федеральном и региональном уровнях, а также кадровой некомпетентности сотрудников местных и региональных органов в вопросе ГЧП и отчасти именно ими объясняется малая эффективность и наличие проблем отрасли ЖКХ. При этом, Федеральный закон «О концессионных соглашениях» от 21 июля 2005 № 115-ФЗ, хоть и может быть усовершенствовано, но не оно является основной причиной проблем при реализации проектов ГЧП, вместе с тем региональные нормативные акты о ГЧП, после вступления в силу федерального закона имеют меньшую нормативную силу и все проекты реализуются в соответствии с федеральным законодательством. Проблема проектов ГЧП заключается не столько в регулирующих общие положения актах, сколько в отраслевых документах. Квалификация кадров безусловно важна, однако в ситуации, когда нормативные документы и бюджетные ограничения не позволяют иным образом структурировать, проекты данный показатель является вторичным ^[17].

Государственно-частное партнерство в зарубежных странах в вопросах коммунального хозяйства значительно отличается от российского ввиду иного подхода к формам собственности. Если в России объекты ЖКХ находятся в государственной собственности (и передаются в оперативное управление частной стороне на время реализации проекта), то в Европе, в основном, исполнители частных услуг являются собственниками объектов ЖКХ, а потому они функционируют на рыночных основаниях. При этом соглашения о ГЧП в данной отрасли также заключаются, однако они в первую очередь связаны с достижением поставленных государством целей (например экологией), а не с обслуживаем и повышением качества предоставляемых коммунальных услуг ^[18], в частности по совершенствованию экологичности в объектах теплоснабжения, в восточной Европе ГЧП также применяется непосредственно при строительстве жилой инфраструктуры ^[19]. В Японии отличительной чертой ГЧП в коммунальном хозяйстве является то, что объектами строительства и реконструкции могут быть не только объекты инфраструктуры как таковые, но и целые районы требующие реновации и модернизации. Существует пример, когда благодаря активному участию граждан (в части инициативного бюджета) местный бюджет Японии смог реконструировать район ^[20]

НАУЧНЫЕ ВЫВОДЫ

На основании данных, приведенных в статье, можно сформулировать ряд выводов, которые необходимо учитывать при принятии решения о внесении изменений в нормативные акты, регулирующие ГЧП в ЖКХ. Во-первых, установлено, что жилищно-коммунальное хозяйство напрямую зависит от успешности реализации проектов ГЧП. Таким образом, решая проблему реализации данного вида проектов, можно обеспечить развитие отрасли в целом. Во-вторых, проблема дефицита финансирования для обновления основных фондов по отрасли и отражение данной проблемы на «проектном» уровне, в виде проблем с окупаемостью проектов ГЧП исходят не из низкой платежной дисциплины собственников, а в первую очередь из заниженного размера тарифов, в том числе с учетом реализации проектов государственно-частно партнерства (и неполного учета расходов в тарифе). Исходя из текущей платы за поставляемые ресурсы (в том числе в случае увеличения тарифа при реализации проектов ГЧП) невозможно обеспечить своевременную модернизацию изношенных фондов. Таким образом, можно сформулировать необходимость увеличения финансирования отрасли путем бюджетного софинансирования и большего дополнительного самообложения граждан.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В заключении необходимо отметить, что предложенные варианты совершенствования существующей системы управления ГЧП-проектами нацелены на качественный рост и решение текущих проблем возникающих в ходе реализации проектов в сфере ЖКХ. В частности, в случае имплементации предложенных мер, проблема с обоснованием размера тарифов в сфере ЖКХ на региональном уровне, а также проблемы с окупаемостью и инвестиционной привлекательностью проектов в данной сфере, будут частично нивелированы. Особую значимость представляет решение проблемы окупаемости, которая обнаруживается уже на стадии реализации проекта (ввиду возникновения расходов, не заложенных в расчет тарифа). Описанная модернизация нормативной системы повысит потенциал модернизации коммунальной инфраструктуры регионов, а также расширит возможные мероприятия, включенные в концессионные соглашения. Также, с внедрением данных мер будет расширена номенклатура организаций, которым будет проще участвовать в ГЧП проектах в сфере ЖКХ, а ввиду возросшей инвестиционной привлекательности проектов, субъекты Российской Федерации и муниципалитеты обеспечат обновление основных фондов и повышение качества предоставляемых услуг населению.