Акты прокурорского реагирования, применяемые при надзоре за производством дознания

Морозов Кирилл Олегович студент; юридический факультет; Санкт-Петербургский филиал федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования «Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики» 190121, Россия, г. Санкт-Петербург, ул. Союза Печатников, 16 Morozov Kirill Olegovich Student; Faculty of Law; St. Petersburg Branch; National Research University Higher School of Economics 16, Union of Printers Street, Saint Petersburg, 190121, Russia ketsyo@yandex.ru

На органы прокуратуры Российской Федерации, как следует из ст. ст. 1, 29 Федерального закона от 17.01.1992 №2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации», ст. 37 УПК РФ, возложена обязанность осуществлять надзор за законностью производства предварительного расследования в форме дознания в целях защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина.

Обновление руководящих разъяснений по организации прокурорского надзора за законностью производства предварительного расследования в форме дознания изданием Генеральным прокурором Российской Федерации 19 января 2022 года приказа №11 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания», заменившего собой ранее изданный приказ по этим вопросам, свидетельствует о том, что названное направление надзорной деятельности в настоящее время является одним из приоритетных в деятельности органов прокуратуры Российской Федерации.

По информации Главного организационно-аналитического управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации, при производстве следствия и дознания в 2021 году выявлено 1 708 066 нарушений, а в 2022 году – 1 799 639 нарушений, то есть прирост составил 5.4% (Статистические данные об основных показателях деятельности органов прокуратуры Российской Федерации за январь-декабрь 2022 г.).

Вопросам прокурорского надзора в уголовном процессе посвящены работы многих ученых-правоведов. По проблемам надзора за законностью производства дознания и пограничным с ним вопросам в разное время были защищены кандидатские диссертации Т. Г. Николаевой, И. С. Курышова, Э. Р. Исламовой, Е. Н. Бушковской, А. Г. Тетерюка, М. В. Серебрянниковой, О. А. Грачёвой и др.

В 2000 году защищена кандидатская диссертация С. Е. Якушевой, посвященная юридическим актам органов прокуратуры Российской Федерации, в 2011 году – кандидатская диссертация П. А. Пригорща по теме «Требование прокурора как средство обеспечения исполнения закона: теоретические и практические аспекты», в 2013 году – кандидатская диссертация А. А. Терёхина по теме «Акты прокурорского реагирования в российском уголовном судопроизводстве», в 2019 году – кандидатская диссертация Е. В. Коломеец по вопросам использования прокурором средств реагирования в досудебном производстве, в 2021 году – кандидатская диссертация А. В. Синдеева по теме «Процессуальные решения прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства и их юридические последствия».

Требованию, как акту прокурорского реагирования, посвящена опубликованная в 2010 году монография Е. Р. Ергашева и П. А. Пригорща «Требование прокурора как инструмент обеспечения исполнения закона». По другим актам прокурорского реагирования, применяемым в уголовном судопроизводстве, автором отдельные монографические труды найти не удалось.

Методология исследования основывалась на совокупности методов: диалектическом, логическом, системном, функциональном и формально-юридическом, что позволило провести комплексный анализ законодательного регулирования актов прокурорского реагирования, применяемых прокурором при надзоре за законностью производства дознания, мнения ученых-правоведов и практиков по данному вопросу, сформулировать предложения по решению выявленных проблем.

Дознание является одной из форм предварительного расследования преступлений, предусмотренных уголовно-процессуальным законом (ч. 1 ст. 150 УПК РФ), при этом считается, что названная форма предварительного расследования является упрощенной по отношению к предварительному следствию^{[1, с. 154]}, введена законодателем для производства расследования в наиболее короткие сроки по очевидным преступлениям с известным подозреваемым^{[2, с. 109]}.

По смыслу п. 7 ст. 5 и ч. 1 ст. 41 УПК РФ дознавателем является должностное лицо органа дознания, правомочное либо уполномоченное начальником органа дознания осуществлять предварительное расследование в форме дознания и иные полномочия, предусмотренные УПК РФ. Таким образом, дознавателем может выступать как штатный дознаватель, проходящий службу в подразделении дознания, — правомочное должностное лицо, — так и любое другое должностное лицо органа дознания, отдельно уполномоченное начальником органа дознания, например, участковый уполномоченный полиции или оперуполномоченный, на которое возложены такие обязанности при недостаточном количестве штатных дознавателей.

Ведомственные нормативные акты, определяющие квалификационные требования к кандидатам на замещение должности дознавателя, допускают назначение на должность штатного дознавателя лиц, не имеющих высшего юридического образования: например, в органах внутренних дел – в порядке исключения (п. 80 Порядка организации прохождения службы в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Приказом Министра внутренних дел РФ от 01.02.2018 №50), а в таможенных органах – с предъявлением дополнительного требования к стажу работы по специальности (п. 7 Перечня должностей сотрудников старшего начальствующего состава, среднего начальствующего состава таможен и таможенных постов, соответствующих им предельных специальных званий и квалификационных требований, утвержденного Приказом Руководителя Федеральной таможенной службы РФ от 22.09.2014 №1841). При этом, по смыслу ч. 1 ст. 1 УПК РФ, не исключается возможность начальника органа дознания наделить полномочиями дознавателя и других должностных лиц органа дознания, к которым предъявлены пониженные квалификационные требования в части уровня образования.

Таким образом, допускаются ситуации, когда расследование преступлений в форме дознания осуществляется дознавателями, не имеющими достаточного уровня профессиональной подготовки. Такой вывод подтверждается и, например, исследованием профессиональных ошибок, допускаемых дознавателями органов внутренних дел^{[3, с. 32]}.

Как следует из анализа ст. ст. 37— 38, 40 — 41 УПК РФ, дознаватель, в отличие от следователя, прямо и непосредственно процессуально зависим от прокурора, начальника органа дознания и начальника подразделения дознания. Ограниченная процессуальная самостоятельность дознавателей как субъектов уголовного судопроизводства не лишена логики: особенности дознания как формы предварительного расследования — упрощенный характер, связанный с расследованием, как правило, очевидных преступлений, а также сжатые процессуальные сроки — в совокупности с, зачастую, низким уровнем профессиональной подготовки дознавателей, являются детерминирующими факторами ошибок, в числе которых и существенные нарушения уголовно-процессуального закона.

Наиболее приближенными к дознавателям лицами, наделенными законом возможностью контролировать и организовывать процессуальную деятельность дознавателей, являются начальник подразделения дознания и начальник органа дознания (ст. ст. 40.1 — 40.2 УПК РФ), зачастую, однако, не стремящиеся вмешиваться в работу подчиненных и формально реагировать на допускаемые ими ошибки. При таких обстоятельствах качественный прокурорский надзор и активная позиция надзирающего прокурора являются гарантиями защиты прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства.

Взаимодействие надзирающего прокурора с поднадзорными субъектами осуществляется путем издания им актов прокурорского реагирования. При этом, как следует из ст. 30 Федерального закона от 17.01.1992 №2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации», осуществляя надзор за процессуальной деятельностью органов дознания, прокурор должен ориентироваться на полномочия, предусмотренные ст. 37 УПК РФ.

Е. Р. Ергашев указывает, что акты прокурорского реагирования, применяемые надзирающим прокурором на досудебных стадиях уголовного судопроизводства, можно разделить на средства реагирования на правомерные действия и на средства реагирования на неправомерные действия поднадзорных субъектов: в первом случае надзирающий прокурор утверждает либо санкционирует законное действие или решение; во втором – реагирует в той или иной форме (требование, указание, постановление) с целью восстановления законности^{[4, с. 118-119]}.

Требование прокурора об устранении допущенных нарушений федерального законодательства – акт прокурорского реагирования, присущий исключительно уголовному судопроизводству (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ). Исходя из содержания приведенной нормы, надзирающий прокурор, направляя требование поднадзорному субъекту, по сути, обращает его внимание на допущенные нарушения федерального законодательства и указывает на необходимость самостоятельно исправить их – устранить.

Вместе с тем А. В. Гриненко полагает, что из п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ следует исключить слова «производстве дознания», поскольку, по смыслу п. п. 4, 6 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, надзирающий прокурор вправе давать обязательные для дознавателя письменные указания и самостоятельно отменять незаконные, по его мнению, процессуальные решения, принятые органом дознания, дознавателем, начальником органа дознания и начальником подразделения дознания^{[5, с. 23-24]}.

Противоположную точку зрения высказывает Е. В. Коломеец, полагающая, что такая формулировка закона расширяет возможности надзора, добавляет ему гибкость^{[6, с. 69]}. С этим нельзя не согласиться и мы в полной мере разделяем такую позицию: градация актов прокурорского реагирования от более жестких, императивных — письменных указаний, постановлений об отмене незаконных решений — до более мягкого, носящего воспитательный характер — требования об устранении допущенных нарушений — позволяет надзирающему прокурору более гибко подходить к взаимодействию с поднадзорными субъектами, в зависимости от существа допущенных ими нарушений.

Однако необходимо отметить, что право надзирающего прокурора требовать от дознавателя устранения допущенных нарушений федерального законодательства не уравновешено правом последнего обжаловать такие требования, ни самостоятельно, ни с согласия своих руководителей — начальника подразделения дознания или начальника органа дознания, тогда как такое право предоставлено следователю (ч. 3 ст. 38 УПК РФ). В этой части, полагаем, законодателем допущен пробел, который следует устранить, предоставив дознавателю возможность возражать на требования прокурора через начальника органа дознания, который мог бы информировать о поступивших возражениях вышестоящего прокурора, для оценки последним законности направленных в адрес дознавателя требований.

Право надзирающего прокурора давать дознавателю письменные, обязательные для исполнения, указания о направлении расследования и производстве процессуальных действий закреплено законодателем в п. 6 ч. 2 ст. 37 УПК РФ и является одним из основных способов координации прокурором расследования преступлений.

Под процессуальными действиями, если законом не определено иное, следует понимать «следственные, судебные и иные действия, предусмотренные уголовно-процессуальным законом» (п. 32 ст. 5 УПК РФ). Исключая из этого перечня судебные действия, можно сделать обоснованный вывод о том, что надзирающий прокурор на досудебных стадиях уголовного судопроизводства вправе давать дознавателю письменные указания о производстве любых следственных и процессуальных действий, при этом такие указания являются для дознавателя обязательными для исполнения (ч. 4 ст. 41 УПК РФ). Если под следственными действиями традиционно понимают способы собирания и проверки доказательств, детально регламентированные уголовно-процессуальным законом, с возможностью применения мер принуждения (Смирнов А. В., Калиновский К. Б. Уголовный процесс: учебник / под общ. ред. проф. А. В. Смирнова. М.: Норма: ИНФРА-М, 2025, С. 448), то под «иными процессуальными действиями» следует понимать, например, направление запросов о получении информации, характеризующей личность подозреваемого или обвиняемого, и получение представленных по ним документов.

Несмотря на то, что данные дознавателю письменные указания надзирающего прокурора для него обязательны, он не лишен права их обжалования в порядке ч. 4 ст. 41 УПК РФ – вышестоящему прокурору. Вместе с тем сложившаяся практика правоприменения показывает, что дознаватель практически не использует предоставленное ему право на обжалование указаний прокурора: так, М. Н. Антроповская, анализируя накопительные дела прокуратуры Республики Карелия за 2018-2021-е гг., констатирует полное отсутствие случаев обжалования дознавателями указаний прокурора вышестоящему прокурору^{[7, с. 110]}.

Полагаем это связанным с, во-первых, низкой процессуальной и фактической самостоятельностью дознавателей, которые, хотя и имея право на самостоятельное производство следственных и процессуальных действий, принятие процессуальных решений (п. 1 ч. 3 ст. 41 УПК РФ), фактически выполняют указания своего руководителя, а во-вторых, общим низким уровнем профессиональной подготовки — оба фактора в совокупности объясняют нежелание или фактическую невозможность (ввиду зависимости от мнения руководителя или недостаточности знаний) дознавателя обжаловать данные ему указания, даже если они кажутся ему незаконными или необоснованными, вышестоящему прокурору.

При этом в научной среде существует и позиция о необходимости вовсе изъять у прокурора полномочие на дачу письменных указаний: на этом настаивают Д. А. Емельянова и К. А. Синкин, мотивируя свое предложение тем, что названное полномочие «в большей степени обладает признаками процессуального контроля, нежели прокурорского надзора, и должно исходить лишь от начальника подразделения дознания или от начальника органа дознания»^{[8, с. 6]}.

Оппонируя, следует указать, что коль скоро прокурор, отменяя незаконные постановления дознавателя (например, в порядке ст. ст. 211, 214 УПК РФ), не только вправе, но и обязан дать указания о дополнительном расследовании конкретных обстоятельств, а при удовлетворении жалобы на нарушение разумных сроков уголовного судопроизводства в ходе досудебного производства по уголовному делу — указания о совершении конкретных процессуальных действий и сроков их осуществления (ч. 2 ст. 123, ч. 2.1 ст. 124 УПК РФ), то он должен иметь возможность давать указания и вне связи с более строгим актом прокурорского реагирования — постановлением, о чем гласит известная римская максимума «quo licet id quod majus, videtur licere id quod minus» («когда разрешено большее, меньшее считается разрешённым»).

Мотивированное постановление прокурора, наряду с требованием и указанием прокурора, является одним из способов реагирования на допущенные поднадзорными субъектами нарушения. На стадиях досудебного производства прокурор принимает постановления по ряду различных вопросов: например, отменяя постановление о возбуждении уголовного дела (ч. 4 ст. 146 УПК РФ) или об отказе в возбуждении уголовного дела (ч. 6 ст. 148 УПК РФ), отменяя иные незаконные постановления органа дознания, начальника органа дознания, начальника подразделения дознания или дознавателя (п. 6 ч. 2 ст. 37 УПК РФ). Реагировать на выявленные нарушения закона путем вынесения постановления прокурор может и после изучения поступившего ему уголовного дела с обвинительным актом или постановлением (ст. ст. 226, 226.8 УПК РФ).

Постановления прокурора, принятые им по результатам рассмотрения постановления о возбуждении уголовного дела или постановления об отказе в возбуждении уголовного дела с материалами, послужившими основанием для принятого решения, обжалованию поднадзорными субъектами не подлежат. Не предусмотрел законодатель и возможность органу дознания, начальнику органа дознания, начальнику подразделения дознания либо дознавателю обжаловать постановления прокурора, вынесенные им в порядке п. 6 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, то есть в отношении иных, помимо возбуждения уголовного дела и отказа в возбуждении уголовного дела, решений поднадзорных субъектов.

Уголовно-процессуальный закон наделяет дознавателя, с согласия начальника органа дознания, правом обжаловать лишь постановления прокурора о возвращении уголовного дела для производства дополнительного расследования либо пересоставления обвинительного акта, а также постановления о возращении уголовного дела для пересоставления обвинительного постановления либо о направлении уголовного дела для производства дознания в общем порядке (ч. 4 ст. 226, ч. 4 ст. 226.8 УПК РФ).

Вместе с тем И. И. Федулова, изучившая практику обжалования дознавателем постановлений прокурора о возвращении уголовного дела для производства дополнительного расследования, отмечает, что по городу Москве и Московской области случаи обжалования дознавателями таких постановлений отсутствуют вообще^{[9, с. 154]}.

Полномочие прокурора по принятию постановлений, в отличие от иных актов прокурорского реагирования (например, требования и указания несут в себе, помимо надзорной функции, также и организационно-распорядительные цели), носит ярко выраженный надзорный характер: отменяя постановления, вынесенные по результатам рассмотрения сообщения о преступлении, прокурор защищает права и законные интересы потерпевшего или лица, в отношении которого принято решение о возбуждении уголовного дела, гарантируя таким образом достижение целей уголовного судопроизводства (ст. 6 УПК РФ); прокурор является лицом, в первую очередь от имени государства осуществляющим уголовное преследование и поддерживающим государственное обвинение в суде (ч. 1 ст. 21, 246 УПК РФ), в силу чего, как указывает А. В. Синдеев, именно он самостоятельно определяет достаточность доказательств для поддержания обвинения в суде, оценивает материалы уголовного дела на соответствие уголовно-процессуальному и материальному закону, делая вывод об отсутствии препятствий для его рассмотрения судом^{[10, с. 251]}.

И. С. Дикарев обоснованно считает, что утверждая итоговый акт предварительного расследования, прокурор «дает правовую оценку всей предшествующей процессуальной деятельности, признавая ее законной и обоснованной»^{[11, с. 21]}. В ином случае – прокурор реагирует принятием постановления, в котором указывает на допущенные нарушения уголовно-процессуального или материального закона. Таким образом, и в первой, и во второй ситуации – безусловно, проявляется надзорный характер реакций прокурора.

Подводя итоги, можно резюмировать, что современное уголовно-процессуальное законодательство предусматривает достаточно широкий перечень актов прокурорского реагирования: от мягких — требования об устранении допущенных нарушений федерального законодательства, до более жестких и императивных — письменного указания прокурора и постановления прокурора, которые надзирающий прокурор может применять, взаимодействуя с поднадзорными субъектами. Разнообразие актов прокурорского реагирования добавляет прокурорскому надзору гибкость и возможность реагировать соразмерно допущенным нарушениям закона. Большинство актов прокурорского реагирования уравновешены правом поднадзорного субъекта на их обжалование: письменные указания прокурора могут быть обжалованы дознавателем вышестоящему прокурору по его инициативе, а постановление прокурора – в определенных законом случаях. Однако право на обжалование не реализовано относительно внесенного в адрес дознавателя требования прокурора, что автор полагает упущением законодателя и предлагает наделить дознавателя таким правом.

Таким образом, в условиях большого количества детерминирующих факторов — упрощенный характер предварительного расследования, сжатые процессуальные сроки, низкая профессиональная подготовка дознавателей — активная роль надзирающего прокурора остается одной из главных гарантий защиты прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства.