Стратегическое планирование как элемент управления развитием пенсионной системы Российской Федерации: проблемы и решения

Ковалев Владислав Алексеевич ORCID: 0009-0000-2110-6400 студент; кафедра общественных финансов; Финансовый университет при Правительстве РФ 125167, Россия, г. Москва, Ленинградский пр-т, 49/2 Kovalev Vladislav Alekseevich Student; Chair of Public Finance; Financial University under the Government of the Russian Federation 49/2 Leningradsky Ave., Moscow, 125167, Russia kovalevdocs@mail.ru Другие публикации этого автора

Статья подготовлена по результатам исследований, выполненных за счет бюджетных средств, по государственному заданию Финансового университета при Правительстве Российской Федерации.

Введение

Актуальность исследования обусловлена необходимостью использования стратегического подхода в управлении развитием пенсионной системой, который позволит обеспечить её финансовую устойчивость и эффективность на долгосрочный период в сложных экономических и социальных условиях: старения населения, общемирового увеличения государственных расходов на социального политику, волатильности и пузырей на финансовых рынках, потребности экономики в долгосрочных инвестициях, введения внешних ограничений, деглобализации мировой экономики, ужесточения денежно-кредитной политики и сложно достижимого баланса между повышением уровня пенсионного обеспечения и сохранением текущей нагрузки на экономических агентов по уплате обязательных платежей. Выявление проблем организации стратегического планирования развития пенсионной системы необходимо для повышения уровня и эффективности пенсионного обеспечения граждан с разными доходами и видами занятности, обеспечения устойчивого развития пенсионной системы на долгосрочном периоде в форсированном порядке в цельной и действенной системе стратегического планирования на основе предвидения и качественного прогнозирования.

Организация стратегического планирования развития национальной пенсионной системы

Ключевым документом стратегического планирования в сфере пенсионного обеспечения является Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации до 2030 года (далее – Стратегия), утвержденная 25 декабря 2012 года, за полтора года до принятия Федерального закона от 28 июля 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее – ФЗ № 172), закладывающего систему стратегического планирования в Российской Федерации, состав её документов совместно с порядком контроля и мониторинга реализации их положений, который, в 2021 году в том числе в целях обеспечения координации стратегического планирования, был дополнен Указом Президента Российской Федерации от 8 ноября 2021 года № 633 «Об утверждении Основ государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации» (далее – Указ Президента № 633). Стратегия утверждена в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики», подписанного вскоре после начала очередного президентского срока и ставящего одной из задач Правительства Российской Федерации разработку Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы, предусматривающую механизмы увеличения уровня пенсионного обеспечения при отсроченном выходе на пенсию и определение мер, обеспечивающих сохранность пенсионных накоплений и доходность от их размещения. Более подробно контур стратегических документов, обуславливающих контекст разработки Стратегии, приведен в таблице 1. В целом, Стратегия встраивалась в систему стратегического планирования, регулировавшейся Федеральным законом от 20 июля 1995 года № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» и действовавшей до принятия ФЗ № 172.

Таблица 1 – Декомпозиция стратегических документов на момент утверждения Стратегии

Источник: составлено автором по преамбуле Стратегии.

Бюджетными посланиями устанавливалась и конкретизировалась задача перед Правительством Российской Федерации по разработке Стратегии, а основные ожидаемые результаты её реализации были перенесены из Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (таблица – 2).

Таблица 2 – Содержание документов стратегического планирования в контексте разработки и утверждения Стратегии

Источник: составлено автором по содержанию документов стратегического планирования, приведенным в первом столбце таблицы.

Вместе с тем, ФЗ № 172 была установлена новая система стратегического планирования в Российской Федерации, классификация и порядок корректировки её документов, а до 1 января 2019 года все действующие документы должны были быть приведены в соответствие ФЗ № 172.

Также 7 мая 2018 года были определены национальные цели и стратегические задачи развития Российской Федерации на период до 2024 года, 21 июля 2020 года – национальные цели развития Российской Федерации на период до 2030 года (не действуют), 7 мая 2024 года – национальные цели развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года, являющиеся новыми документами стратегического целеполагания на федеральном уровне и ориентирами для утверждения целей, задач и показателей для документов стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания по отраслевому принципу, и для программно-плановых документов, разрабатываемых на срок полномочий Президента Российской Федерации – цикл стратегического планирования. Несмотря на существенное изменение системы стратегического планирования, Стратегия сохранила и сохраняет статус действующего нормативного правового акта, однако изменения, обоснованные принятием ФЗ № 172, Указа Президента № 633 или утверждения национальных целей развития, в Стратегию не вносились. В системе документов стратегического планирования, согласно реестру государственной автоматизированной информационной системы «Управление» ^[1], она отнесена к отраслевым документам федерального уровня.

Для определения роли Стратегии в развитии пенсионной системы, автором были отобраны и проанализированы документы стратегического планирования, за исключением Стратегии, чьи отдельные цели, задачи, направления и положения в наибольшей степени соответствуют предмету развития пенсионной системы и в совокупности создают систему стратегического управления ею (таблица – 4). По результатам анализа содержания документов (таблица – 3) было выявлено несколько принципиальных моментов.

Таблица 3 – Содержание документов стратегического планирования в части развития пенсионной системы

Источник: составлено автором по данным источников, приведенных в первом столбце таблицы.

Во-первых, единственной национальной целью развития Российской Федерации на период до 2024 года, напрямую относящейся к сфере пенсионного обеспечения, являлось обеспечение роста уровня пенсионного обеспечения выше уровня инфляции. Несмотря на не детализированную и широкую формулировку (в пенсионное обеспечение возможно включить как обеспечение по обязательному пенсионному страхованию (далее – ОПС), так и по государственному пенсионному обеспечению и негосударственному пенсионному обеспечению (далее – НПО), не определено, насколько конкретно рост уровня пенсионного обеспечения должен превышать уровень инфляции), поставленная цель предполагала устойчивое реальное увеличение доходов лиц, вышедших на пенсию, увеличение их покупательской способности при любых значениях инфляции, которое одновременно способствовало национальной цели по снижению два раза уровня бедности в части пожилых людей. Единый планом по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года и на плановый период до 2030 года и Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года национальная цель трактовалась следующим образом: индексация страховой пенсии по старости, на значение, определяемое фактическими возможностями, но выше инфляции, должна обеспечиваться только неработающим пенсионерам. В разгар пандемии СOVID-19 национальные цели были скорректированы с одновременным переносом срока их достижения на 2030 год: требуемый рост уровня пенсионного обеспечения изменен с «выше инфляции» на «не ниже инфляции». В таком подходе допускается отсутствие значимого увеличения реального размера страховой пенсии и, в лучшем случае, неизменность покупательской способности получателей страховой пенсии на протяжении 10 лет.

В документах планирования и программирования целью является уровень роста выше инфляции, в Бюджетном прогнозе Российской Федерации на период до 2036 года – не ниже инфляции, но достижение вышеуказанной национальной цели, как в формате до корректировки, так и после, установлено приоритетным направлением деятельности Правительства Российской Федерации в области пенсионного обеспечения в обоих случаях.

Таблица 4 – Документы стратегического планирования в части развития пенсионной системы

Источник: составлено автором.

Во-вторых, направления и задачи в области пенсионного обеспечения, обозначенные в отраслевых документах стратегического планирования, напрямую или опосредовано отсылаются к направлениям и задачам Стратегии. В целом, отраслевые документы взаимоувязаны и согласованы между собой.

В-третьих, документы в части прогнозирования, ввиду даты их принятия и отсутствия корректировки, содержат устаревший терминологический аппарат и отражают неактуальный состав бюджетной системы Российской Федерации. Так, в Прогнозе долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года ^[2] (далее – Прогноз СЭР-2030) описывается разделение трудовой пенсии на базовую, страховую и накопительную составляющие (с 2015 года у пенсий по ОПС нет составляющих) и не учитывается прекращение существования как и Пенсионного фонда России (далее – ПФР), так и его бюджета. Формально, прогноз параметров бюджета ПФР невозможно использовать для целеполагания и планирования и сопоставлять с данными других документов стратегического прогнозирования, так как любые финансовые поступления и выплаты по ОПС должны прогнозироваться в контексте бюджета Социального фонда России (далее – СФР). Бюджетный прогноз Российской Федерации на период до 2036 года (далее – Бюджетный прогноз), утверждённый Распоряжением Правительства Российской Федерации от 29.03.2019 № 558-р, также не учитывает объединение ПФР и Фонда социального страхования Российской Федерации и отказа от введения индивидуального пенсионного капитала.

Отметим и несогласованность Прогноза СЭР-2030 и Бюджетного прогноза в части параметров бюджета ПФР (таблица – 5), особенно на период после 2020 года.

Таблица 5 – Сопоставление Прогноза СЭР-2030 и Бюджетного прогноза в части параметров бюджета ПФР

Источник: составлено автором по Прогнозу СЭР-2030 ^[2] и Бюджетному прогнозу.

С учетом важности достижения достоверности показателей документов стратегического планирования в части прогнозирования, являющихся основной для разработки стратегических документов других типов, в том числе Стратегии, и использования Бюджетного прогноза для определения ресурсного обеспечения реализация государственных программ Российской Федерации, отметим проблему актуальности прогнозных значений, используемых для разработки стратегических документов в области пенсионного обеспечения.

В-четвертых, критичным недостатком текущего содержания Бюджетного прогноза, является отражение прогнозных показателей финансового обеспечения реализации государственной программы (далее – ГП) Российской Федерации «Развитие пенсионной системы», реализация которой, согласно Бюджетному прогнозу, утвержденному в 2019 году, должна была начаться с 2020 года: на это было предусмотрено бюджетных ассигнований федерального бюджета с 2,8 трлн руб. в 2020 году до 2,6 трлн руб. в 2024 году. Несмотря на запланированное в очередном финансовом году начало реализации ГП, она не была утверждена, а Федеральный закон от 02 декабря 2019 № 380-ФЗ «О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов» был принят с распределением до 2022 года подавляющего объема бюджетных ассигнований на пенсионное обеспечение по ОПС по непрограммному направлению деятельности 71 «Развитие пенсионной системы Российской Федерации», не предполагающего отражение бюджетных ассигнований по той или иной ГП. Программно-целевое управление расходами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в части развития пенсионной системы не реализовано до сих пор, срок разработки соответствующей ГП установлен отдельными решениями Правительства Российской Федерации ^{[3] [4]} и не соблюдается ^[5], что ставит под сомнение дальновидность государственной политики, роль стратегических документов в развитии национальной пенсионной системы и противоречит правовой норме ФЗ-172 о реализации положений документов стратегического планирования через мероприятия ГП Российской Федерации. Отметим факт принятия Правительством Российской Федерации решения о целесообразности утверждения ГП по развитию пенсионной системы, которую подтвердим несколькими аргументами: (1) большим объемом расходов федерального бюджета в по непрограммному направлению деятельности (рисунок – 1), достигшего в 2017 году до 25,29% всех расходов федерального бюджета за финансовый год, (2) значимым объемом расходов бюджета СФР (ранее – ПФР) в части ОПС, в 2023 году достигшего 9,06 трлн рублей или 6,52% ВВП ^[6], (3) наличием стратегических целей по развитию пенсионной системы и особой социальной важности их достижения, которые вписываются в рамки разработки документов программирования и программно-целевого управления расходами бюджетом бюджетной системы и (4) ожидаемым повышением эффективности расходов федерального бюджета и бюджета СФР на пенсионное обеспечение граждан в ходе в результате внедрения программного подхода.

Рисунок 1 – Расходы федерального бюджета на непрограммное направление деятельности «Развитие пенсионной системы»

Источник: построено автором. Данные за 2014-2020 года приведены по отчетам об исполнении федерального бюджета Федерального казначейства ^[7], за 2021-2022 года – по информации Единого портала бюджетной системы Российской Федерации ^[8].

Непосредственно Стратегия состоит из следующих элементов: (1) ретроспекция, описывающая достигнутые за 10 лет результаты совершенствования пенсионной системы, (2) негативные последствия, ожидаемые в отсутствии активного и стратегического управления развитием пенсионного обеспечения, (3) цели и задачи развития пенсионной системы, (4) 7 направлений её развития, (5) этапы реализации Стратегии и (6) ожидаемые к 2030 году результаты её реализации. Она дополнена планом-графиком подготовки проектов федерального законов для реализации стратегического документа на среднесрочный до октября 2019 – план-график являлся единственным, за все время действия Стратегии, объектом внесения в неё изменений, связанных с дополнением плана, включения или исключения в него дополнительных позиций, а цели, задачи или направления ни разу Стратегии не корректировались по настоящий момент.

Стратегия не содержит комплекса количественных или качественных индикаторов её реализации, помимо ожидаемых результатов по окончанию срока её реализации, оценку рисков её реализации, как, например, в отраслевом документе стратегического планирования – Стратегии развития финансового рынка Российской Федерации до 2030 года, и плана мероприятий на среднесрочный период, который обосновал бы состав и содержание государственных программ, что также избирательным элементом отраслевого документа стратегического планирования в соответствие правилам их разработки и корректировки, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.10.2015 № 1162 «Об утверждении правил разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации по вопросам, находящимся в ведении правительства Российской Федерации».

Верхнеуровневой целью Стратегии, соотнесённой с задачами, направлениями и инструментами развития в таблице 6, является гарантирование социально приемлемого уровня пенсионного обеспечения в условиях сбалансированности и долгосрочной финансовой устойчивости пенсионной системы.

Таблица 6 – Основные положения Стратегии

Источник: составлено автором по Стратегии.

Другие декомпозиции основных идей Стратегии были предложены в отечественной литературе ^{[9] [11]}, однако различия между ними не имеет принципиального значения. При рассмотрении задач Стратегии сразу отметим использование неактуального терминологического аппарата («трудовая пенсия»), о котором также пишет Балынин И.В ^[12]. В дальнейшем анализе такие единицы будут приведены к современным («трудовая пенсия» к «страховая пенсия», «бюджет Пенсионного фонда Российский Федерации» к «бюджет Фонда пенсионного и социального страхования Российский Федерации в части пенсионного обеспечения»).

Отметим, что напрямую цели и задачи Стратегии не отсылаются на национальные цели развития Российский Федерации, в том числе по обеспечению темпа устойчивого роста уровня пенсионного обеспечения не ниже инфляции (таблица – 7), а положения Стратегии не включены в ту или иную ГП, за исключением ГП Российской Федерации «Социальная поддержка граждан», в рамках которой осуществляются МБТ из федерального бюджета на предоставление федеральной и региональных социальных доплат к страховой пенсий, и ГП субъектов Российской Федерации, в рамках которых предусматриваются бюджетные ассигнования их бюджетов на выплату социальной доплаты. Таким образом, в сфере развития пенсионной системы документы отраслевого стратегического планирования не увязаны со среднесрочными документами целеполагания.

Таблица 7 – Сопоставление документов стратегического планирования в части пенсионного обеспечения граждан

Источник: составлено автором

Достижение соотношения среднего размера страховой пенсии с прожиточным минимумом пенсионера (далее – ПМП) в 2,5-3 раза, являющиеся одним из ожидаемых результатов реализации Стратегии, ниже ожидаемого значения этого показателя в консервативном и инновационном вариантах Прогноза СЭР-2030 (таблица – 8).

Значение в 2,7, входящее в целевой интервал, ожидается только в форсированном варианте прогноза, предполагающим высокие темпы роста заработной платы, достижение численности среднего класса в половину всего населения и снижение дифференциации доходов. При этом, прямого обоснования установления значений целевых показателей в Стратегии не приводится. Размер страховой пенсии, для достижения цели по отношению её к ПМП в 2,5-3 раза, должен быть больше, чем (в 2024 году – на 9% и 31%), по коэффициенту замещения (таблица – 9).

Таблица 8 – Сопоставление ожидаемого значения соотношения в Стратегии и СЭР-2030

Источник: составлено автором по Стратегии и СЭР-2030 ^[2].

Целевой коэффициент замещения установлен на уровне, требуемом Конвенцией МОТ № 102, однако типовым бенефициарием в ней представлено не застрахованное лицо, а домохозяйство из мужчины с женой пенсионного возраста, и ниже, чем средний коэффициент замещения в европейских странах как по итогам 2017 года (0,57), так и 2022 года (0,53) ^{[13] [14]}. По мнению Абрамова А.Е. и Черновой М. И., коэффициент, установленный МОТ, не соответствуют современной экономике: он формируется в индивидуальном значении у каждого человека, а на первое место должна выходить рациональность сберегательного поведения населения и способность финансовой системы обеспечить рост его благосостояния в контексте теории жизненного цикла ^[15].

Таблица 9 – Соотношение целевых показателей Стратегии

Источник: рассчитано и составлено автором.

Примечание: КЗ – коэффициент замещения, ПМП – прожиточный минимум пенсионера, СЗП – средняя заработная плата.

Согласимся с мнением авторов о наличии проблемы отсутствия четких критериев оценки реализации, как и целей Стратегии, так и её задач, которые не уточняются в других документах планирования или программирования ^[9].

Таким образом, в процессе исследования нами был выявлен ряд неувязок Стратегии с документами стратегического планирования в части целеполагания, прогнозирования и программирования, а также неактуальный терминологический аппарат Стратегии, размытые индикаторы и отсутствие оценки рисков её реализации.

Совершенствование стратегического планирования развития пенсионной системы Российской Федерации

Для обеспечения стратегического развития пенсионной системы Российской Федерации нам необходимо определить долгосрочные ориентиры развития отечественной пенсионной системы, которые позволят увеличить её эффективность и финансовую устойчивость, и принципы организации стратегического управления развитием пенсионной системой, которые позволят гарантировать высокую эффективность такого управления.

По мнению автора, содержание документов стратегического планирования в части развития отечественной пенсионной системы должны базироваться на нескольких принципах, включая принципы, определенные Федеральным законом № 172 «О стратегическом планировании в Российской Федерации».

Во-первых, необходима оптимальная актуальность, означающая соответствие положений стратегического документа реалиям современной экономики, устройству пенсионной системы и параметров, характеризующих её функционирование. С учетом установленного законодательством принципа преемственности и непрерывности, устанавливающего, что документы стратегического планирования разрабатываются с учетом этапов их реализации и результатов реализации ранее принятых документов, разработка нового долгосрочного плана преждевременна. При этом, корректировка Стратегии с целью устранения, как минимум, проблемы неактуального терминологического аппарата, по мнению автора, целесообразна и возможна, особенно в контексте начала в 2024 году нового цикла стратегического планирования.

Во-вторых, требуется обязательная обоснованность оценки рисков в ходе реализации плана, с учетом данных бюджетного прогноза и прогноза СЭР, дающей представление о потенциальном отклонении фактических показателей от целевых и действиях Правительства Российской Федерации в случае реализации выявленных рисков.

В-третьих, важно предусмотреть наличие внутренних стабилизаторов – закрепление параметров пенсионного обеспечения (например, пенсионный возраст, порядок увеличения размера социальной пенсии по старости, предельной базы для обложения СВ, индексации стоимости ИПК и размера фиксированной выплаты к страховой пенсии), условий и механизмов их изменений на долгосрочный период, при допустимости их оперативного, «ручного» изменения только в качестве меры реагирования на исключительные шоки и изменения макроэкономических индикаторов – последовательное применение правил индексации является ключом к укреплению доверия к пенсионному обеспечению ^[17].

В-четвертых, взаимоувязки долгосрочных целей Стратегии со среднесрочными целями (национальными целями развития Российской Федерации), планами законопроектной деятельности и основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации и ответственных федеральных органов исполнительной власти, комплексными межведомственными планами.

По мнению автора важно обеспечить программно-целевое управление расходами бюджетов бюджетной системы на пенсионное обеспечение, которое характеризуется иной методологией бюджетного планирования и оценки эффективности бюджетных расходов, и реализации бюджетной политики с учетом необходимости достижения целей Стратегии.

Автор считает необходимым предусмотреть, по аналогии с другими документами стратегического планирования, поэтапную разбивку значений индикаторов реализации Стратегии, сбалансированную по срокам и объему мероприятий и задач, с целью мониторинга её реализации и осуществления действий в случае отклонений от недостижения целевых значений на каком-либо этапе, а также включить в состав индикаторов уровень бедности среди нетрудоспособного и пожилого населения.

По мнению автора, в Стратегии целесообразно предусмотреть явное ограничение на введение новых налоговых льгот и режимов и расширение текущих, затрагивающих систему ОПС, только если это не осуществляется в целях стимулирования граждан к участию в НПО и формированию долгосрочных накоплений.

Выделим ориентиры для структуры и состава пенсионной системы Российской Федерации: социальные пенсии в Стратегии не выделяются в отдельный уровень (напомним, что основная задача базовых пенсий на нулевом компоненте в подходе Всемирного банка и первом уровне пенсионной системы в подходе ОЭСР – борьба с бедностью). Они назначаются пожизненно вне зависимости от страхового стажа и объёма пенсионных прав на 5 лет позже выхода на страховую пенсию по старости при отсутствии права на получение страховой пенсии, ежегодно индексируются с учетом темпов роста ПМП. Уровень материального обеспечения получателя социальной пенсии в совокупности с социальной доплатой достигает ПМП (федерального или регионального). Всемирный Банк рекомендует обеспечивать наличие нулевого компонента в любой комплексной пенсионной системы в целях смягчения проблемы бедности пожилого населения ^[18]. Действительно, с учетом отсутствия, устойчивого снижения численности малоимущего населения в старшей возрастной группе населения и категории неработающих пенсионеров и получателей социальный пенсий (рисунок – 2), предпосылок отмены социальных пенсий нет.

Рисунок 2 – Малоимущее население, в % от всего обследованного населения

Источник: построено автором по данным Росстата ^[19].

В 2024 году, по прогнозным данным Счетной палаты Российской Федерации и авторским расчётам ^[20], ПМП составит 16,5% СЗП и увеличится до 17,5% в 2026 году, что ниже, чем среднее отношение базовых пенсий по месту жительства и целевых пенсий к среднему уровню заработка в странах ОЭСР (20,9% и 19,3% соответственно) в 2022 году ^[17]. С учетом того, что численность пенсионеров, получающих социальные доплаты, достигла в 2023 году 6,24 млн руб. или 18,23% всех пенсионеров, получающих страховую пенсию по старости (рисунок – 3), и в условиях прерывистой и нестандартной карьеры нынешних и будущих работников ^[21], сохранение этого уровня пенсионной системы необходимо и в долгосрочной перспективе его развитие целесообразно обеспечить за счет введения оценки нуждаемости в случае социальных пенсий и расширенной проверки нуждаемости в случае социальных доплат к пенсии, так как их выплата осуществляется посредством бюджетного механизма. При этом, численность получателей социальных пенсий и социальных доплат, при индексации социальных пенсий ПМП на уровень инфляции, по мнению автора, должны являться индикаторами сохранения ОПС её страховой функции, которые должны сигнализировать об опасном для финансовой сбалансированности пенсионной системы увеличении доли бюджетных ассигнований в пенсионном обеспечении в рамках ОПС. Уровень бедности среди пожилого и нетрудоспособного населения, в том числе пенсионеров, мы предлагаем установить индикатором реализации Стратегии, так на него влияет не только доведение минимального размера пенсии до ПМП, но и индексация ПМП и состав домохозяйств.

Рисунок 3 – Численность пенсионеров, получающих социальные доплаты, млн чел.

Источник: построено автором по данным Росстата ^[22].

Второй уровень пенсионной системы, по таксономии ОЭСР – обязательных пенсионных планов, основанных на заработке, в Российской Федерации представлен непосредственно ОПС, распределительной системой с «пенсионными баллами». Вопрос о необходимости наличия такого уровня не стоит – ОПС обеспечивает широкий охват населения, высокий уровень собираемости СВ и КЗ от 30% при нормативных страховом стаже и доходе, а в странах ОЭСР только Ирландия и Новая Зеландия не имеют второго уровня пенсионной системы ^[17]. По мнению автора, необходимы, ориентируясь на долгосрочные тенденции, уточнения о границе между вторым и третьим уровнями и соотношения в охвате населения между ними, а также используемых финансовых моделей пенсионных планов.

По авторским расчётам, коэффициент демографической нагрузки (без учета населения в возрасте младше трудоспособного), являющийся фактором результативности PAYG-систем, на периоде следующих 20 лет увеличивается, но не создает угрозы финансовой устойчивости российской пенсионной системе: он уменьшится с 429,61 в 2023 году до, по оценке Росстата, 337-380 в 2030 году (при этом увеличится в 2046 году до 461-514) ^[16]. При этом ОПС имеет резервы роста её доходов и сокращения доходов: до 2028 года продолжится повышение пенсионного возраста, а до 2025 года – повышение минимального количества ИПК для получения права на страховую пенсию, а исследователями предлагается повышение требуемого страхового стажа, отмена или пересмотр регрессии в обложении СВ, отмена или снижение объема налоговых льгот, значительное увеличение предельной базы с сохранением ограничения на количество формируемых в год пенсионных прав ^{[10] [11]} – они могут быть использованы как и для поддержания финансовой устойчивости, так и для достижения требуемого КЗ в 40%, но не способны кратно или, значимо превышая ожидаемый результат реализации Стратегии, увеличить уровень пенсионного обеспечения. Цели Стратегии и текущее ограничение на объем пенсионных прав, формируемых ежегодно, в 10 индивидуальных пенсионных коэффициентов (далее – ИПК), предполагают: застрахованные лица с заработком не более СЗП, должны ориентироваться на 40% замещения утерянных доходов, а объем всего остального социального риска потери заработка ввиду старости, приватизируется, и должен покрываться за счет частных корпоративных и индивидуальных схем. Значит ли это, что целевые значения размера страховой пенсии являются не только ориентирами для их достижения, но и ограничениями, устанавливающими оптимальную долю распределительного компонента пенсионной системы, после которых её не следует увеличивать, чтобы не допустить угрозу её финансовой устойчивости и обеспечить стимулы для частных накопительных пенсионных схем?

Результаты моделирования пенсионной системы свидетельствуют о том, что более высокая волатильность и снижение нормы доходности рынка капитала увеличивают оптимальную долю распределительного компонента, тогда как снижение волатильности выпуска уменьшает её, причем первая зависимость сильнее второй ^[23].

Эффективность ОПС ограничена: по авторским расчётам, при страховом стаже в 20 лет, доходе застрахованного лица размером в СЗП и периоде дожития в 20 лет, сумма уплаченных в его пользу СВ в 10 раз превышает суммы выплачиваемой в течении 20 лет пенсии (рисунок – 4). При этом, увеличение страхового стажа на 1 год увеличивает этот разрыв в среднем на 1,45%, увеличение дохода, облагаемого СВ, на 5 тысяч – в среднем на 1,04%, а уменьшение страхового стажа на 1 год снижает КЗ в среднем на 1,86%. С учетом этого, реализацию мероприятий, направленных на повышение уровня пенсионного обеспечения в рамках ОПС, мы не считаем оптимальными и целесообразными с точки зрения эффективности.

Рисунок 4 – Отношение уплаченных в пользу лица СВ и суммы страховой пенсии за 20 лет при разном страховом стаже

Источник: построено по расчётам автора.

В средне- и долгосрочной перспективе параметрические изменения ОПС должны исключать повышение тарифов СВ и быть ориентированы не на увеличение объема пенсионных прав и форсированное увеличение размера страховой пенсии, а на сохранение относительного широкого охвата населения, полное нивелирование потребности использования бюджетного механизма (за исключением социальных пенсий) и поддержание финансовой устойчивости пенсионной системы в условиях повышения демографической нагрузки и потенциальных внешних и внутренних неблагоприятных факторов или шоков, не приводящего к увеличению роли распределительного компонента – стимулирование участия населения в добровольных пенсионных планах обусловливается адекватностью пенсионных выплат по обязательным планам ^[24], а из-за большой разницы между ожидаемой финансовой отдачей и ожидаемыми темпами роста населения, выгоды для общественного благосостояния от участия в оптимальной накопительном плане существенно больше, чем от участия в оптимальной распределительной схеме ^[25]. Таким образом, развитие второго и третьего уровней пенсионной системы, корпоративного и индивидуального пенсионного обеспечения по Стратегии, необходимо осуществлять в условиях наличия пространства для них и стимулов для компенсации, создаваемых ограниченностью первого уровня. Варианты совершенствования вышеуказанных уровней ограничены унаследованной пенсионной системой – мы не имеем возможностей быстро и с низкими издержками увеличить роль и долю нераспределительного компонента в пенсионном обеспечении населения, однако приоритетным направлением является расширение охвата населения НПО ^{[26] [27]}: фрагментарно, но на основе обязательного или квазидобровольного участия.

Соответствующими показателями уровня охвата всего населения в трудоспособном возрасте частными пенсионными планами (34,33% в среднем по странам ОЭСР), возраста начала участия в таких планах, доли пенсионных взносов в ВВП, по мнению автора, целесообразно дополнить состав индикаторов реализации Стратегии.

Заключение

Ключевым документом стратегического планирования в сфере развития национальной пенсионной системы является Стратегия, которая закладывает ориентиры её развития системы до 2030 года и предполагает обеспечения её финансовой устойчивости, доведение КЗ до 40% и создание действенной системы НПО для средне- и высокодоходных категорий граждан. Мы выявили ряд организационных проблем, заключающихся в неполной увязке Стратегии со документами стратегического планирования, национальными целями развития Российской Федерации до 2030 года, устаревшем терминологическом аппарате и отсутствия учета значимого изменения макроэкономической ситуации, параметров пенсионного обеспечения и перехода к бальной пенсионной формуле, неточности и неполноты формулировок индикаторов её реализации, её опоре на неактуальные данные БП и прогноза СЭР и отсутствия программно-целевого управления расходами на пенсионное обеспечение. Автором настоящей статьи разработан ряд предложений по повышению качества организации стратегического управления развитием российской пенсионной системы и определены ориентиры для её долгосрочного развития. Для повышения качества стратегического планирования необходимо определить принципы разработки долгосрочного плана по развитию пенсионной системы, а также включить в такой план оценку рисков, внутренние стабилизаторы и поэтапную разбивку значений индикаторов его реализации.

Статья подготовлена по результатам исследований, выполненных за счет бюджетных средств, по государственному заданию Финансового университета при Правительстве Российской Федерации.

Научная статья подготовлена под научным руководством Балынина И.В., к.э.н., доцента, доцента Кафедры общественных финансов Финансового факультета Финансового университета при Правительстве Российской Федерации.