О влиянии норм международного права на развитие российского законодательства об общественном контроле

Малиновский Олег Николаевич ORCID: 0000-0001-6541-9046 кандидат юридических наук заведующий кафедрой; кафедра гражданского процесса и международного права; Кубанский государственный университет заведующий кафедрой; Кубанский государственный университет 350040, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Ставропольская, 149 Malinovskii Oleg Nikolaevich PhD in Law Associate Professor; Department of Civil Procedure and International Law; Kuban State University Head of the Department; Kuban State University 350040, Russia, Krasnodar Territory, Krasnodar, Stavropol str., 149 niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора     Гончаров Виталий Викторович кандидат юридических наук доцент; кафедра гражданского процесса и международного права; Кубанский государственный университет 350040, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Ставропольская, 149 Goncharov Vitalii Viktorovich PhD in Law Associate Professor; Department of Civil Procedure and International Law; Kuban State University 350040, Russia, Krasnodar Territory, Krasnodar, Stavropol str., 149 niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора

Петренко Елена Геннадьевна кандидат юридических наук доцент, кафедра государственного и международного права, Кубанский государственный аграрный университет имени И. Т. Трубилина 350044, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Калинина, 13 Petrenko Elena Gennad'evna PhD in Law Associate Professor; Department of State and International Law, Kuban State Agrarian University named after I. T. Trubilin 350044, Russia, Krasnodar Territory, Krasnodar, Kalinina str., 13 niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора

Введение.

Современные проблемы организации и осуществления общественного контроля в Российской Федерации широко исследованы в работах Н. А. Белешева, ^{[2, с. 12-13]} Е. Г. Петренко, ^{[1, с. 3454-3463; 6, с. 76-79; 7, с. 78-91]} С. М. Зубарева, ^{[9, с. 28-37]} Т. Н. Михеевой, ^{[10, с. 26-29]} Е. Е. Никитиной, ^{[12, с. 22-36]} А. А. Спиридонова, ^{[15, с. 33-45]} а также ряда иных авторов. При этом, в произведениях Е. В. Бердниковой, ^{[3, с. 6-9]} В. В. Гончарова, ^{[4, с. 94-99; 5, с. 80-91]} Т. Д. Завьяловой, ^{[8, с. 111-121]} О. В. Неженец, ^{[11, с. 230-235]} В. М. Пальченковой, ^{[13, с. 51-56]} Е. Д. Кулешовой, ^{[14, с. 86-89]} а также некоторых иных ученых, значительное внимание уделяется международным правовым аспектам организации и функционирования данного института гражданского общества в России и в мире. Однако, доля исследований, посвященных анализу основных направлений влияния международного законодательства на развитие отечественной правовой базы общественного контроля, представляется недостаточной. Кроме того, определенный интерес представляет изучение степени соответствия российского законодательства об общественном контроле международным правовым основам регулирования возможности контроля гражданского общества (народа, населения) за аппаратом публичного управления в отдельных национальных государствах. Этими обстоятельствами и обусловлен выбор темы настоящего исследования, целью которого выступает не только анализ основных направлений воздействия международного права на тенденции развития российского законодательства об общественном контроле, но и изучение современных проблем, связанных с организацией и функционированием института общественного контроля в России, которые обусловлены игнорированием основных тенденций развития международного законодательства в области прав и свобод человека, а также гражданского общества (с выработкой системы предложений по разрешению указанных проблем). Достижение вышеизложенной цели научного исследования возможно путем решения системы научных задач, в числе которых можно выделить следующие: 1) анализ истоков зарождения института общественного контроля в Российской Федерации в лице института народного контроля власти в СССР, функционирование которого определенным образом отразилось на нормах международного законодательства, сформировавшегося по итогам Второй мировой войны (в Уставе ООН, в многочисленных международных пактах, посвященных гражданским, политическим, экономическим, социальным и культурным правам человека, в иных нормах международного законодательства); 2) анализ современных тенденций развития международного законодательства, которое составляет международную правовую основу в области прав и свобод человека, а также гражданского общества; 3) формализация и исследование современных проблем организации и функционирования института общественного контроля в России, которые обусловлены игнорированием основных тенденций развития международного законодательства в области прав и свобод человека, а также гражданского общества; 4) разработка и обоснование системы мероприятий по разрешению указанных проблем.

Методы и методология исследования.

В работе использован ряд методов научного познания, в том числе: формально-логический; историко-правовой; сравнительно-правовой; статистический; социологический; метод анализа конкретных правовых ситуаций.

Эмпирическую основу исследования составили международные нормативно-правовые акты, включая Устав ООН, Всеобщая декларация прав человека от 10.12.1948, Международный пакт о гражданских и политических правах от 16.12.1966, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16.12.1966, иные международные документы, российское законодательство об общественном контроле, документы, посвященные практической деятельности субъектов общественного контроля в Российской Федерации, их взаимодействию друг с другом, а также с иностранными и международными субъектами гражданского общества и общественного контроля.

Основной текст.

Современная система международного права общие контуры приобрела после окончания Второй мировой войны, когда была образована ООН, принят Устав ООН, сформирована структура международных правительственных организаций, закреплены основополагающие принципы международного права.

Важнейшую роль в указанных процессах играл СССР, который выступил в качестве государства-учредителя ООН (такое же право было предоставлено и трем наиболее пострадавшим в ходе Великой отечественной войны республикам в составе СССР – РСФСР, БССР, УССР). СССР также был предоставлен правовой статус постоянного члена Совета Безопасности ООН (наряду с США, Великобританией, Францией и КНР).

Это обстоятельство позволило СССР оказать серьезное влияние на содержание основополагающих документов ООН, в первую очередь – на Устав ООН, Всеобщую декларацию прав человека, а также совокупность международных пактов, принятых на Генеральной Ассамблее ООН, посвященных гражданским, политическим, социальным, экономическим и культурным правам и свободам человека и гражданина.

Конституция СССР 1936 года, а также советское законодательство на момент создания ООН и принятия Устава ООН, было одним из наиболее демократических в мире. Прежде всего, в законодательстве СССР закреплялась широкая система личных гражданских, политических, социальных, экономических, культурных и иных прав советских граждан. Советское законодательство одно из первых уравняло в правах мужчин и женщин, закрепило за последним значительное число социально-экономических гарантий.

Советская Конституция декларировала целую систему политических прав советского народа, связанных с формированием системы органов государственного управления, а также непосредственным участием народа в управлении делами советского государства (например, в роли народных заседателей, посредством функционирования института отзыва депутатов любых уровней советов и т.п.).

СССР настоял при формировании редакции Устава ООН на наибольшей демократичности данного основополагающего международного правового акта. Вследствие этого стало возможным разрушением и уничтожение системы рабства в ряде государств, уничтожения института колоний и колониальной зависимости, распространения гражданских, политических, социальных, экономических и культурных прав и свобод на широкие массы населения во всех странах-участницах ООН.

Значительную роль в демократизации советского общества и государства играл институт народного контроля власти, посредством которого советские граждане имели возможность контролировать деятельность, акты и решения не только органов государственного управления, но и юридических лиц (советских предприятий, учреждений и организаций любых организационно-правовых форм и форм собственности).

Существование подобного института гражданского общества в СССР отразилось и в международном законодательстве.

Однако, в последние годы существования СССР партийно-хозяйственная номенклатура, которая тяготилась контролем со стороны народа за своей деятельностью, добилась рядом популистских приемов ликвидации института народного контроля власти.

И до 2005 года в Российской Федерации по сути на федеральном уровне отсутствовал какой-либо нормативно-правовой акта уровня федерального закона, который бы предусматривал возможность контроля общества за аппаратом публичной власти в стране.

В 2004 году Президент России В. В. Путин инициировал восстановления права населения по контролю за властью и был принят Федеральный закон от 04.04.2005 «Об Общественной палате Российской Федерации», что положило начало строительству данного института гражданского общества в стране.

На сегодняшний день нормы международного права оказывают важное влияние на развитие законодательства об общественном контроле.

Во-первых, Устав ООН, Всеобщая декларация прав человека и международные пакты, посвященные закреплению политических, гражданских, социальных, экономических и культурных прав и свобод человека и гражданина, содержат систему основополагающих базовых правовых принципов, которые были закреплены и в Конституции Российской Федерации 1993 года (прежде всего – принципов народовластия и участия населения в управлении делами государства). В частности, этому посвящена статья 25 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16.12.1966.

Во-вторых, Устав ООН и статья 1 вышеназванного Международного пакта закрепили за народами мира право на самоопределение и установление в свободном режиме своего политического статуса. Вследствие этого, конституции многих государств мира закрепили за народом высший правовой статус. Конституция России, в частности, закрепила за многонациональным народом страны статус носителя суверенитета и единственного источника власти в стране.

В-третьих, статья 16 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16.12.1966 указала, что гражданские и политические права человека согласно нормам международного права выступают в качестве базовых гарантий, позволяющих реализовать, охранять, защищать и соблюдать все иные права и свободы человека (в частности, социальные, культурные, экономические и т.п.). Государства – члены ООН, в свою очередь, обязаны поощрять и соблюдать вышеназванные политические права и свободы человека, включая права на народовластие и участие людей в управлении делами государства (как через своих представителей, так и непосредственно – через прямые формы народовластия). При этом, граждане самостоятельно, либо в составе коллективов, могут добиваться поощрения соблюдения и реализации данных прав и свобод.

В-четвертых, население любой страны согласно нормам международного права, например, статьи 22 вышеназванного Международного пакта, вправе в индивидуальном порядке, либо объединяясь в любые ассоциации (в частности, в профсоюзы) защищать любыми способами вышеназванные права и свободы. Отстаивать данные права и свободы население может как путем контроля за органами власти, так и посредством затребования и получения любой информации, которая влияет, либо может повлиять на процессы реализации, охраны и защиты их прав, свобод и законных интересов.

В-пятых, нормы международного права закрепили систему запретов для органов публичной власти нарушать и вторгаться в процессы реализации населением вышеназванных прав, свобод и законных интересов. При этом, Всеобщая декларация прав человека в своей преамбуле закрепила так называемое право народа на восстание против тирании и угнетения, в том случае, когда вышеназванная система запретов не исполняется, либо если в какой-либо стране, выборы и референдумы фальсифицируются, то есть население устранено от процедуры реализации властных полномочий через систему прямых и опосредованных форм демократии.

Институт общественного контроля в России организован и функционирует с определенными проблемами, часть из которых обусловлена тем, что законодательство об общественно контроле не всегда придерживается доминирующим тенденциям в развитии международного законодательства в области прав и свобод человека, а также гражданского общества.

В числе указанных проблем можно выделить:

Во-первых, в отличие от международного законодательства российские правовые нормы, посвященные институту общественного контроля, закреплены не в самых статусных нормативно-правовых актах. И если правовые основы гражданского общества и возможности его контроля за властью в той или иной форме содержаться в основополагающих документах ООН (в первую очередь - Уставе ООН, во Всеобщей декларации прав человека от 10.12.1948, в Международном пакте о гражданских и политических правах от 16.12.1966, в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах от 16.12.1966 и т.п.), то Конституция России не упоминает ничего не о гражданском обществе, не об общественном контроле. Устранение данной проблемы видится в формализации данного института гражданского общества (да и иных его институтов) в Конституции страны.

Во-вторых, российское законодательство (в отличие от норм международного права, да и в отличие от норм советского законодательства о народном контроле власти), по сути, не закрепило за субъектами общественного контроля каких-либо реальных полномочий, которые бы позволили добиваться поощрения, соблюдения и реализации прав и свобод человека и гражданина в сфере контроля за аппаратом публичной власти, а также за соблюдением им, содействием в реализации всего массива конституционных принципов, а также прав, свобод и законных интересов граждан и многочисленных негосударственных некоммерческих организаций в стране. Решение данной проблемы видится в закреплении за субъектами общественного контроля набора реальных действенных полномочий (например, по приостановлению действия актов и решений органов публичной власти, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, реализующих отдельные публичные полномочий, если последние нарушают вышеназванные принципы, права, свободы и законные интересы, вплоть до решения данного вопроса по существу соответствующими судебными органами власти).

В-третьих, российское законодательство об общественном контроле не запрещает в безусловной форме органам публичной власти вторгаться в законную деятельности субъектов общественного контроля, что сводит их независимость и самостоятельность к минимуму. Решение данной проблемы видится, с одной стороны, в изменении механизма формирования субъектов общественного контроля, из которого следует изъять любые формы участия органов публичной власти в данных процессах. А с другой стороны, в законодательстве следует запретить возможность органам публичной власти вмешиваться под угрозой привлечения должностных лиц данных органов власти к правовой ответственности в законную деятельность субъектов общественного контроля.

В-четвертых, значительной проблемой в России выступает неразвитость различных форм ассоциаций граждан для участия в механизме организации и реализации института общественного контроля. Следует закрепить за субъектами общественного контроля напрямую в Федеральном законе от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» право участвовать в международных ассоциациях и союзах субъектов общественного контроля (субъектов гражданского общества). Это позволит укрепить институт общественного контроля в России.

Заключение.

В ходе проведенного научного исследования нами был сделан ряд выводов, в числе которых можно выделить следующие:

1. На формирование и развитие современной системы международного права (в первую очередь - Устава ООН, Всеобщей декларации прав человека от 10.12.1948, Международного пакта о гражданских и политических правах от 16.12.1966, Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах от 16.12.1966 и т.п.) значительное влияние оказало советское законодательство, закрепляющее систему прав и свобод советских граждан, а также институт народного контроля в СССР, что во многом определило демократический вектор в развитии международного права и по сегодняшний день.

2. Ликвидация института народного контроля власти в последние годы существования СССР, а также то обстоятельство, что необходимость закрепления в законодательстве Российской Федерации института общественного контроля была осознано не сразу, создало определенные трудности в создании системы правовых гарантий реализации, охраны и защиты как всей системы конституционных прав, свобод и законных интересов граждан страны, а также негосударственных некоммерческих организаций.

3. Международное право во многом определило основные направления развития законодательства суверенной России (особенно в части закрепления и развития системы прав, свобод и законных интересов человека и гражданина). При этом, нормы международного права оказывают важное влияние на развитие законодательства об общественном контроле посредством того, что: а) в международном законодательстве закреплена система основополагающих правовых принципов, лежащих и в основе Российской Конституции (включая принципов народовластия и участия населения в управлении делами государства); б) международное право закрепляет за народами мира право на самоопределение и свободное установление своего политического статуса; в) международное законодательство закрепляет за гражданскими и политическими правами и свободами населения правовой статус гарантий для всей остальной системы прав и свобод человека, которые органы публичного управления обязаны поощрять и соблюдать, а граждане, в свою очередь, имеют право добиваться от них поощрения, соблюдения и реализации указанных прав и свобод; г) нормы международного права закрепляют в качестве правовой гарантии системы прав и свобод человека право населения самостоятельно, либо объединяясь в различные ассоциации, в первую очередь – профсоюзные организации, отстаивать свои права и свободы путем контроля за деятельностью органов публичного управления, посредством получения любой информации, которая может оказывать влияние на процессы реализации, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина; д) международное законодательство содержит запрет для органов публичной власти совершать действия, направленные на уничтожение и уничижение вышеназванных гражданских и политических прав и свобод человека и гражданина под угрозой применения населением своего права на восстание против тирании и угнетения в качестве крайней меры.

4. Процессы организации и функционирования системы общественного контроля в Российской Федерации связаны с рядом проблем, обусловленных игнорированием основных тенденций развития международного законодательства в области прав и свобод человека, а также гражданского общества: а) правовые основы общественного контроля не закреплены в основополагающем нормативно-правовом акте России – ее Конституции (в отличие от международно-правовых основ гражданского общества, которые пронизывают все основополагающие международные документы (Устав ООН, Всеобщую декларацию прав человека от 10.12.1948, Международный пакт о гражданских и политических правах от 16.12.1966, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16.12.1966 и т.п.); б) российское законодательство об общественном контроле не содержит реальных полномочий субъектов общественного контроля, которые бы позволили защищать, восстанавливать нарушенные права, свободы и законные интересы человека и гражданина, а также негосударственных некоммерческих организаций (в случае, например, бездействия органов судебной власти, признаков тирании и угнетения населения со стороны каких-либо органов публичной власти и их должностных лиц); в) законодательство об общественном контроле не содержит безусловного запрета органов государственного управления вмешиваться в законную деятельность субъектов общественного контроля; г) в вышеназванном законодательстве слабо разработан институт создания и функционирования ассоциативных форм взаимодействия населения при реализации своего права на организацию и осуществление общественного контроля.

5. В качестве механизма разрешения указанных проблем мы предлагаем организацию и внедрение следующих мероприятий, в числе которых можно выделить: а) закрепление института общественного контроля в Конституции Российской Федерации в качестве юридической гарантии реализации, охраны и защиты как всей системы конституционных принципов (прежде всего – народовластия и участия граждан России в управлении делами государства), так и всей системы прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, а также негосударственных некоммерческих организаций; б) закрепление за субъектами общественного контроля системы реальных полномочий (вплоть до приостановления действия решений и актов юридических лиц, подзаконных нормативно-правовых актов органов публичной власти, нарушающих права, свободы и законные интересы человека и гражданина, до решения вопроса по существу соответствующим судом); в) закрепление в законодательстве об общественном контроле безусловного запрета органов государственного управления вмешиваться в законную деятельность субъектов общественного контроля под угрозой привлечения к уголовной и административной ответственности (с дополнением соответствующими административно-правовыми и уголовно-правовыми составами Уголовного кодекса Российской Федерации, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, соответствующего регионального законодательства); г) развитие в законодательстве об общественном контроля системы субъектов общественного контроля, а также форм их взаимодействия (посредством создания различных ассоциаций, в том числе, путем участия субъектов общественного контроля в процессах создания, деятельности и развития международных ассоциаций и союзов субъектов общественного контроля и субъектов гражданского общества).