Административная ответственность за нарушения в сфере мелиорации земель

Устюкова Валентина Владимировна ORCID: 0000-0002-3118-4805 доктор юридических наук главный научный сотрудник сектора экологического, земельного и аграрного права; Институт государства и права РАН 119019, Россия, г. Москва, ул. Знаменка, 10 Ustyukova Valentina Vladimirovna Doctor of Law Professor; Chief Researcher of the Environmental, Agrarian and Land Law Department; Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences 119019, Russia, Moscow, Znamenka str., 10 ustyukova.v@yandex.ru Другие публикации этого автора

Статья подготовлена при информационной поддержке справочной правовой системы "КонсультантПлюс"

Введение. Деятельность по осуществлению мероприятий в сфере мелиорации земель направлена на улучшение свойств земель, воспроизводство их плодородия и должна осуществляться с соблюдением требований земельного, водного, лесного законодательства, а также законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды, о недрах, о растительном мире и о животном мире. Правонарушения в сфере мелиорации земель представляют определенную угрозу для обеспечения продовольственной и экологической безопасности России, однако в науке административного права этой проблематике уделяется мало внимания, что и обуславливает актуальность темы настоящей статьи.

Целью статьи является выявление на основе общенаучных и специальных методов познания дискуссионных вопросов в правовой доктрине применительно характеристике составов правонарушений в сфере мелиорации земель, выявление пробелов и противоречий в судебной практике. В результате проведенного анализа научной литературы и практики применения норм статей 10.9 и 10.10 Кодекса РФ об административных правонарушениях в статье формулируются предложения по совершенствованию рассматриваемых норм и практики их применения.

Мелиорация земель как деятельность, направленная на улучшение свойств земель путем проведения мелиоративных мероприятий, осуществляется в целях повышения продуктивности и устойчивости земледелия, обеспечения гарантированного производства сельскохозяйственной продукции на основе воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения и земель, предназначенных для осуществления сельскохозяйственной деятельности, а также создания необходимых условий для вовлечения в сельскохозяйственное производство неиспользуемых и малопродуктивных земель и формирования рациональной структуры сельскохозяйственных угодий (ст. 1 Федерального закона от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель»; далее – Закон № 4-ФЗ). Названный Закон впервые на федеральном уровне стал регламентировать мелиоративную сферу комплексно, системно, охватывая все типы и виды мелиорации земель, экологические, имущественные, управленческие и иные отношения ^[6]. Кроме того, начала формироваться нормативно-правовая база, касающаяся мелиорации земель и на региональном и местном уровнях ^[7].

С помощью осуществления мелиоративных мероприятий достигаются стратегические цели обеспечения продовольственной и экологической безопасности государства; эти мероприятия соответствуют национальным интересам Российской Федерации, к числу которых относится охрана окружающей среды, сохранение природных ресурсов и рациональное природопользование, адаптация к изменениям климата (п. 25 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 02 июля 2021 г. № 400).

В Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях включены две статьи, устанавливающие специальную ответственность за проведение мелиоративных работ с нарушением проекта (ст. 10.9) и за нарушение правил эксплуатации мелиоративных систем или отдельно расположенных гидротехнических сооружений (далее – ГТС) и повреждение мелиоративных систем (статья 10.10). Указанные статьи находятся в главе 10 Кодекса «Административные правонарушения в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель», но в юридической литературе отмечается, что эти правонарушения, равно как и ряд иных, расположенных в других главах Кодекса (главах 7, 8, 19), можно рассматривать как земельные правонарушения ^[1]. Кроме того, М.М. Бринчуком высказано мнение, что указанные статьи (наряду с рядом других) «обладают экологическими характеристиками» ^[2].

В комментарии к административному законодательству подчеркивается важная цель статьи 10.9 КоАП РФ «как в правовом (эколого-правовом) плане, так и с точки зрения социально-экономической. Она заключается в обеспечении административно-правовыми средствами надлежащего правопорядка при ведении мелиоративных работ, улучшении качества мелиорируемых земель, повышении продуктивности сельскохозяйственных земель, недопущении экономических потерь» ^[3]. Эти слова в определенной степени можно отнести и к статье 10.10

С учетом сказанного, можно было бы ожидать обширной судебной практики по этим составам правонарушений, однако это не совсем так. Эти статьи, судя по данным СПС «КонсультантПлюс» не так часто применяются, но даже в тех случаях, когда административные органы (как правило, территориальные органы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору - Россельхознадзора), выносят постановления о привлечении виновных, по их мнению, лиц к административной ответственности, возникает ряд вопросов по поводу правомерности их действий или порядка применения той или иной статьи.

В частности, по статье 10.9 КоАП РФ ответственность должна наступать за проведение мелиоративных работ с нарушением проекта. Согласно ч. 1 ст. 25 Закона № 4-ФЗ мелиорация земель проводится на основе проектов, разработанных в соответствии с технико-экономическими обоснованиями и учитывающих строительные, экологические, санитарные и иные нормы и правила. Порядок разработки, согласования и утверждения проектов мелиорации земель утвержден Минсельхозом России от 15.05.2019 г. № 255.

Применение статьи 10.9 обосновано, когда на самом деле имеют место отступления хозяйствующим субъектом от разработанного в установленном порядке проекта мелиорации земель, которые, например, допустило общество с ограниченной ответственностью "ВСГЦ".

В 2017 году руководителем общества утверждена разработанная ФГБУ Станция агрохимической службы "Великолукская" проектная документация "Комплекс культуртехнических работ на землях ООО "ВСГЦ", которой предусмотрено складирование удаленной древесной растительности для просушки, дальнейшего перетряхивания и окончательного формирования куч древесно - кустарниковой растительности в местах предусмотренных для сжигания /…/. Проведение сжигания древесных остатков должно производиться с обустройством защитных противопожарных экранов, после вторичного сжигания куч не должно оставаться древесных остатков, препятствующих первичной обработке почвы.

По результатам проведения внеплановой выездной проверки должностным лицом Управления Россельхознадзора по Санкт-Петербургу, Ленинградской и Псковской областям выявлен факт проведения обществом мелиоративных работ на земельном участке с нарушением указанного проекта. В частности, установлено, что на общей площади около 120 га произведены: срезка и корчевание кустарников и мелколесья, сгребание кустарников и мелколесья в кучи и валы, находящиеся на участке высотой до 2-3 м (по проекту до 5-7 м), с площадью основания до 400 кв. м (по проекту 20-30 кв.м), перемешанные с плодородным слоем почвы, /…/; следы сжигания валов кустарника и мелколесья отсутствуют; на освобожденной от древесно-кустарниковой растительности площади /…/ отмечаются очаговые следы слива навозосодержащей жидкости, засоренность вспаханной поверхности почвы камнями; признаков выращивания сельскохозяйственных культур на земельном участке не имеется. Ввиду того, что фактическое состояние земельного участка не подтверждает соответствие проведенных работ проектной документации в части удаления (утилизации) древесной растительности с участка, на общество был наложен штраф в размере 30 000 рублей по статье 10.9 КоАП.

В удовлетворении жалобы общества об отмене постановления о привлечении к административной ответственности несколько судебных инстанций обоснованно отказали (Постановление Псковского областного суда от 1 ноября 2019 г. № 4а-183/2019 // СПС «КонсультантПлюс»).

Однако на практике имеются случаи неправомерного привлечения хозяйствующих субъектов к ответственности по рассматриваемой статье. Так, по одному из дел Южное межрегиональное управление Россельхознадзора в лице заместителя начальника отдела земельного надзора Управления вынесло постановление о привлечении ООО "Группа инвестиционных компаний "Монолит" (далее – общество «Монолит») к административной ответственности по ст. 10.9 КоАП РФ с назначением административного штрафа в размере 30 000 рублей. Общество «Монолит» обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением о признании данного постановления незаконным и о его отмене.

В ходе судебного заседания было установлено, что земельный участок, в отношении которого якобы выявлены нарушения, принадлежит на праве собственности Республике Крым в лице Министерства имущественных и земельных отношений и передан в аренду ПАО "Массандра". Следовательно, разработка проекта мелиорации относится к компетенции Министерства или ПАО "Массандра", но не общества «Монолит» , которое осуществляло на данном земельном участке работы по рекультивации земель в соответствии с проектом рекультивации, разработанным в составе проектной документации для размещения объекта "Индустриальный парк "Феодосия" Республика Крым", что соответствует п. 10 Правил проведения рекультивации и консервации земель, утвержденных постановлением Правительства РФ от 10 июля 2018 № 800.

Однако, по мнению Управления, обществом "Монолит" проводятся мелиоративные работы с нарушением проекта проведения мелиоративных работ. Территория, на которой будет использован высвободившийся в процессе строительства плодородный слой, будет не рекультивироваться, а мелиорироваться. Суд с такой трактовкой не согласился и пришел к выводу о том, что материалами дела не подтверждается наличие в действиях общества "Монолит" признаков объективной стороны состава правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 10.9 КоАП РФ (Решение Арбитражного суда Республики Крым от 21 января 2022 г. по делу № А83-14083/2021 // СПС «КонсультантПлюс»).

Между тем «заблуждение» Управления относительно характера правонарушения было, на наш взгляд, обусловлено тем, что проводимые обществом «Монолит» мероприятия по снятию и перемещению плодородного слоя почвы подпадают под понятие «землевание», которое представляет собой комплекс работ по снятию, транспортированию и нанесению плодородного слоя почвы и (или) потенциально плодородных пород на малопродуктивные угодья с целью их улучшения (См. "ГОСТ Р 59070-2020. Национальный стандарт Российской Федерации. Охрана окружающей среды. Рекультивация нарушенных и нефтезагрязненных земель. Термины и определения" (утв. и введен в действие Приказом Росстандарта от 01.10.2020 N 731-ст) // СПС «КонсультантПлюс»). И хотя в названном ГОСТ Р 59070-2020 этот термин раскрывается именно применительно к рекультивации, но он также встречается в статье 8 Закона № 4-ФЗ как один из видов культуртехнической мелиорации. Кроме того, работы по рекультивации земель могут включать в себя создание защитных лесных полос ^[8], в то же время эти защитные лесополосы (агролесомелиоративные насаждения) относятся в соответствии со ст. 2 Закона № 4-ФЗ к мелиоративным системам, то есть в ряде случаев имеет место определенное сходство деятельности по рекультивации и мелиорации.

Вместе с тем, на наш взгляд, в данном конкретном случае административный орган, распространяя на рассматриваемые отношения действие Закона «О мелиорации земель» и применяя статью 10.9 КоАП РФ, вышел за пределы своей компетенции, что и было подтверждено судом.

По вопросу об объективной стороне правонарушения, предусмотренного ст. 10.9, в литературе высказано мнение, что она может выражаться как в виде действия (проведение мелиоративных работ с нарушением порядка строительства, эксплуатации и реконструкции мелиоративных систем, т.е. с отступлениями от проектной документации, в том числе по видам, объемам, срокам, используемым материалам и технике, оборудованию при ведении строительных работ или реконструкции мелиоративных систем), так и в виде бездействия - в непринятии мер по поддержанию мелиоративных систем в исправном состоянии; непроведении профилактических осмотров, ремонта, нарушении режима работы гидротехнических сооружений и т.п. ^[3].

С данной позицией можно согласиться лишь частично. На наш взгляд, формулировка статьи, которая говорит о «проведении работ», все-таки предполагает, что хозяйствующий субъект осуществляет определенные действия с нарушением проекта. Что касается бездействия, т.е. пассивного несоблюдения требований по проведению мелиоративных мероприятий, то Е.С. Пышьева обращала внимание на то, что каких-либо санкций за это не предусмотрено и предлагала их установить в виде штрафа в КоАП РФ, в частности за осуществление мелиоративных работ без составленного и утвержденного в установленном порядке проекта мелиорации земель ^[4]. Представляется, что это предложение заслуживает поддержки и может быть реализовано путем внесения соответствующих изменений в статью 10.9 КоАП.

Неоднозначный подход наблюдается в юридической литературе и по поводу субъективной стороны рассматриваемого правонарушения. Мы разделяем позицию, высказанную в цитируемом выше Комментарии к КоАП РФ под ред. Н.Г. Салищевой, что это деяние может совершаться только умышленно, хотя в других публикациях допускается возможность совершения данного правонарушения как умышленно, так и по неострожности ^[5].

Статья 10.10 КоАП РФ предусматривает ответственность за нарушение правил эксплуатации мелиоративных систем или отдельно расположенных ГТС и повреждение мелиоративных систем.

Статья состоит из трех частей и содержит следующие составы:

- нарушение правил эксплуатации мелиоративной системы или отдельно расположенного ГТС (часть 1);

- повреждение мелиоративной системы, а равно защитного лесного насаждения (часть 2); обратим внимание, что в настоящее время в Законе № 4-ФЗ термин «защитные лесные насаждения» заменен термином «агролесомелиоративные насаждения». Поэтому в ч. 2 ст. 10.10 целесообразно внести соответствующие юридико-технические изменения по уточнению терминологии;

- сооружение и (или) эксплуатация линий связи, линий электропередачи, трубопроводов, дорог или других объектов на мелиорируемых (мелиорированных) землях без согласования со специально уполномоченным государственным органом в области мелиорации земель (часть 3), каковым является Министерство сельского хозяйства РФ.

Для правильного применения статьи 10.10 важно учитывать, что в Законе № 4-ФЗ под мелиоративными системами понимаются комплексы взаимосвязанных гидротехнических и других сооружений и устройств, обеспечивающих создание оптимальных водного, воздушного, теплового и питательного режимов почв на мелиорированных землях, а также агролесомелиоративные насаждения.

В последние годы значительно усилился интерес именно к агролесомелиорации, который «традиционно проявляют как российские, так и международные профильные организации, что объяснимо высокой эффективностью создания лесозащитных насаждений с точки зрения увеличения продуктивности сельского хозяйства, предотвращения эрозии, дегумификации и опустынивания, а также смягчения последствий изменения климата» ^[9].

Мелиоративные системы (в том числе агролесомелиоративные насаждения) могут быть государственными, а также системами общего и индивидуального пользования. От того, в чьей собственности находятся мелиоративные системы (соответственно, государства, двух и более лиц или одного лица) или в чьих интересах они используются, зависит субъект ответственности, если мелиоративные системы эксплуатируются с нарушениями.

Например, Северо-Кавказским межрегиональным управлением Россельхознадзора проведена внеплановая выездная проверка, в ходе которой проведен осмотр земельного участка сельскохозяйственного назначения, принадлежащего главе крестьянского (фермерского) хозяйства (далее – КФХ) на праве собственности. Осмотром установлено, что с восточной стороны земельный участок примыкает к лесозащитной полосе, на всей протяженности которой обнаружены множественные очаги захламления сухими ветвями различной площади. На этом основании Управлением составлен протокол об административном правонарушении и вынесено постановление о привлечении главы КФХ к ответственности по части 2 статьи 10.10 КоАП РФ в виде 2 тыс. рублей штрафа.

Не согласившись с данным постановлением, глава КФХ обжаловал его в Арбитражный суд Ставропольского края. Решением названного суда, оставленным в силе постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда, требования главы КФХ удовлетворены. Суды исходили из того, что Управлением установлен лишь факт повреждения и захламления лесополосы, но не обстоятельства, при которых это произошло. Составленная управлением схема указывает на то, что рассматриваемая полезащитная лесная полоса не является мелиоративной системой индивидуального пользования, расположена за пределами земельного участка главы КФХ и проходит между земельными участками, находящимися во владении нескольких лиц, и повреждения лесополосы обнаружены не только на участке, прилегающем к земельному участку главы КФХ, но также вдоль границ соседних земельных участков. Таким образом, Управлением не представлены доказательства, которые бы свидетельствовали о том, что к повреждению спорной лесополосы причастен именно глава КФХ. Это послужило основанием для отмены постановления Управления о привлечении главы КФХ к ответственности по ст. 10.10 КоАП РФ (Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 марта 2022 по делу № А63-13150/2021).

Заключение. На основе приведенных примеров судебной практики по статьям 10.9 и 10.10 КоАП РФ можно констатировать, что имеют место недостатки как в формулировании составов правонарушений, так и в практике применения указанных статей. Не способствуют профилактике совершения названных правонарушений и слишком низкие размеры штрафов в названных статьях (не более 40 тыс. рублей для юридических лиц). Территориальные органы Россельхознадзора также не всегда должным образом выполняют свои обязанности (составляют протоколы о правонарушениях за пределами сроков привлечения к административной ответственности, не представляют в суды надлежащие доказательства правомерности привлечения к юридических лиц и граждан к ответственности и т.п.). Устранение этих недостатков – важная задача как законодательных, так и правоприменительных органов.

Можно также отметить, что снижению числа административных правонарушений в сфере мелиорации земель может способствовать и совершенствование законодательства о мелиорации. В частности, применительно к агролесомелиорации следует согласиться с предложениями по «созданию механизмов стимулирования заинтересованности собственников земельных участков, на которых находятся защитные лесные насаждения, в их сохранении, содержании в надлежащем состоянии, а также возобновлении» ^[10]. Сказанное распространяется и на арендаторов земельных участков с мелиоративными системами, а также имеет положительный эффект для ряда других, смежных (соседних) земельных участков и экологической системы в целом. Тем самым будет достигаться баланс частных и публичных интересов ^[11]. При таких условиях существенно снижается вероятность того, что владельцы мелиоративных систем будут нарушать требования законодательства о мелиорации.