Организация специализированных учреждений для содержания иностранных граждан до выдворения за пределы территории страны временного пребывания

Шадрина Лилия Валерьевна ORCID: 0000-0003-4796-9233 доцент; кафедра административная деятельность органов внутренних дел; Тюмеский институт повышения квалификации сотрудников МВД России 625049, Россия, Тюменская область, г. Тюмень, ул. Амурская, 75 SHadrina Liliya Valer'evna Associate Professor; Department of Administrative Activities of Internal Affairs Bodies; Tyumen Institute for Advanced Training of Employees of the Ministry of Internal Affairs of Russia 75 Amurskaya str., Tyumen, Tyumen region, 625049, Russia danelyanlv@mail.ru

В Российской Федерации, как и в большинстве зарубежных государств ^{[1, с. 85]}, предусмотрено наличие специализированных учреждений для содержания иностранных граждан с целью обеспечения их удаления за пределы территории страны временного пребывания - центры временного содержания иностранных граждан (далее – ЦВСИГ, специальные учреждения) (Федеральный закон от 25 июля 2002 г.№115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // Рос. газ. 2002. 31 июля).

ЦВСИГ содержат иностранных граждан при реализации трех принудительных меры, связанных с их высылкой с территории пребывания: административное выдворение, депортация и реадмиссия, которые непосредственно осуществляются под надзором должностных лиц, указанных специальных учреждений.

Проблемами содержания, особенностями реализации и механизма содержания иностранных граждан и лиц без гражданства в специализированных учреждениях рассматривают такие учёные, как С.И. Иванова, Э.Г. Юзиханова, Е.А. Летаева, Е.П. Захарова, С.С. Алексеев, Н.В. Витрук, В.И. Новоселова и др.

Как отмечает Е.А. Летаева, согласно статистическим данным, в ЦВСИГ содержатся в основном иностранные граждане, подлежащие принудительному административному выдворению за пределы Российской Федерации ^[2,с.39], данное обстоятельство, обусловлено тем, что указанное административное наказание назначается не за нарушение режима пребывания на территории Российской Федерации, а за совершение правонарушений, образующие состав административного правонарушения в сфере нарушений миграционных правил.

Датой создания таких учреждений принято считать 2004 г. ^{[3,с. 26]}. Первое учреждение, созданное в Москве представляло собой фактически следственный изолятор с более мягким режимом содержания^[4,с.32]. В то же время, как отмечает Е.А. Летаева, исторические предпосылки таких специальных учреждений имеют более длительную историю и относятся к началу XX века. В 1918 г. в связи с появлением беженцев и эмигрантов и для ведения их учета и контроля перемещения в составе НКВД РСФСР, комиссариатов по внутренним делам и исполкомов на местах были созданы иностранные отделы ^[5,с.23]. Поскольку процесс создания специальных учреждений в силу объективных причин был длительным законодательно допускалось в отдельные периоды содержание беженцев и эмигрантов в изоляторах временного содержания и даже следственных изоляторах ^[5,с.28].

Как справедливо отмечает О.И. Копытина «условия содержания данной категории лиц в Российской Федерации неоднократно становились причинами жалоб и обращений иностранных граждан в Европейский Суд по правам человека, органы прокуратуры, правозащитные организации, что приводит к материальным и имиджевым потерям государства»^[6,с.690]. Обусловлено это отчасти и недостатком законодательного регламентирования правового статуса указанных учреждений^[7,с.44-45].

Особо следует отметить попытку создания специальных учреждений только для одной категории иностранных граждан – граждан, подлежащих реадмиссии. Возникновение и формирование специальных учреждений, предназначенных для временного размещения иностранных граждан, подлежащих реадмиссии, как отмечает Я.Л. Ванюшин, имеют непродолжительную историю^[8,с.7]. Их появление в 2007 году было вызвано необходимостью реализации Российской Федерацией международных обязательств по договорам о реадмиссии, последняя рассматривалась как высокоэффективный инструмент противодействия незаконной миграции^[8,с.7]. К 2011 году всего было создано 3 специальных учреждений ФМС России общей вместимостью 192 места. В дальнейшем их слияние со специальными учреждениями, в которых содержались иностранные граждане подлежащие административному выдворению и депортации, было обусловлено единством правовых и организационных форм их деятельности^[8,с.15].

Очевидно, что до настоящего времени не разрешена проблема содержания в ЦВСИГ несовершеннолетних иностранных граждан, которые могут прибыть как с родителями, так и самостоятельно или могут быть рожденными на территории Российской Федерации, и как справедливо отмечает А.В. Лупенков, их статус напрямую зависит от статуса родителей, а именно срок пребывания и место пребывания^[9,с.67-68]. В связи с невозможностью содержания в ЦВСИГ несовершеннолетних без родителей имеется практика их помещения в Центр временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органа внутренних дел (далее – ЦВСНП). Согласно статистике, в указанные помещения ежегодно доставляются более 1,5 тыс. человек. Вместе с тем отсутствует правовая основа содержания данных лиц в ЦВСНП. В связи с этим требуется законодательное расширение круга лиц, помещаемых в ЦВСНП, и введение в Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» новой категории несовершеннолетних – несовершеннолетние подлежащие возвращению в государство постоянного проживания^[9,с.73].

Проведенный нами ранее анализ зарубежного опыта содержания иностранных граждан и лиц без гражданства до их выдворения с территории страны пребывания показал, что отсутствуют единые международные стандарты, а также единые национальные подходы, позволяющие обеспечивать права и законные интересы таких граждан, в том числе основания помещения в данные учреждения по решению судебных или административных органов они осуществляются^[1,с.90].

Например, в Турецкой Республике миграционный контроль осуществляется сотрудниками ГУВМ МВД Турции, которые и препровождают иностранных граждан в Центры репатриации. Лица, в отношении которых принято решение о депортации из страны, содержатся в центрах репартации. Срок содержания под административным надзором в центре репартации не должен превышать шести месяцев. Вместе с тем разрешается продление данного срока не более чем на шесть месяцев в случае не завершения процесса депортации, поскольку иностранный гражданин выражает отказ осуществлять сотрудничество с местными властями и предоставлять достоверную информацию или документы. (Информационное письмо представителя МВД России в Турецкой Республике от 1 апреля 2020 г. № Н/Г75 Н.Э. Гасимова. Документ опубликован не был.).

Республике Индия центры содержания иностранцев также находятся в ведении территориальных органов Бюро иммиграции при МВД Индии, но создаются по решению властей субъектов Республики. Иностранные граждане при нехватке мест в специальных учреждениях могут помещаться в места заключения общего назначения. В Республике Кипр также при отсутствии мест Центрах временного содержания нелегальных мигрантов иностранцы могут содержаться в пенитенциарном учреждении.

В Королевстве Испания предельный срок содержания в специальных центрах не установлено, при нецелесообразности их содержания они передаются на попечение благотворительных организаций (Информационное письмо представителя МВД России в Королевстве Испания от 25.03.2020 № 124 А.М. Трофимеца. Документ опубликован не был.).

В Республике Казахстан иностранные граждане содержаться совместно с лицами, подвергнутыми административному аресту в специальных приемниках или изоляторах временного содержания (Закон Республики Казахстан от 30 марта 1999 года № 353-1 «О порядке и условиях содержания лиц в специальных учреждениях, специальных помещениях, обеспечивающих временную изоляцию от общества» // https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=1012660 (дата обращения: 24.05.2023); приказ Министра внутренних дел Республики Казахстан от 23 мая 2011 г. № 232 «Об утверждении Правил организации деятельности специальных приемников органов внутренних дел» // https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31048265&pos=5;-106#pos=5;-106 (дата обращения: 24.05.2023).

ВУ отличие от законодательства Российской Федерации, в законодательстве Республики Казахстан задержание иностранного гражданина для его выдворения не тождественно административному задержанию, которое является мерой обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, потому что административное задержание имеет иные цели и не связано с обеспечением исполнения вынесенного по делу постановления (ст. ст. 787-789 КоАП РК). В соответствии со ст. 28 Закона Республики Казахстан от 19 июня 1995 г. № 2337 «О правовом положении иностранцев», данное лицо с санкции прокурора подлежит задержанию на срок, необходимый для выдворения^[10,с.63].

В соответствии со ст. 59 Закона Латвии об иммиграции (Закона об иммиграции Латвийской Республики, принятый Сеймом 31 октября 2002 года. URL: https://www.legislationline.org/. (дата обращения: 15.07.2024) задержанный иностранный гражданин размещается в помещении временного содержания государственной пограничной охраны (далее – ГПО) или в центре размещения отдельно от лиц, задержанных или содержащихся под стражей в уголовно-процессуальном порядке. Центр является структурным подразделением ГПО, которое входит в состав территориальной государственной пограничной охраны. Кроме того в Латвийской Республики создано два специализированных Центра для размещения задержанных иностранцев подлежащих выдворения, где они содержаться согласно порядку, предусмотренному Правилами Кабинета министров от 16 мая 2017 г. № 254 «Правила внутреннего распорядка в помещениях для размещения задержанных иностранцев и искателей убежища»( Информационное письмо заместителя руководителя представительства по вопросам миграции МВД России в Латвийской Республике В.В. Тартышев от 14.05.2020 № 170/мс ).

В целях обеспечения депортации лиц, которым отказано в дальнейшем пребывании в ФРГ, в страну исхода либо в государство первого нелегального въезда, в соответствии с Дублинским соглашением применяется мера принуждения в виде содержания под стражей. Решение о помещении в центр временного содержания иностранных граждан принимается районными судами. Содержание под стражей регламентируется ст. 62 и ст. 62Ь Закона о пребывании. Вопросы правоприменения отнесены к компетенции федеральных земель.

В настоящее время в ФРГ центры временного содержания действуют в шести землях: Баден-Вюртемберг (г. Пфорцхайм), Бавария (г. Айхштедт), Бранденбург (г, Айзеихюттенштадт), Нижняя Саксония (г. Лангенхаген), Северный Рейн-Вестфалия (г, Бюрен), Райнланд-Пфапьц (г. Ингельхайм-ам- Райн). Законодательно определены максимальные сроки содержания под стражей: до 10 дней (на период, предшествующий депортации, точная дата которой установлена, но имеется вероятность, что лицо предпримет попытку уклониться от нее - т.н. Ausreisegewahrsam) и до 18 месяцев (в отношении лиц, подлежащих выдворению за нелегальный въезд в страну, скрывающихся от миграционных органов - т.н. Abschiebehaft). По данным ЦСВР, в центрах временного содержания иностранных граждан имеется до 600 мест, в планах федерального правительства довести данный показатель до 1000 мест ( Информационное письмо представителя МВД России в ФРГ Р.А. Терентьева от 14.04.2020 № 113. Документ опубликован не был.).

Согласно ст. 29 Положения об управлении въездом и выездом иностранных граждан в КНР от 12 июля 2013 г. в стране специализированные места для содержания депортируемых иностранных граждан создаются при необходимости органами общественной безопасности. В случае проведения дальнейшей проверки при заключении иностранного гражданина под стражу в соответствии со статьей 60 Закона КНР «О въезде и выезде» необходимо в течение 24 часов доставить задержанного для проверки иностранного гражданина в место заключения или место содержания депортируемых иностранных граждан. Если немедленное осуществление депортации или высылки невозможно по причине погодных условий, состояния здоровья иностранного гражданина или по иным причинам, иностранный гражданин должен содержаться в месте заключения или месте содержания депортируемых иностранных граждан на основании соответствующего правового документа.

Сроки содержания в специальных учреждениях до выдворения иностранных граждан из страны пребывания отличаются, начинаются от краткосрочных (Республика Армения – 90 дней) до длительных (ФРГ – до 18 месяцев), либо вовсе не устанавливаются (Королевство Испания).

Длительный период законодательство Российской Федерации не содержало указание на предельные сроки содержания иностранных граждан и лиц без гражданства в центрах временного содержания иностранных граждан, что являлось предметом конструктивной критики и дискуссий.

Как следует из Правил содержания (пребывания) в специальных учреждениях Министерства внутренних дел Российской Федерации или его территориального органа иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации в форме принудительного выдворения за пределы Российской Федерации, депортации или реадмиссии (Постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013г. № 1306 «Об утверждении Правил содержания (пребывания) в специальных учреждениях Министерства внутренних дел Российской Федерации или его территориального органа иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации в форме принудительного выдворения за пределы Российской Федерации, депортации или реадмиссии // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 26. Ст. 4060.) (далее – Правила), содержание указанных лиц в специальных учреждениях осуществляется до фактической реализации административного выдворения.

Наряду с этим законодательно установлен срок для исполнения требований, закрепленных в исполнительном документе. Данный срок составляет два месяца со дня возбуждения исполнительного производства (Федеральный закон от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 41. Ст. 4849.)

Как отмечала Е.П. Захарова, назрела необходимость систематизации анализируемых норм посредством законодательного закрепления максимально допустимого срока содержания иностранного гражданина в специальном учреждении до двух месяцев, начало исчисления которого следует определить с момента вынесения приставом-исполнителем постановления о сопровождении соответствующих субъектов до пункта пропуска через государственную границу Российской Федерации (принимая во внимание сроки возбуждения дела, его последующего рассмотрения и обжалования)^[11,с.61].

Очевидно, что, если данный вопрос не будет решаться, возникнут нарушения указанных конституционных положений, а также актов международного характера (например, Конвенции о защите прав человека и основных свобод, гарантирующей каждому право на свободу и личную неприкосновенность). При этом следует отметить, что срок нахождения в специальном учреждении не засчитывается в срок установленного запрета на въезд в Российскую Федерацию.

Федеральным законом от 25 декабря 2023 г. № 649-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» КоАП РФ дополнен статьей 27.19.1. «Сроки содержания иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, в специальных учреждениях», которая подробно регламентирует не только указанные сроки, но и порядок их продления и обжалования.

Срок содержания иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих принудительному выдворению за пределы Российской Федерации, в специальном учреждении, не должен превышать девяносто суток. При отсутствии фактической возможности исполнения постановления о назначении административного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства срок содержания в специальном учреждении может быть продлен судьей по ходатайству судебного пристава-исполнителя, реализующего постановление по делу об административном правонарушении, а также уполномоченного должностного лица органа внутренних дел, но не более чем на девяносто суток.

В тоже время ч. 15 ст. 27.19.1 КоАП РФ допускает дальнейшее продление срока содержания иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих принудительному выдворению за пределы Российской Федерации, в специальном учреждении, не устанавливая количество таких продлений. В данном случае констатируется неопределенность нормы, не устанавливающей запрет на продление срока содержания таких лиц более 180 суток, что может вызвать новые дискуссии справедливую критику. породит новые дискуссии и справедливую критику.

Срок содержания иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих принудительному выдворению за пределы Российской Федерации, в специальном учреждении исчисляется со дня вынесения постановления об административном выдворении за пределы Российской Федерации, а в случае продления срока содержания - со дня вынесения судьей определения о продлении срока содержания в специальных учреждениях иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих принудительному выдворению за пределы Российской Федерации.

Также следует проанализировать норму, закрепленную в ч. 4 ст. 27.19 КоАП РФ, наделяющую правом на принятие данного решения не только суд, но и соответствующее должностное лицо пограничного органа. Данное положение противоречит конституционному императиву о том, что принудительные меры, сопряженные с арестом, заключением под стражу, должны предполагать наличие судебного решения.

На основании изложенного, необходимо внести соответствующие законодательные изменения в перечень субъектов, уполномоченных на принятие решения о помещении лица, подлежащего административному выдворению, в специальное учреждение, оставив таковым лишь суд.

Нельзя не отметить и оставшуюся актуальной проблему недостаточного количества мест содержания иностранных граждан в специальных учреждениях, которая закономерно следует из вышеуказанного обстоятельства, обусловленного длительными сроками содержания иностранных граждан, поскольку обеспечение их нахождения в данных специальных учреждениях и организация питания отнесены к сфере расходных обязательств федерального бюджета, что часто является поводом для негативной реакции налогоплательщиков.

В свою очередь процедура выдворения отнесена к финансовому бремени федерального бюджета в силу невозможности финансировать его самим выдворяемым. Данная обязанность возлагается также на пригласивший их орган, однако в силу широкого распространения практики фальсификации таких приглашений идентификация пригласившего органа является неосуществимой. Как неоднократно отмечал В.А. Колокольцев, сумма средств, выделенных на цели выдворения за пределы Российской Федерации, обеспечила отправку лишь 30% от общего числа иностранных лиц, которые помещены в специальные учреждения^[12,с.55].

Таким образом, организация специализированных учреждений для содержания иностранных граждан до выдворения за пределы территории страны временного пребывания в различных странах имеет как схожие черты, так и существенные отличия. На сегодняшний дет отсутствует единообразная практика содержания иностранных граждан до выдворения из страны пребывания, что влечет за собой нарушение их прав и законных интересов.

Полагаем более правильных разработку единых международных стандартов по содержанию таких лиц, в части определения органа помещения в такие учреждения (судебный или административных), их подведомственность органам внутренних дел, предельные сроки содержания иностранных граждан.