Реализация государственной политики по охране окружающей среды в сельском хозяйстве

Мухлынина Мария Михайловна кандидат юридических наук старший научный сотрудник ; Сектор экологического, земельного и аграрного права; ИГП РАН 119019, Россия, г. Москва, ул. Знаменка, 10 Muhlinina Mariya Mihailovna PhD in Law Senior Researcher; Department of Environmental, Land and Agrarian Law; Institute of State and Law of Russian Academy of Sciences 10 Znamenka str., Moscow, 119019, Russia muhlyninamm975@mail.ru

Россию без преувеличения можно назвать аграрной сверхдержавой, она занимает лидирующие позиции на глобальном продовольственном рынке. Отечественная сельхозпродукция отличается высоким качеством, превосходит зарубежные аналоги и успешно экспортируется во многие страны мира. Сегодня, несмотря на внешние вызовы, отрасль развивается и наращивает объёмы производства. Вопросы государственной поддержки и правового регулирования сельского хозяйства и всего агропромышленного комплекса в настоящее время приобретают особую актуальность, так как именно этот сектор экономики призван обеспечить продовольственный суверенитет России, и даже несмотря на ограничения со стороны некоторых иностранных государств, показывает позитивную динамику. Высокие качественные показатели сельхозпродукции напрямую зависят от охраны окружающей среды в данной сфере. Президент Российской Федерации В.В. Путин уделяет большое внимание вопросам отраслевого характера, например, таким как, вовлечения новых земель в сельхоз оборот, осуществления мероприятий в сфере мелиорации, селекции и семеноводства, птицеводстве, и в животноводстве, развитие органического сельского хозяйства.

Государственная политика в области сельского хозяйства и всего агропромышленного комплекса (далее – АПК) направлена на модернизацию предприятий, внедрение новых, в том числе экологичных, технологий, научных разработок, применение современных методов землепользования, обновление парка техники и оборудования. Поддержка АПК, отраслевой науки, рассматривается государством как вопрос технологического, научного и продовольственного суверенитета страны, устойчивости и наполнения российского рынка доступными и качественными продуктами питания. Все это, несомненно, влияет на повышение суверенитета России в целом. Реализация уже разработанных программ, проектов и планов в области экологии позитивно сказывается на состоянии окружающей среды и здоровье людей, придает импульс экономическому развитию, позволяет повысить конкурентоспособность отечественного производства. Скрупулёзный анализ текущей ситуациив сфереохраны окружающей среды в сельском хозяйстве, а также законодательная поддержка экологической политики государства в предметной настройке правовой базы по всем основным ее направлениям – это то, что способно привести к достижению продовольственного суверенитета России.

Большой вклад на международном уровне всовершенствование управления в интересах обеспечения устойчивого развития продовольствия и сельского хозяйства и, как следствие, ускорение достижения ЦУР внесли ООН и Продовольственная и сельскохозяйственная организация (ФАО). В документах ФАО отмечается, что продовольственные системы сейчас сталкиваются с серьезными рисками, которые, в свою очередь, угрожают будущему самих продовольственных систем: «Несмотря на глобальное улучшение производства калорий и существенное развитие рынков продовольствия и сельскохозяйственной продукции, возникло огромное неравенство в доступе к продовольствию и перераспределении добавленной стоимости, что привело к новым серьезным проблемам в области питания и социальным проблемам» ^[1]. ФАО призвано оказывать государствам-членам помощь в определении, анализе и решении проблем в области управления в целях обеспечения устойчивого развития продовольствия и сельского хозяйства на глобальном и национальном уровнях. Однако несмотря на помощь со стороны ФАО каждое государство реализует свою продовольственную политику самостоятельно.

В настоящее время реформа в сфереохраны окружающей среды реализуется преимущественно экономическими мерами государственной политики, направленными на мотивацию социальной природоохранной ответственности и экономическое стимулирование хозяйствующих субъектов к обеспечению экологической безопасности своей деятельности. Для реализации функции охраны окружающей среды в сельском хозяйстве сельхозпроизводители вынуждены вкладывать средства в разработку экологичных проектов, закупку и внедрение технологий и оборудования, предназначенного для очистки выбросов в атмосферу, сбросов в водоемы и утилизации отходов от сельскохозяйственной деятельности.

Охрану окружающей среды в сельском хозяйстве можно определить как деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, направленную на предотвращение негативного воздействия сельскохозяйственного производства на окружающую среду, сохранение и восстановление плодородия почв, рациональное использование земель и других природных объектов, производства экологически чистой сельскохозяйственной продукции, развитие органического сельского хозяйства и обеспечения продовольственной безопасности.

Воронин Б.А., Донник И.М., Круглов В.В. и др. отмечают, что «ритм производства в сельском хозяйстве во многом регулируются естественно-биологическими законами. Но активная деятельность человека с каждым годом оказывает все более существенное воздействие на окружающую среду, и это воздействие требует правовой регламентации» ^{[2, с. 10]}. Такой правовой регламентацией является Федеральный закон Российской Федерации от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (СЗ РФ. 14.01.2002. № 2. ст. 133), глава VII которого посвящена требованиям в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, так согласно статье 42 «осуществление деятельности в сфере сельского хозяйства должны соблюдаться требования в области охраны окружающей среды, проводиться мероприятия по сохранению и восстановлению природной среды, рациональному использованию природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности, предотвращению негативного воздействия на окружающую среду, а также должно осуществляться нормирование в области охраны окружающей среды».

Реализация государственной политики по охране окружающей среды в сельском хозяйстве базируется и на положениях Федерального закона Российской Федерации от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» (СЗ РФ. 2007. № 1 (ч. 1). Ст. 27), в частности, в данном законе сказано: «в целях реализации государственной политики, направленной на обеспечение экологического равновесия, охрану сельскохозяйственных земель, повышение их плодородия … сельхозпроизводители получают государственную поддержку на проведение мероприятий по применению удобрений за счет средств бюджетов и на развитие органического сельского хозяйства» (статья 13). Несмотря на небольшой объем нормативного материала, закон состоит всего из восемнадцати статей, к сожалению, ни одна статья прямо не посвящена охране окружающей среды в сельском хозяйстве, устранение данного правового пробела было весьма целесообразно.

Обращаясь к истории исследуемого вопроса, можно отменить, что в нашей стране в течении многих лет вредное воздействие сельскохозяйственного производства на окружающую среду недооценивалось, попросту «не замечалось». Начиная с 1960-х гг. на первое место по загрязнению окружающей среды выходит сельское хозяйство. С 1980 г. ООН включает животноводство в число четырех самых важных угроз. Действительно, крупнейшим загрязнителем в сельском хозяйстве является животноводство. Строительство животноводческих комплексов и ферм при отсутствии очистных сооружений образуют большое количество отходов. например, только один свиноводческий комплекс на 100 тыс. голов или комплекс крупного рогатого скота на 35 тыс. голов могут дать загрязнение, равное загрязнению окружающей среды, производимому крупным промышленным центром с населением 400-500 тыс. человек. На комплексах и птицефабриках России ежегодно образуется примерно 160 млн/м3 навозной массы и сырого помета ^{[3, с. 130]}. Особенно опасны для здоровья человека, по мнению Глеба О.В., отходы свиноводческой отрасли: ими нельзя удобрять почву, нельзя вдыхать их пары. «Возле животноводческих комплексов встречаются вредные микроорганизмы, метан, аммиак, сероводород, бактерии (стрептококки, сальмонелла) и др.» ^{[4, с. 69]}. Конкуренцию животноводству по объему вреда окружающей среде может составить только применение минеральных удобрений и ядохимикатов, нарушение норм и правил обращения с которыми приводит к тому, что вместе с дождевыми потоками и подземными водами они попадают в озера, реки и иные водные объекты, причиняя ущерб не только состоянию водоемов, но и рыбным ресурсам, растительному и животному миру.

Охрана окружающей среды и здоровье граждан в сфере сельскохозяйственного производства в теории и практике охраны окружающей среды сложилось в одно из важнейших направлений деятельности. Ключевые усилия реализуются посредством возложения на субъектов сельскохозяйственного производства, таких как фермеры, сельскохозяйственные кооперативы и иных сельских товаропроизводителей, ряда обязанностей в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов при осуществлении хозяйственной деятельности. Оценка состояния земель и эффективности предусмотренных мероприятий по охране земель проводится с учетом экологической экспертизы, установленных законодательством санитарно-гигиенических и иных норм и требований, что реализуется благодаря разработанным региональным и местным программам, включающим в себя перечень обязательных мероприятий с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий. Установленные нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, микроорганизмов и других загрязняющих почву, воздух и воды, биологических веществ введены для оценки их состояния в целях охраны здоровья человека и окружающей среды.

Проблем экологической направленности в российском сельском хозяйстве накопилось немало:

1. состояние земель сельскохозяйственного назначения оценивается как неудовлетворительное (снижается содержание гумуса и основных элементов минерального питания растений, эрозия почв, загрязнение почв). Отмечается отсутствие необходимого количества органических удобрений для восстановления почв, что с лихвой компенсируется применением агрохимикатов – гербицидов и пестицидов. Зачастую при нарушении правил их внесения и технологии, агрохимикаты заражают почву, поверхностные и подземные воды, а также приводят к гибели почвообразователей (червей), а также других птиц и животных, что в итоге вызывает заболевания и у людей. Хранение пестицидов и минеральных удобрений в плохо оборудованных складах или под открытым небом также влечет загрязнение окружающей среды;

2. на сельское хозяйство приходится 1/6 объема сброса загрязнённых сточных вод в природные водоемы страны, что приводит к загрязнению водных источников, провоцирует заболевания и гибель рыбы, животных (ондатры, бобра, выдры и др.);

3. применение сельскохозяйственной техники приводит к гибели кладок птиц, мелких животных, которые гибнут под ножами косилок, комбайнами и тракторами. Тяжелая сельхоз техника сильно уплотняет почву и приводит к гибели почвообразователей;

4. источником повышенной экологической опасности в сельском хозяйстве остаются птицефабрики, крупные животноводческие, особенно свиноводческие комплексы. На территории таких комплексов происходит фильтрация жидкой фракции навоза в почву и грунтовые воды, отходы проникают в атмосферный воздух и леса;

5. общие затраты водных ресурсов на животноводство по всему миру составляют от 20-70% ^{[4, с. 68]} и другие проблемы.

Правительство Российской Федерации 08 сентября 2022 года утвердило Стратегию развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов на период до 2030 года (далее - Стратегия) (Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru, 12 сентября 2022 г.), обновленную по поручению Президента с учетом новых экономических и политических реалий. «Глава государства ставил задачу учесть в ней актуальные вызовы и создать условия для расширения отрасли по всем основным направлениям, - напомнил премьер-министр Мишустин М.В. - Необходимо добиться устойчивого среднегодового роста производства в секторе на уровне 3%, для чего потребуется финансирование в размере не менее 900 млрд руб. ежегодно» ^[5]. Превентивно Россия предпринимала меры, направленные на поддержку АПК и отраслевой науки, что позволило ей преодолевать турбулентность, связанную со стремительно меняющейся макроэкономической средой, перестроить цепочки товародвижения, вести поиск внутренних резервов для снижения импортозависимости … И даже несмотря на очевидные перечисленные успехи в Стратегии озвучена необходимость внедрения новой модели экономического развития. Специалисты из числа практиков поддерживают законодательные новеллы, отмечая их актуальность: «Мы считаем своевременным и верным обновление Стратегии развития АПК с учетом изменения рыночной конъюнктуры и действующих ограничений, - отмечает гендиректор агрохолдинга «Степь» Недужко А., - Задачи обеспечения продовольственной безопасности, импортозамещения, цифровой трансформации, развития новых направлений экспорта сейчас становятся еще более актуальными для обеспечения дальнейшего развития АПК» ^[6]. Законодательное закрепление в Стратегии внедрения новой модели экономического развития очень важный шаг вперед к новым заявленным приоритетам. Сельское хозяйство в России является ключевой отраслью экономики, оно обеспечивает стабильность, безопасность и самодостаточность страны. Основным признаком продовольственной независимости страны, по оценкам исследователей, в частности, Белхароева Х.У., является состояние защищенности - как личности, так и в целом государства ^{[7, с. 111]}. Напалкова И.Г. и Федоренко Н.В. отмечают «Цифровые технологии привели к значительным изменениям в сфере правотворчества и правоприменения. … Не следует забывать, что главным ориентиром в данной сфере должны являться конституционные принципы и нормы, обладающие высшей юридической силой в правовой системе российского государства» ^{[8, с. 12]}.

Правовое регулирование охраны окружающей среды в сельском хозяйстве должно строится на эколого-экономической основе и способствовать функционированию и дальнейшему сельскохозяйственному производству и одновременно минимизировать, а в идеале, свести к «нулю» вредное воздействие на природу. Ответственное, неукоснительное соблюдение установленных для сельхозпроизводителей, предусмотренных экологическим законодательством, требований и норм – единственный и самый правильный алгоритм поведения данных субъектов. Этому подчинен и правовой режим использования сельскохозяйственными организациями и физическими лицами земли, вод, лесов, недр и других природных ресурсов.

Представляется очевидным, что существует необходимость совершенствовать нормативное правовое регулирование и стратегическое планирование в исследуемом направлении, в частности, для того, чтобы обеспечить не только темпы роста АПК, внедрение новых или расширения действующих механизмов государственной поддержки, повышать показатели импортозамещения критически важных видов сельхозпродукции, но и реализовать все эти задачи с учетом приоритета охраны окружающей среды и сохранения здоровья населения. Имеющиеся пробелы в правовом регулировании не способствуют такому обеспечению. Реализация государственной политики по охране окружающей среды в сфере сельского хозяйства может развиваться и в следующих направлениях:

- реализация программы по развитию животноводства с внедрением наилучших доступных технологий;

- выстраивание более тесного диалога между наукой и бизнесом в сфере сельского хозяйства;

- проведение оценки эффективности и рыночных перспектив уже имеющихся научных наработок в аграрной сфере и др.

В качестве рекомендации по совершенствованию законодательства, по нашему мнению, было бы целесообразно внести дополнение слова «бережное отношение» в формулировку одной из шести целей государственной аграрной политики, сформулированных в пп.3 ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» (СЗ РФ. 2007. № 1 (ч. 1). Ст. 27): «3) сохранение, бережное отношение и воспроизводство используемых для нужд сельскохозяйственного производства природных ресурсов», что в большей мере соответствует с конституционной норме, чем настоящая формулировка закона.