К вопросу о стратегии научно-технологического развития Российской Федерации

Агеев Вячеслав Николаевич кандидат юридических наук доцент кафедры рекламы, связей с общественностью и лингвистики,Национальный исследовательский университет "МЭИ" 111250, Россия, г. Москва, ул. Красноказарменная, 14 Ageev Vyacheslav PhD in Law Associate Professor of the Department of Advertising, Public Relations and Linguistics; National Research University "MEI" 111250, Russia, Moscow, Krasnokazarmennaya str., 14 ageev_fksu@mail.ru Другие публикации этого автора

Ключевой тенденцией развития современной отечественной и мировой экономики является тот факт, что рост производительности в большей степени опирается на накопление человеческого капитала, на капитал человеческих знаний. Оборот продукции высоких технологий на мировом рынке демонстрирует высокие темпы роста. В этих условиях уровень социально-экономического развития России во многом определяет научно-технологическое развитие страны, а высокий уровень такого развития обеспечивает технологический суверенитет государства. От полноценного развития и эффективного использования человеческих ресурсов и собственного научного потенциала зависит, в конечном итоге благосостояние страны и её граждан.

Предметом настоящей статьи является недавно принятая Стратегия научно-технологического развития Российской Федерации, которая была утверждена Указом Президента Российской Федерации от 28 февраля 2024 года № 145 (далее по тексту – Стратегия 2024 года). Важность проводимого исследования определяется тем, что опыт реформирования различных сфер деятельности государства и общества показал, что успешное развитие и функционирование той или иной сферы невозможно без планирования, прогнозирования и программно-целевого регулирования. Важным условием государственного регулирования любой сферы деятельности является функционирование эффективной системы стратегического планирования. Вышеизложенное обусловило предмет и актуальность настоящего исследования.

Правовой базой настоящей статьи являются следующие нормативно-правовые акты: Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее по тексту – ФЗ «О стратегическом планировании»), Стратегия научно-технологического развития Российской Федерации, утверждённая Указом Президента Российской Федерации от 1 декабря 2016 г. № 642 (далее по тексту – Стратегия 2016 года), и вышеупомянутая Стратегия 2024 года.

Вопросам стратегического планирования, а также вопросам научно-технологического развития страны посвящено немало научных трудов – монографий, диссертаций, статей российских учёных различных отраслей науки: юристов и экономистов, политологов и социологов, специалистов технических направлений.

Различным подходам к сущности процесса планирования в Российской Федерации посвящена монография Р.А. Луговской, Т.Б. Цветкова ^[1]. Методы построения стратегий и стратегического анализа рассматривает в своей работе Ю.В. Синчук ^[2]. Т.Х. Усманова, В.В. Сутягин анализируют проблемы реализации инновационного научного и научно-технологического развития России ^[3]. В.В. Иванов в своей работе сформулировал основные стратегические цели России ^[4]. Изучению места и роли государства в Стратегии 2016 года посвящена статья А.А. Никоновой ^[5].

В настоящей статье предпринята попытка подробного анализа Стратегии 2024 года, что до настоящего времени не было предметом научного интереса исследователей, вероятнее всего из-за того, что Стратегия 2024 утверждена сравнительно недавно. По этой же причине в статье не ведётся научной дискуссии с другими авторами. Указанное обстоятельство, несомненно, обуславливает актуальность настоящего исследования.

Постановку задач исследования предопределяют его тематика и ожидаемые результаты. Так, задачами, которые поставил перед собой автор статьи являются:

- исследование основных направлений государственной политики в сфере научно-технологического развития России;

- сравнительный анализ Стратегии 2016 года и Стратегии 2024 года с последующим выявлением новелл Стратегии 2024 года;

- выработка соответствующих рекомендаций и предложений.

Для решения указанных выше задач автором использовались различные методы исследования. Для исследования направлений государственной политики в сфере науки и научных технологий использовались системный и функциональный методы. Сравнительный анализ стратегий проводился с помощью общенаучных методов анализа и синтеза; правовой характер исследования обусловил применение формально юридического метода.

Под стратегическим планированием исследователи понимают вид плановой деятельности государства, заключающийся в разработке стратегических решений, которые содержат в себе цели, задачи и стратегии развития различных сфер деятельности государства, обеспечивающие в долгосрочной перспективе наиболее оптимальное функционирование обозначенных сфер и быструю адаптацию к постоянно изменяющимся, порой агрессивным условиям внешней среды ^{[6, с. 23]}.

Задача стратегического планирования, – по мнению Е.В. Борисовой – это обеспечение стабильности и системности её ключевых составляющих ^{[7, с. 2]}.

И.Б. Кардашова отмечает, что в условиях реальной действительности, когда возникают новые риски, вызовы и угрозы, различные глобализационные процессы, в том числе и негативные, стратегическое управление становится важным определяющим свойством в сферах социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации ^{[8, с. 8]}.

Документы стратегического планирования получили юридическое закрепление в ФЗ «О стратегическом планировании», который установил правовые основы стратегического планирования в России, полномочия государственных органов в сфере стратегического планирования, порядок их взаимоотношений с различными институтами общества.

Акты стратегического планирования в нашей стране начали разрабатываться более двадцати лет назад. Особенность этих документов состоит в том, что с одной стороны они представляют собой нормативно-правовой акт, поскольку обязательны к исполнению, с другой – являются программными документами, декларирующими ожидаемые результаты. Это, как отмечают исследователи, в частности Д.В. Кононенко, оказывает проспективное влияние как на общественные отношения, которые являются предметом документа, так и на последующий каталог нормативных правовых актов, в том числе и законов ^{[9, с. 61]}.

ФЗ «О стратегическом планировании» к документам такого планирования относит: стратегии (в том числе отраслевые), прогнозы, программы различного уровня (в том числе и государственные), планы, схемы территориального планирования. На федеральном уровне выделяются ещё и ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, а также доктрины.

Примечательно, что в ФЗ «О стратегическом планировании» стратегии поставлены следующими после Послания Президента России, что однозначно указывает на высокую степень важности этого программного документа, подчёркивает степень значительности выявленных проблем. Анализируя отличия между концепциями, доктринами и стратегиями Л.А. Кононов, отмечает, что «стратегия, в отличие от доктрины, имеет намного больший размах. Стратегия – это план действий по решению масштабной общественной проблемы охватывающей целую сферу общественной жизни» ^{[10, с. 60]}.

Термин «стратегия» изначально применялся в военном деле и представлял собой науку ведения войны. Позже этот термин стал использоваться и в политической и правовой науке. С точки зрения права стратегия представляет собой нормативно закреплённый и обязательный к исполнению план действий государственных органов власти, направленный на решение какой-либо общественной проблемы, носящей масштабный характер и представляющий собой комплекс процедур, направленный на решение проблемы, содержащий в себе все этапы её решения, начиная с правового обоснования, механизмов, инструментов решения, заканчивая источниками финансирования.

Необходимость разработки стратегии научно-технологического развития Российской Федерации впервые была закреплена в ФЗ «О стратегическом планировании», глава 4 которого в 2016 году была дополнена статьёй 18.1. «Стратегия научно-технологического развития Российской Федерации». Здесь был закреплён главный принцип Стратегии – основополагающая тесная взаимосвязь со стратегиями национальной безопасности и социально-экономического развития России и не менее фундаментальная взаимозависимость таких стратегий в целях научно-технологического развития страны. Стратегия должна была явится основой для нормативно-правовых актов всех уровней по стратегическому планированию в области развития науки и научных технологий.

Стратегия 2016 года была утверждена Указом Президента Российской Федерации от 1 декабря 2016 г. До её утверждения вопрос планирования научно-технологического развития регулировался федеральными целевыми и отраслевыми программами.

Стратегия 2016 года явилась документом, закрепляющим направления государственной политики в области развития науки и научных технологий. В ней были обозначены основные понятия – научно-технологическое развитие Российской Федерации, большие вызовы, приоритеты научно-технологического развития Российской Федерации, независимость, конкурентоспособность.

Примечательно, что понятие «большой вызов» впервые было закреплено на нормативно-правовом уровне именно в Стратегии 2016 года. Этот термин, или, как его ещё интерпретируют – «глобальные вызовы» появился в зарубежной науке в середине девяностых годов двадцатого столетия, и использовался в основном в сфере высоких технологий, затем этот термин появился в документах правительственных и общественных организаций. Так, например, в докладе Генерального секретаря Организации Объединённых Наций и в Декларации тысячелетия ООН, принятой 8 сентября 2000 года, одной из целей развития тысячелетия назван ответ человечества на глобальные вызовы ^[11].

Стратегия 2016 года была утверждена до 2035 года, однако, новые вызовы и угрозы обусловили необходимость новой стратегии. Возникает вопрос, почему нельзя было скорректировать государственную политику в области научно-технологического развития путём внесения изменений в уже действующую стратегию? Ответ на этот вопрос 8 февраля 2021 года дал в своём докладе на заседании Совета при Президенте РФ по науке и образованию Владимир Путин. Он заявил, что в России имеются существенные недостатки в сфере научно-технологического развития – это необоснованное дублирование, распыление ресурсов, выделяемых государством на науку, отсутствие должной мотивации и результатов, ожидаемых государством и обществом, в связи с чем Президентом России было дано поручение подготовить новую государственную программу развития научного и научно-технологического потенциала страны. Владимир Путин отметил, что необходимо изменить подходы к финансированию науки за счёт бюджетных средств кардинальным образом, для чего создать эффективные стимулы для негосударственных компаний, которые позволят им принимать участие в прикладных исследованиях вместе с научными организациями, в результате чего у частных компаний будет возможность использовать отечественные решения, которые возникнут в результате вышеупомянутых исследований, для обновления собственных производств и выпуска высокотехнологичной продукции ^[12].

Исследователями, кроме того, указывалось, что отмеченные Президентом недостатки могут быть обусловлены не только неэффективным управлением в исследуемой сфере, но и ошибками в стратегическом планировании. Кроме того, ещё одной проблемой в сфере научно-технологического развития является проблема обязательности документов стратегического планирования для всех органов государственной власти, являющимися субъектами правоотношений в этой сфере ^{[13, с. 35-36]}.

Таким образом, появление новой стратегии должно было ознаменовать собой абсолютно новый подход государства к вопросам развития науки и научных технологий.

Такая стратегия разрабатывалась в течение трёх лет и была утверждена Указом Президента Российской Федерации 28 февраля 2024 года.

Стратегия 2024 года указывает, что российская наука является основой суверенного развития Российской Федерации, служит обеспечению безопасности страны и отмечает значимый вклад российской науки в интеллектуальное достояние человечества.

Стратегия 2024 года значительно расширила перечень понятий, используемых в ней. Так, перечень пополнился такими понятиями как наукоёмкая продукция, федеральная научно-техническая программа, квалифицированный заказчик, наукоёмкие технологии и др.

Важной новеллой Стратегии 2024 года является закрепление понятия «суверенитет России в технологической сфере», так называемый технологический суверенитет. Такой суверенитет, согласно анализируемому документу – это не только способность страны создавать и применять наукоёмкие технологии, обеспечивающие независимость и конкурентоспособность государства, но и возможность на их основе организовывать производство товаров, стратегически значимых для всех сфер деятельности общества, во избежание какого-либо влияния из вне, во избежание зависимости России от внешнеполитических и глобальных угроз.

Кроме того, Стратегия 2024 года расширила перечень субъектов стратегического планирования. Появились новые субъекты – фонды поддержки научной, научно-технической и инновационной деятельности, институты инновационного развития, а также публично-правовые компании.

В этой связи необходимо отметить, что в Стратегии 2024 года, как и в Стратегии 2016 года основным субъектом планирования научно-технологического развития является государство, и это не случайно, поскольку общая установка эпохи перехода от строгой плановой экономики советского периода к рыночной экономике – рынок всё расставит на свои места, практически разрушил российский научный потенциал, спровоцировал «утечку мозгов» и лишил страну технологического суверенитета. В настоящее время и в сегодняшних условиях только государство, в лице его органов, способно регулировать исследуемую сферу деятельности, активно включая в этот процесс частные компании и привлекая частный капитал. Главное, что также отмечают исследователи, чтобы это привлечение частного капитала не стало определяющим, чтобы государство не дистанцировалось от финансирования разработки научных технологий, поскольку наука не входит в круг интересов рыночной экономики. Наука изначально экономически убыточна, так как не может дать «быстрых денег», издержки растут быстрее планируемой от её разработок прибыли, развитие науки – это на долгосрочную перспективу. Применение к науке рыночных механизмов недопустимо, она просто прекратит существование ^{[5, с. 13-14]}.

Стратегия 2024 года закрепляет в себе положение о том, что одним из ключевых факторов научно-технического развития становится создание и развитие собственной производственной базы для отечественных разработок.

Следует отметить, что в Стратегии 2024 года современный этап научно-технологического развития России обозначен как этап мобилизационного развития научно-технологической сферы в условиях санкционного давления.

Теперь наука стала основой суверенного развития государства, которая помогает решать все комплексы задач, стоящие перед российским государством. Такой роли науке в современном государстве не отводилось никогда.

При этом в Стратегии 2024 года отмечаются и негативные тенденции, которые приводят к снижению конкурентоспособности России в мире и ставят под угрозу обеспечение её независимости, к ним, например, относятся: несогласованность обозначенных государством приоритетов развития и средств их поддержки на всех уровнях; слабое взаимодействие, а порой и вовсе разобщённость экономики с наукой; сосредоточение научного и образовательного потенциала страны в очень ограниченном числе регионов России; необоснованное «увлечение» мировыми технологическими трендами, которое зачастую не учитывает потребностей и запросов российской экономики и общества.

В Стратегии 2024 года увеличен перечень больших угроз по сравнению с перечнем, определённым Стратегией 2016 года. И это не случайно – Россия в частности и страны мира в целом, за годы, прошедшие с момента утверждения Стратегии 2016 года, столкнулись с новыми, порой беспрецедентными, угрозами. Первым большим вызовом в Стратегии 2024 названа трансформация мирового порядка, основанная на несправедливом неравенстве стран-участников правоотношений. Эта трансформация отличается ростом мировой политической и экономической нестабильности, недобросовестной конкуренции. Также к большим вызовам отнесены гибридные внешние угрозы национальной безопасности России, появление различных инфекций. При этом отмечается, что внешние угрозы национальной безопасности становятся всё более взаимосвязаны с внутренними угрозами.

В Стратегии 2024 года отмечено, что российская фундаментальная наука должна сыграть ключевую роль в подготовке России к новым большим вызовам. Исходя из смысла Стратегии 2024 года перечень больших вызовов не является исчерпывающим, и научный потенциал России должен быть подготовлен к любым вызовам внешнего характера.

На наш взгляд в Стратегии 2024 наблюдается явный перекос в сторону подготовки науки к ответам на внешние угрозы, на большие вызовы, тогда как внутренние проблемы страны могут иметь не менее негативные последствия. В связи с этим, представляется, что ответам науки на внутренние угрозы должно придаваться не меньшее значение.

Приоритетами научно-технологического развития России в Стратегии 2024 года названы: противодействие различным угрозам и терроризму, укрепление обороноспособности страны; развитие технологий, воспроизводящих системы и процессы живой природы в виде технических систем и технологических процессов, интегрированных в природную среду (так называемые природоподобные технологии); актуальным направлением обозначено создание синтетических научных дисциплин, созданных на стыке психологии, социологии, политологии, истории и др. Новшеством Стратегии 2024 года является необходимость противодействия зарубежному информационно-психологическому воздействию, а также киберугрозам.

В качестве основополагающего принципа государственной политики в анализируемой области, Стратегия 2024 года устанавливает принцип неразрывной связи между образованием, наукой и производством, и их взаимозависимость, а основным направлением государственной политики является создание государством условий для обеспечения такой связи, для чего в России должна быть создана сеть уникальных научных организаций, занимающихся разработкой и внедрением наукоёмкой и высокотехнологической продукции; реализованы меры по расширению присутствия в мировом информационном пространстве научной литературы на русском языке; созданы отечественные системы хранения уникальной информации и данных; интегрированы в науку технологии искусственного интеллекта; должны получить развитие отечественные сервисы сбора, хранения и обработки научных данных.

Следует отметить, что в основу Стратегий 2024 года заложен так называемый динамический подход к планированию ^{[5, с. 14]}, согласно которому выбор приоритетов в исследуемой области должен основываться на развитии человеческого потенциала, при этом должны быть подготовлены решения для ответа на вызовы, которых ещё нет в современной действительности, но которые могут наступить. То есть научно-технологическое развитие должно опираться на главное богатство страны – человека, и его уровень должен быть таким, чтобы оно смогло бы ответить на любые вызовы как внутренние, так и внешние.

Результатом реализации Стратегии 2024 года должна стать эффективно функционирующая научно-технологическая система, обеспечивающая основу устойчивого развития страны и её технологического суверенитета.

Стратегия 2024 года не определяет конечный срок реализации запланированных в ней мероприятий, но всё же к 2030 году запланирована перестройка системы управления в области науки и технологий в условиях жёсткого мобилизационного режима, который связан с ожидаемым долгосрочным характером вводимых против Российской Федерации санкций; переход к совершенно новой системе подготовки необходимых для реализации государственной политики в сфере научно-технологического развития квалифицированных кадров; максимально ускоренная разработка технологий, не зависимых от импорта; опережающая разработка новых научно-технологических решений.

В качестве инструмента её реализации, Стратегия 2024 года вводит в правовой оборот новый программный документ – стратегические инициативы Президента России, который является моделью его непосредственного участия в процессе стратегического планирования. Эта модель уже успешно зарекомендовала себя в разных сферах государственной деятельности – Президент активно выступает с инициативами и в сфере социальной поддержки различных групп населения, в социально-демографической сфере, различные стратегические инициативы озвучиваются, а затем принимают форму нормативно-правового акта в Посланиях Президента. Таким образом, роль Президента страны не ограничивается осуществлением руководства государственной политикой в исследуемой области, он может являться автором преобразований в ней.

Необходимо отметить, что государственное финансирование научно-технологического развития России должно достигнуть уровня не менее двух процентов валового внутреннего продукта, а уровень частных инвестиций к 2035 году должен быть не ниже государственных.

Проведённый анализ позволяет, на наш взгляд, сформулировать следующие выводы и предложения:

- Стратегия 2024 года указывает, что российская наука – это основа суверенного развития государства и обеспечения безопасности страны;

- Стратегия 2024 года значительно расширила перечень понятий, используемых в ней, перечень субъектов стратегического планирования в области научно-технического развития, перечень больших угроз;

- одним из существенных изменений, внесённых в Стратегию 2024 года, стало, положение о том, одним из ключевых факторов научно-технического развития становится создание и развитие собственной производственной базы для отечественных разработок;

- в качестве основополагающего принципа государственной политики в анализируемой области, Стратегия 2024 года устанавливает принцип неразрывной связи между образованием, наукой и производством, и их взаимозависимость, а основным направлением государственной политики является создание государством условий для обеспечения такой связи;

- реализация Стратегии 2024 года должна быть направлена на исправление предыдущих ошибок в стратегическом планировании во избежание главной ошибки – недостаточности обеспеченности технологического суверенитета;

- органам государственной власти необходимо обеспечить эффективность управления на этапе реализации Стратегии 2024 года;

- положения Стратегии 2024 года должны быть обязательными для исполнения для всех субъектов, обладающих инструментами достижения поставленных целей;

- необходимо продолжить совершенствование законодательства о стратегическом планировании и управлении, с целью сделать его реальным механизмом обеспечения технологического суверенитета государства.

В заключение следует отметить, что в России полноценное развитие науки и технологий ограничено преобладанием так называемого сырьевого бизнеса, цель которого быстрое получение огромной прибыли от добычи и переработки ресурсов, а отсюда и незаинтересованность этого бизнеса в новых технологиях.

Усилия, направленные на достижение высокого уровня развития в сфере науки и научных технологий обеспечат государству уровень конкурентоспособности, позволяющий самостоятельно определять внешнюю политику, не позволяя вмешиваться в неё силам извне.