Закрытые административно-территориальные образования: предпринимательско-правовой аспект

Черешнева Ирина Анатольевна младший научный сотрудник, Институт государства и права Российской академии наук 119019, Россия, г. Москва, ул. Знаменка, 10 Chereshneva Irina Junior Scientific Associate, Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences 119019, Russia, g. Moscow, ul. Znamenka, 10 iachereshneva@gmail.com Другие публикации этого автора

1. Современные вызовы, с которыми столкнулась Россия, требуют от государства оперативной разработки комплекса необходимых и достаточных мер ^{[1, 2]} различной направленности (политической, экономической, социальной, нравственной), их «бесшовной» (насколько это возможно) имплементации в действующую социальную «ткань», а также скорейшей адаптации к постоянно меняющимся условиям окружающего мира. При этом для их преодоления надлежит «взять себя себе в опору», т. е. основной фокус государства должен сосредотачиваться на использовании внутренних ресурсов в целях обеспечения реализации национальных интересов Российской Федерации и стратегических национальных приоритетов (сообразно Указу Президента РФ от 02 июля 2021 года № 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» (далее – Стратегия национальной безопасности РФ)). По нашему мнению, закрытые административно-территориальные образования (далее – ЗАТО), правовое регулирование которых осуществляется в рамках Закона РФ от 14 июля 1992 года № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» (далее – Закон РФ «О ЗАТО»), могли бы выступить для этого хорошим подспорьем. Ведь «на территории ЗАТО концентрируются интеллектуальные, инновационные, промышленные ресурсы, что придает им особую ценность в общем стратегическом развитии общества, в обеспечении экономического роста, обороноспособности и безопасности государства.» ^[3].

Сказанное становится особенно актуальным в условиях постоянного нарушения равновесия в правовом пространстве, когда «политические и экономические интересы отдельных государств начинают преобладать в двусторонних и многосторонних отношениях, когда “ресурсная” целесообразность и стремление к доминированию преобладает в ущерб принципам отношений и договоренностей.» ^[4]. В этой связи на передний план выдвигается проблема обеспечения политического и экономического суверенитета нашего государства ^[5], в том числе за счет увеличения числа наукоемких отраслей и высоких технологий, для функционирования которых не только требуется материально-техническая база, но и соответствующий человеческий капитал в лице специалистов высокого уровня, для деятельности (как профессиональной, так и личной) которых необходима развитая инфраструктура. Все это предопределяет обращение к правовому исследованию ЗАТО, методологическую основу которого составляют общефилософский (диалектический метод), общенаучные (например, обобщение и абстрагирование, индукция и дедукция, аналогия, анализ и синтез) и частнонаучные (формально-юридический, историко-правовой) методы научного познания.

Кроме того, представляется важным отразить и предпринимательский взгляд на проблематику правового режима ЗАТО, поскольку правовые исследования последнего, как правило, сосредотачиваются в конституционно-правовой (например, докторская диссертация С.Н. Бабурина «Территория государства: теоретико-правовые проблемы» ^[6], научные труды И.В Михеевой, посвященные различным проявлениям режима «закрытости» ЗАТО ^{[3, 7, 8]}, диссертационное исследование А.А. Новикова «Конституционно-правовые аспекты становления и развития муниципальных образований закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО)» ^[9]), административно-правовой (например, диссертационное исследование Д.Ю. Байдарова «Особенности правового режима закрытых административно-территориальных образований в Российской Федерации» ^[10]) и финансово-правовой (например, в работе А. Л. Боренштейн, Е. В. Поздняковой ^[11]) плоскостях, т. е. в рамках публичного права. В то время как предпринимательское право, которое «предполагает «межотраслевое» мышление, причем в увязке с категориями рыночной экономики» ^[12], заключает в себе как частноправовые, так и публично-правовые начала.

2. Исторические корни ЗАТО можно обнаружить «в структуре аракчеевских военных поселений (действовали в некоторых южных и западных губерниях России с начала до середины XIX в.); к ним также можно отнести военные крепости: Кронштадт, Карс или Севастополь (XIX - начало XX вв.).» ^[13]. В свою очередь, в СССР «первые ЗАТО были созданы еще в конце 1930-х гг.» ^[13], однако их основное развитие пришлось на послевоенное время, что связывалось с необходимостью «проведения работ повышенной секретности (например, создание атомного оружия), дислокации стратегических военных сил; впоследствии к ним добавились полигоны и космодромы, а также те населенные пункты, где происходила утилизация и ликвидация химического оружия.» ^[14]. Соответственно, дату принятия Закона РФ «О ЗАТО» можно избрать в качестве отправной точки современного этапа развития данного правового явления. При этом, как отмечается в юридической доктрине, правовой режим ЗАТО отличается исключительной стабильностью, о чем свидетельствует минимальное (например, по сравнению с предпринимательским законодательством) количество изменений, внесенных в данный нормативный правовой акт. Укажем, что последние масштабные изменения в Закон РФ «О ЗАТО» были внесены в 2003 году, что было обусловлено проведением реформы местного самоуправления. Следовательно, законодательство, регулирующее данную сферу общественных отношений, достаточно консервативно.

Подходы к определению ключевых характеристик ЗАТО в литературе различаются. В одном случае «упор» делается на уточнение «"закрытости" территориального образования: наличие органов местного самоуправления, обеспечение безопасного функционирования находящихся на его территории организаций и объектов для обеспечения обороны и безопасности страны, условия установления особого режима.» ^[3]. В других – посредством выделения основных признаков ЗАТО: 1) выступают элементом административно-территориального деления страны; 2) являются территориями с особым статусом; 3) имеют явно выраженную, укрепленную границу на местности; 4) применение на данной территории особых режимов (особый режим передвижения и проживания, особый режим хозяйствования, особый режим использования земли и установления границ ЗАТО, особый режим формирования местного бюджета, особый режим распределения полномочий между уровнями власти); 5) создаются и упраздняются административным путем ^[14]. Кроме того, двойственность правовой природы ЗАТО выражается в том, что «как административно-территориальное образование оно субъектом права не является, тогда как ЗАТО как муниципальное образование обладает общей и конституционной правосубъектностью.» ^[15].

В свою очередь, С. В. Праскова, выделяя тройственную правовую природу ЗАТО, раскрывает ее через «единицу административно-территориального устройства (1), которая территориально совпадает с муниципальным образованием – городским округом (2), в границах которого располагается научно-производственный комплекс (3), а его функционирование требует особого режима безопасности.» ^[16]. При этом в качестве доминирующего элемента этой триады выступает первый признак – единица административно-территориального устройства, что позволяет ученому выдвинуть тезис о возможности преобразования ЗАТО в федеральную территорию закрытого типа ^[16]. При реализации этой идеи на практике предоставится возможность, с одной стороны, вывести «территории ЗАТО из состава территории субъекта РФ, тем самым снимается проблема несовпадения границ ЗАТО и регионов; с другой – сформировать абсолютно новую систему государственных органов.» ^[16], что в перспективе должно привести к «более эффективному обеспечению особого режима безопасного функционирования организаций и объектов» ^[16] по сравнению с ныне действующим правовым режимом.

Не умаляя ценности данной научной позиции как для доктрины, законодательства и развития правового режима ЗАТО per se, нам представляется, что его эффективное правовое обеспечение также возможно в рамках территорий с особым (специальным) режимом осуществления предпринимательской деятельности (далее – территории с особым режимом), т. е. через призму предпринимательского права.

3. При исследовании территорий с особым (специальным) режимом осуществления предпринимательской деятельности нами были выделены их ключевые сущностные признаки: 1) особый (специальный) режим осуществления предпринимательской деятельности; 2) обособленная территория; 3) предназначение (цель создания) территории; 4) наличие специального субъекта публичной организации предпринимательской деятельности ^[17]. Данные признаки выступают своеобразными маркерами, которые позволяют отнести то или иное правовое явление к территориям с особым режимом. Последние, в свою очередь, выступают родовым понятием по отношению к таким видовым понятиям как, например, территории с особым преференциальным режимом осуществления предпринимательской деятельности (в частности, особые экономические зоны, территории опережающего развития, инновационные научно-технологические центры, специальные административные районы и др.), территории с особым охранительным режимом осуществления предпринимательской деятельности, в том числе к которым мы относим ЗАТО.

В соответствии с п.1 ст. 1 Закона РФ «О ЗАТО» под ЗАТО понимается имеющее органы местного самоуправления административно-территориальное образование, созданное в особом порядке (который предусматривается ст. 2 данного нормативного правового акта), в целях обеспечения безопасного функционирования находящихся на его территории организаций, осуществляющих разработку, изготовление, хранение и утилизацию оружия массового поражения, переработку радиоактивных и других представляющих повышенную опасность техногенного характера материалов, военных и иных объектов (далее - организации и (или) объекты), для которых в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан. Анализ данной дефиниции в совокупности с иными положениями данного нормативного правового акта (п. 2, п. 3 ст. 1) позволяет говорить о наличии всех признаков-маркеров, характерных для территорий с особым режимом. Остановимся на них подробнее.

Особый (специальный) режим осуществления предпринимательской деятельности определяется нами как «порядок регулирования предпринимательской, а также иной экономической деятельности, характеризующийся сочетанием правовых средств стимулирующего и ограничительного характера, направленный на создание дополнительных благоприятных условий и/или охрану конституционно значимых ценностей при осуществлении предпринимательской деятельности.» ^[17]. С этой точки зрения действующий в границах ЗАТО особый режим осуществления предпринимательской деятельности будет иметь охранительную природу, поскольку, во-первых, в нем преобладающее значение имеют правовые средства ограничительного характера (запреты и ограничения), а, во-вторых, цель его установления заключается в обеспечении обороны страны и безопасности государства, что сопряжено с ограничением конституционных прав и свобод граждан в соответствии со ст. 55 Конституции РФ. Не случайно на территории ЗАТО право на осуществление предпринимательской деятельности имеют только такие юридические и физические лица, которые отвечают требованиям обеспечения особого режима безопасного функционирования организаций и объектов (п. 2.4 ст. 3 Закона РФ «О ЗАТО»).

Так, на территории ЗАТО действует запрет на создание и деятельность организаций, учредителями которых являются иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные организации, иностранные некоммерческие неправительственные организации, отделения иностранных некоммерческих неправительственных организаций, деятельность международных организаций (объединений), за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (например, Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос» (далее – Роскосмос) и ее организации вправе привлекать граждан Республики Белоруссия, юридических лиц Республики Белоруссия, учредителями (участниками) которых являются Республика Белоруссия и (или) граждане Республики Белоруссия и которые созданы в организационно-правовой форме, установленной законодательством Республики Белоруссия, для осуществления деятельности на территории ЗАТО Циолковский Амурской области, в том числе для выполнения работ, оказания услуг, связанных со строительством и реконструкцией объектов наземной космической инфраструктуры космодрома «Восточный», в соответствии с Федеральным законом от 15 апреля 2022 года № 91-ФЗ «Об особенностях осуществления отдельными лицами деятельности на территории закрытого административно-территориального образования Циолковский Амурской области и о внесении изменения в статью 3 Закона Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании»).

В качестве примера ограничений можно привести ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, недвижимым имуществом, вытекающие из ограничений на въезд и (или) постоянное проживание (ст. 3 Закона РФ «О ЗАТО»). Так, сделки по приобретению в собственность недвижимого имущества, находящегося на территории ЗАТО, либо иные сделки с таким имуществом могут совершаться только гражданами РФ, постоянно проживающими или получившими разрешение на постоянное проживание на территории ЗАТО, гражданами РФ, работающими на данной территории на условиях трудового договора, заключенного на неопределенный срок с организациями, по роду деятельности которых создано ЗАТО, и юридическими лицами, расположенными и зарегистрированными на территории ЗАТО (п. 1 ст. 8 Закона РФ «О ЗАТО»).

Кроме того, участие граждан и юридических лиц, не указанных в п. 1 ст. 8 Закона РФ «О ЗАТО», в совершении данных сделок допускается по решению органов местного самоуправления ЗАТО, которое подлежит согласованию федеральными органами исполнительной власти, Государственной корпорацией по атомной энергии «Росатом» (далее – Росатом), Роскосмосом, в ведении которых находятся организации и (или) объекты, по роду деятельности которых создано ЗАТО, совместно с Федеральной службой безопасности РФ, т. е. действует особый (усложненный) порядок участия граждан и юридических лиц в совершении сделок в отношении объектов недвижимого имущества, находящихся на территории ЗАТО, который регулируется Приказом Госкорпорации «Роскосмос» от 29 марта 2017 года № 84 «Об утверждении Порядка согласования Государственной корпорацией по космической деятельности «Роскосмос» или подведомственными организациями Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос» совместно с Федеральной службой безопасности Российской Федерации или территориальными органами Федеральной службы безопасности Российской Федерации решений органов местного самоуправления закрытых административно-территориальных образований об участии граждан и юридических лиц в совершении сделок в отношении объектов недвижимого имущества, находящихся на территории закрытого административно-территориального образования».

Отметим также, что на территории ЗАТО действует особый порядок создания и деятельности организаций с иностранными инвестициями, который определяется Правительством РФ (Постановление Правительства РФ от 22 мая 2006 года № 302 «О создании и деятельности на территории закрытого административно-территориального образования организаций с иностранными инвестициями») с учетом требований обеспечения особого режима на территории этих образований (п. 2.1 ст. 3 Закона РФ «О ЗАТО»).

Раскрывая признак обособленной территории в рамках исследования территорий с особом режимом, мы указывали, что эта территория всегда является «частью пространства, находящегося в границах государственной территории Российской Федерации, на которую распространяется ее суверенитет, но которая обладает некоторыми особенностями (связанными как непосредственно с самой территорией, так и с действием особого правового режима предпринимательства).» ^[17]. Применительно к ЗАТО именно необходимость обеспечения особого режима безопасного функционирования организаций и объектов (одним из элементов которого выступает особый охранительный режим осуществления предпринимательской деятельности) предопределяет выбор территории и границ ЗАТО, которые, как подчеркивается в литературе, явно выражены (видимые знаки, обозначения, надписи) и укреплены на местности ^[14]. При этом границы ЗАТО на период действия особого режима безопасного функционирования могут не совпадать с границами субъектов РФ (п. 2 ст. 1 Закона РФ «О ЗАТО»).

Вся территория ЗАТО – это территория муниципального образования со статусом городского округа (п. 2 ст. 1 Закона РФ «О ЗАТО»). В литературе отмечается, что выбор такой формы территориальной организации ЗАТО обусловливается действием «особого режима безопасного функционирования и охраны государственной тайны, требующего централизованного управления … даже если ЗАТО создаются в пределах малых населенных пунктов, например поселков.» ^[18].

Предназначение (цель создания) ЗАТО заключается в обеспечении безопасного функционирования находящихся на его территории организаций и/или объектов, для которых в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны (п. 1 ст. 1 Закона РФ «О ЗАТО»), т. е. мы можем говорить о наличии двух целей: глобальной – обеспечение обороны страны и безопасности государства и локальной – обеспечение безопасного функционирования находящихся на территории ЗАТО организаций и/или объектов.

Кроме того, в юридической доктрине в зависимости от характера реализуемой государством функции выделяют следующие основания классификации целей установления на территории ЗАТО особого режима: 1) «политические, связанные с обеспечением обороны страны и безопасности государства, выполнением международных обязательств РФ по нераспространению оружия массового поражения, пресечение террористических, диверсионных и иных противоправных действий); 2) социально-экономические, направленные на обеспечение поддержки граждан и их семей, проживающих и работающих на территории ЗАТО, увеличение доходов населения ЗАТО, создание условий для развития образовательного и культурного потенциала.» ^[3]. Представляется, что для эффективного функционирования ЗАТО, особенно в русле цифровой экономики и преодоления современных вызовов, необходима реализация как политических, так и социально-экономических целей установления на территории ЗАТО особого режима.

Говоря о наличии специального субъекта публичной организации предпринимательской деятельности на территории ЗАТО, следует указать на особенности организации публичной власти, обусловленные действием особого режима безопасного функционирования находящихся на его территории организаций и/или объектов, что проявляется в образовании следующей властной триады: «1) ординарные органы государственной власти; 2) органы местного самоуправления, которые, с одной стороны, наделяются дополнительными полномочиями, с другой – ограничиваются в осуществлении части собственных полномочий; 3) профильное ведомство» ^[16].

При этом в настоящее время все градообразующие объекты и организации ЗАТО находятся в ведении Министерства обороны РФ, Росатома и Роскосмоса. Как справедливо отмечается в литературе, «с формальной точки зрения, ЗАТО зависит от вышестоящего (для градообразующего объекта и организации) ведомства в вопросах согласования генерального плана, программ социально-экономического развития, резервировании земель для муниципальных нужд, назначения главы администрации» ^[14], сделок по приобретению в собственность недвижимого имущества, находящегося на территории ЗАТО и др. De facto органы местного самоуправления, ограничиваясь в части осуществления своих полномочий, становятся подконтрольными профильному ведомству, что, в том числе оказывает непосредственное влияние на публичную организацию предпринимательской деятельности на территории ЗАТО. В этой связи профильное ведомство можно рассматривать в качестве специального субъекта публичной организации предпринимательской деятельности, сама же публичная организация предпринимательства при этом базируется на централизованных началах.

Кроме того, отметим, что принятие государством решения о создании и прекращении существования территории с особым режимом выступает в качестве формального признака таких территорий. В свою очередь, решение о создании, преобразовании или об упразднении ЗАТО принимается Президентом РФ (п. 1 ст. 2 Закона РФ «О ЗАТО»).

Таким образом, в результате проведенного исследования мы пришли к следующим выводам.

Во-первых, на современном этапе развития ЗАТО не потеряло своей актуальности, последняя, напротив, приобретает новое «звучание», что обусловливается необходимостью преодоления вызовов как политического, так и социально-экономического характера.

Во-вторых, существующее многообразие подходов к правовой природе ЗАТО (преимущественно конституционно-правовой направленности, например, в контексте рассмотрения ЗАТО в качестве вида федеральной территории закрытого типа) обогащают как доктрину, так и законодательство, а также способствуют развитию данного правового режима. Однако для реализации заложенного в нем потенциала предлагается рассмотреть ЗАТО с предпринимательско-правового ракурса, т. е. как один из видов территории с особым режимом осуществления предпринимательской деятельности.

В-третьих, анализ признаков-маркеров территорий с особым режимом (особый (специальный) режим осуществления предпринимательской деятельности, обособленная территория; предназначение территории; специальный субъект публичной организации предпринимательской деятельности) позволяет отнести ЗАТО к территориям с особым охранительным режимом осуществления предпринимательской деятельности, которые, в свою очередь, выступают одним из видов территории с особым режимом.

Представляется, что предпринимательско-правовой взгляд на ЗАТО будет способствовать укреплению обороноспособности, внутреннего единства и политической стабильности, а также модернизации экономики и развитию промышленного потенциала нашей страны (Стратегия национальной безопасности РФ).