Пути совершенствования института мировой юстиции в России

Лосев Сергей Геннадьевич кандидат юридических наук доцент; кафедра Уголовного права и процесса; Федеральное государственное автономное образовательное учреждение "Тюменский государственный университет" 625003, Россия, Тюменская область, г. Тюмень, ул. Ленина, 38, оф. 406 Losev Sergei Gennadevich PhD in Law Associate Professor; Department of Criminal Law and Procedure; Federal State Autonomous Educational Institution Tyumen State University 38 Lenin St., office 406, Tyumen, Tyumen region, 625003, Russia klop561@mail.ru Другие публикации этого автора

Морозов Виктор Иванович кандидат юридических наук профессор; кафедра уголовно-правовых дисциплин; ФГАОУ ВО «Тюменский государственный университет» 625003, Россия, Тюменская область, г. Тюмень, ул. Ленина, 38, оф. 406 Morozov Viktor Ivanovich PhD in Law Professor; Department of Criminal Law Disciplines; Tyumen State University 38 Lenin St., office 406, Tyumen, Tyumen region, 625003, Russia v.i.morozov@utmn.ru

Институт мировой юстиции в современной России отсчитывает свою историю с декабря 1998 года – момента принятия закона «О мировых судьях». Данное звено судебной власти России несёт достаточно высокую нагрузку по рассмотрению уголовных, гражданских дел, а также дел об административных правонарушениях. Так, по данным статистики Судебного департамента ВС РФ, до 50% уголовных дел, до 75 % гражданских дел и до 95 % дел об административных правонарушениях в России рассматривается мировыми судьями. Между тем, можно констатировать, что мировые судьи в своей деятельности сталкиваются с проблемами, являющимися, на наш взгляд, системными, порождаемыми в том числе и содержанием правовых норм, лежащих в основе данного института. К числу таковых, во-первых, можно отнести перегруженность мировых судей делами, зависимость мировых судей от системы федеральных судов, в первую очередь от районных, а также отстранённость общества от формирования этого уровня судейского корпуса. Одна из основных проблем в работе мировых судей – их перегруженность. Российского судью, в том числе и мирового, скорее можно уподобить работнику «юридического конвейера», который подгоняет «заготовки» дел под необходимые стандартные клише судебных решений.

Высшей школой экономики проводились исследования по заказу Судебного департамента Верховного суда РФ. Его целью являлось изучение распределения и продолжительности рабочей нагрузки судей и работников судебного аппарата при рассмотрении дел. В результате исследования авторы пришли к выводу, что «судьи адаптируются к возросшей нагрузке через повышение производительности труда и сжатие времени, необходимого для рассмотрения одного судебного дела. Правосудие последовательно превращается в конвейерное производство. Вместо защиты или восстановления нарушенных прав суды все чаще преследуют цель поскорее завершить процесс и изготовить решение по отработанному шаблону»^[1].

Подобная система организации работы судов, как представляется, только подрывает авторитет судебной власти:

- участники судопроизводства из числа граждан являясь очевидцами спешки в рассмотрении дел, зачастую воспринимают это как пренебрежение их интересами;

- перегруженность судей, очевидно, приводит к тому, что судьи нередко допускают ошибки в своих решениях – как бы человек не был опытен и трудоспособен, у него всё равно присутствует некий предел, за которым невозможно добиться качественного результата.

Можно предположить, что проблема перегрузки мировых судей стоит ещё острее, чем проблема перегрузки судей федерального звена судов общей юрисдикции. Это предположение основано на том, что численность мировых судей меньше, а нагрузка по рассмотрению дел вполне сопоставима с их нагрузкой. В частности, В.У. Хатуаев указывает, что мировым судьям приходится рассматривать по 19 судебных дел в день, при этом приводит рекомендации Минтруда 1996 года, согласно которым время на рассмотрение одного дела должно составлять 7 час. 40 мин.^{[2, С.9]}

Как представляется, причиной перегрузки системы мировых судей является негибкая реализация закреплённого в законе «О мировых судьях» поселенческого принципа распределения нагрузки между судьями мировой юстиции.

В соответствии с ч. 4 ст. 4 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1998 г. N 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» (Далее ФКЗ «О мировых судьях») судебные участки, на которых исполняют свои обязанности мировые судьи создаются из расчета численности населения, проживающего на одном участке от 15 до 23 тысяч человек. Если же численность населения составляет менее 15 тысяч, то на этой территории создается один судебный участок мирового судьи. К сожалению, норма, регулирующая распределение нагрузки на мировых судей, далека от совершенства – часть 6 статьи 4 закона «О мировых судьях» только управомачивает, а не обязывает председателя районного суда распределять нагрузку между мировыми судьями. Как представляется, распределение рабочей нагрузки между судьями – отнюдь не малозначимый вопрос, который можно оставить на частное усмотрение председателя районного суда.

Таким образом, поселенческий принцип обладает несколькими недостатками:

- он не учитывает реальную нагрузку в виде количества дел на конкретном участке. При этом их численность зависит не только от количества населения, но и от объектов инфраструктуры на территории участка мирового судьи. Между тем, офис страховой компании или банка, наличие баров, ресторанов и других мест скопления людей может «генерировать» немалое количество дел, весомо увеличивая нагрузку на одного мирового судью;

- поселенческий принцип не позволяет формировать «резерв» из судей, которые бы исполняли обязанности по рассмотрению дел на период отсутствия судьи, замещающего должность на конкретном судебном участке на период его отпуска или болезни. Поэтому сложилась практика, согласно которой, обязанности по рассмотрению дел возлагают на судью другого участка. В итоге возникает ситуация, когда на и без того перегруженного судью возлагается дополнительная нагрузка. Поскольку продолжительность отпуска мировых судей составляет около 60 дней - судья отсутствует на своём месте примерно 1/6 часть рабочего времени, даже если он уходит в отпуск не на весь положенный срок;

Также следует учитывать реализованную в системе судов общей юрисдикции реформу, в рамках которой были созданы апелляционные и кассационные суды. Вполне очевидно, что данная система реализует достаточно простой принцип: одно судебное звено – одна судебная инстанция. Однако в системе общеюрисдикционных судов осталась «аномалия» - районные суды, которые совмещаю функции судов как первой, так и апелляционной инстанции: с одной стороны, данное звено судебной системы выполняет функции первой инстанции для значительного количества уголовных, гражданских и административных дел, с другой стороны, осуществляет роль апелляционной инстанции для мировых судей.

Зависимость мировых судей от районных проявляется в следующем:

- выполняя функцию апелляционной инстанции для мировых судей, районные суды очевидно могут оказать влияние на правоприменительную практику мировых судей;

- в существовании института кураторов, когда каждый из мировых судей закрепляется за конкретной судьей из районного суда, который фактически превращается в вышестоящего начальника.

Ещё одним недостатком системы организации мировой юстиции является то, что она фактически полностью замкнута на областные и приравненные к ним суды общей юрисдикции, что усиливает эффект так называемого «регионального правосудия», заключающегося в том, что судебные инстанции уровня судов краев, областей, республик в составе РФ в отдельных случаях по разному толкуют действующее законодательство, что, в итоге, приводит к тому, что накапливаются существенные расхождения в правоприменительной практике в различных российских регионах, что противоречит принципу равноправия граждан РФ вне зависимости от их места проживания.

Так, мировому судье судебного участка мировых судей № 56 Нерчинского района Забайкальского края Е. Зайцеву пришлось выносить решения по административным делам, возбужденным по ст. 20.25 КоАП РФ, особо оговаривая, что не согласен с правовой позицией вышестоящих инстанций, но вынужден ей следовать. Так, по делу Э. по ч. 1 ст. 20.25 КоАПРФ06.02.2014 года он вынес постановление о прекращении производства по административному делу в связи с истечением срока для привлечения к ответственности, исходя из трехмесячного срока производства по делу. Однако Нерчинский районный суд своим решением от 03.04.2014 отменил данное постановление по тому мотиву, что срок давности по данной категории дел составляет один год (дело № 12-11/2014)^[3].

Исходя из данного решения вышестоящей судебной инстанции, 08.05. 2014 года мировой судья всё же вынес постановление о назначении административного наказания, однако особо оговорив, что «мировой судья вынужден принять позицию районного суда и разъяснения краевого суда, но с ними не согласен» ^[4].

Проявив настойчивость, мировой судья обратился в Конституционный суд РФ и по его запросу тот проверил нормы, регулирующие сроки давности по ч. 2ст.20.25 КоАП РФ, и 17 ноября 2014 года опубликовал определение №2323-О, где указал, что каких-либо неопределенностей в них нет, а привлекать к ответственности можно не позднее истечения трех месяцев с момента совершения правонарушения, и вопрос этот уже разбирал Верховный суд РФ.

Думается, что создание системы кассационных судов поможет исправить подобного рода перекосы, так как волей-неволей нижестоящие суды будут подчинятся правовым позициям кассационных судов, если не желают «получать» систематическую отмену своих решений во второй инстанции. Однако применительно к ныне сложившейся подсистеме мировой юстиции можно утверждать, что мировой судья по-прежнему подконтролен федеральным судам общей юрисдикции. Если контроль за судебной деятельностью мировых судей перейдет апелляционным судам общей юрисдикции, то они будут заинтересованы придерживаться их правовых позиций.

Также необходимо отметить недемократичность процедуры отбора кандидатов на должность судьи и назначения/избрания мировых судей на должность. Процедура назначения мировых судей на должность регулируется как ФКЗ «О мировых судьях», так и ФКЗ «О статусе судей».

В соответствии со ст. 6 закона «О мировых судьях» мировые судьи должны либо назначаться на должность законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, либо избираться населением соответствующего судебного участка. Однако насколько соблюдаются указанные положения? Ни в одном регионе России мировых судей не избирает непосредственно население^[1]. Все полномочия по назначению мировых судей сосредоточены в представительных органах субъектов Федерации. Обычная процедура назначения на должность мирового судьи включает в себя представление кандидатов на должность судей председателем федерального суда субъекта федерации^[2]. Как совершенно справедливо заметил А.С. Вражнов подобный порядок назначения мировых судей ставит под сомнение принцип разделение властей по вертикали, ведёт к смешиванию полномочий федеральных и региональных властей^{[5, С.18]}. Отметим, что подобный способ назначения мировых судей фактически превращает в фикцию положения федерального конституционного закона. Не удивительно, что подобный порядок формирования корпуса мировых судей разрушает их связь с тем регионом, в котором они работают. Согласно данным Н.А. Колоколова, опрошенные в 2004 году мировые судьи заявляют, что мировая юстиция является исключительно формальным институтом, достаточно федеральной судебной системы^{[6, С.6-7]}.

Таким образом, можно предложить два направления реформирования системы мировой юстиции:

- двигаться в направлении федерализации и демократизации системы мировых судов

- двигаться в противоположном направлении к дальнейшей централизации этой системы.

Если двигаться в сторону федерализации и демократизации, то в данном случае уместно обратиться к опыту реформ Александра II, благодаря которыми появились мировые судьи. Как известно, результатом этих реформ было создание системы мировой юстиции, которая, помимо собственно мировых судей, включала в себя почетных мировых судей, которые могли выполнять обязанности мирового судьи на период его отсутствия, а также съезды мировых судей, которые выполняли и функции апелляции.

Если двигаться в этом направлении, необходимо вывести мировых судей из системы федеральных судов общей юрисдикции, для чего требуется создание самостоятельной апелляционной инстанции для них.

Как вариант реализации данного предложения следует учредить съезд мировых судей субъекта Российской Федерации, в состав которого должны входить все мировые судьи. Он будет являться периодически действующим органом судебной власти субъекта Российской Федерации, и может осуществлять выборные, надзорные и иные функции. Для того, чтобы избавить систему мировых судов от процессуального контроля со стороны городских/ районных судов и завершить реформу системы федеральных судов общей юрисдикции в свете принципа «одно звено – одна инстанция», функции апелляционной инстанции следует передать постоянно действующему органу съезда мировых судей - уголовной, гражданской и административной коллегиям съезда мировых судей, которые следует формировать из числа наиболее опытных и квалифицированных судей, осуществляющих свои полномочия не один срок. Подобная организация системы мировой юстиции позволит повысить её авторитет, укрепит связь мировых судей с собственным регионом. Кроме того, это позволит разгрузить районные суды и придаст системе российских судов большую законченность и логичность исходя из принципа – «одно звено – одна инстанция».

Также можно предложить сформировать президиум съезда мировых судей во главе с председателем, его заместителями и иными судьями, который будет руководить деятельностью всех мировых судей, организовывать повышение их квалификации, осуществлять методическое обеспечение деятельности мировых судей и т.д.

Функции кассационной инстанции для мировых судей следует, на наш взгляд, передать кассационным судам РФ, что обеспечит единство правоприменительной практики во множестве регионов РФ, независимость в принятии решений.

Также следует ввести наряду с мировыми судьями судебных участков должность «запасных» судей для использования в качестве резерва на период отсутствия судьи по основному месту работы. Исходя из примерного времени отсутствия судей на своих рабочих местах, следует назначать такое их количество, чтобы на одного запасного (резервного) приходилось4-5 постоянно действующих судей. Таким образом можно сократить нагрузку на действующих мировых судей на 20-25 %.

Каковы ожидаемые результаты от реализации указанных мер? Можно ожидать сокращение нагрузки на мировых судьей и судей районного звена, увеличение времени на рассмотрение каждого дела, повышение качества судебных процессов и судебных актов, повышение единообразия в правоприменительной практике за счёт учёта в деятельности мировых судей решений федеральных кассационных судов, а также повышение авторитета мировой юстиции у населения.

И, наконец, если идти по пути централизации, то уместнее уровняв мировых судей в юрисдикционных правах с районными судами, передав функции апелляции по их решениям областным судам общей юрисдикции и приравненным к ним судам либо полностью ликвидировать институт мировых судей, увеличив численность федеральных судей районного звена.

^[1]К таким же выводам пришел А.С. Вражинов, см. Вражинов А. С. К вопросу об избрании (назначении) мировых судей//«Мировой судья». -2017. - № 9.-С. 16-19

^[2]Исключение – город Севастополь, в котором кандидатов на должность мировых судей представляет председатель районного суда, к юрисдикции которого относится судебный участок мирового судьи