Виды административных контрольно-надзорных процедур и их классификация

Морозов Сергей Андреевич ассистент кафедры административного и финансового права юридического факультета ННГУ им. Н. И. Лобачевского 603115, Россия, Нижегородская область, г. Нижний Новгород, ул. Ашхабадская, 4 Morozov Sergei Andreevich Assistant of the Department of Administrative and Financial Law of the Faculty of Law of the National Research Nizhny Novgorod State University named after N.I. Lobachevsky 603115, Russia, Nizhny Novgorod region, Nizhny Novgorod, Ashkhabadskaya str., 4 sergeymorozov@jur.unn.ru Другие публикации этого автора

Административные контрольно-надзорные процедуры являются неотъемлемой частью административного процесса как деятельности публичной администрации по применению административно-правовых норм (т.е. административного процесса в широком смысле), на что указывается различными авторами. Например, Ю. А. Тихомиров выделяет их как контрольные процедуры ^{[1, с. 615]}; предметом научного интереса А. В. Мартынова стали административно-надзорные процедуры ^{[2, с. 334]}; И. М. Лазарев выделил в своей классификации контрольно-надзорные процедуры ^{[3, с. 9]}; Р. С. Тихий в рамках своего диссертационного исследования предложил рассматривать контроль и надзор наряду с лицензированием и регистрацией как как процедуры совершения юридических действий органами исполнительной власти; в качестве разновидности административно-наблюдательные процедуры (в рамках которых существуют контроль и надзор) выделены И. М. Машаровым ^{[4, с. 176-177]}.

Принятие федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон «О государственном контроле» существенным образом преобразовало отечественную контрольно-надзорную деятельность. Рассмотрим как внешнюю сторону, так и внутреннюю стороны данных изменений.

Во-первых, стоит обратить внимание на реконфигурацию видов государственного контроля (надзора) в Российской Федерации. Вследствие внесения изменений в более чем сто федеральных законов, регулирующих вопросы государственного контроля и надзора в отдельных сферах жизни общества (Федеральный закон от 11.06.2021 № 170-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации») некоторые виды государственного контроля (надзора) были упразднены, а их место заняли новые. Например, были упразднены федеральный государственный транспортный надзор и федеральный государственный надзор в области обеспечения безопасности дорожного движения и взамен установлены следующие виды государственного контроля (надзора):

федеральный государственный контроль (надзор) на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве;

федеральный государственный контроль (надзор) в области гражданской авиации;

федеральный государственный контроль (надзор) в области железнодорожного транспорта;

федеральный государственный контроль (надзор) в области торгового мореплавания и внутреннего водного транспорта;

федеральный государственный контроль (надзор) в области безопасности дорожного движения;

надзор за соблюдением участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения ^{[5, с. 14-15]}.

Во-вторых, следует обратить внимание на масштабирование системы государственного контроля и надзора в России. По данным НИУ «Высшая школа экономики» количество видов государственного контроля увеличилось с 208 видов в 2013 году до 241 вида в 2020 году (то есть фиксируется появление 4-5 новых видов контроля ежегодно, при этом, как мы убедились ранее, происходит это на фоне упразднения ряда видов государственного контроля) ^{[6, с. 11-14]}. Функции по государственному контролю (надзору) в настоящее время реализуют более 40 федеральных органов исполнительной власти, причём как федеральных служб, так и федеральных министерств и федеральных агентств, а также государственная корпорация «Росатом» (в части строительного надзора при строительстве, реконструкции объектов федеральных ядерных организаций).

В-третьих, что касается преобразований «внутри» административной контрольно-надзорной процедуры, кардинально изменились формы осуществления государственного контроля (надзора): установлена новая форма государственного контроля (надзора) – контрольное (надзорное) мероприятие, в том числе введены новые, ранее не использовавшиеся формы (мониторинговая закупка, инспекционный визит, выездное обследование) ^{[7, с. 205]}. Всего с 2009 года, когда единственной формой контроля и надзора была проверка, число их увеличилось до десяти ^{[6, с. 11-14]}. Административная контрольно-надзорная процедура развивается в рамках последовательно сменяющихся стадий ^{[8, с. 114]}, и контрольное (надзорное) мероприятие является центральной стадией, как бы «сердцевиной» процедуры.

Таким образом, изменения в правовом регулировании организации и осуществления государственного (контроля) надзора в Российской Федерации существенно изменили бытие административных контрольно-надзорных процедур, что актуализирует необходимость систематизации знаний о них.

Целью исследования, проводимого нами в рамках настоящей статьи, является выявление видов существующих в России административных процедур, реализуемых органами государственного контроля (надзора) в ходе осуществления своих функций.

Объект настоящего исследования составляют общественные отношения, складывающиеся в ходе организации и реализации контрольно-надзорных административных процедур федеральными органами исполнительной власти, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и их должностными лицами. Предметом исследования выступают законодательство Российской Федерации, подзаконные нормативно-правовые акты, административно-правовые нормы, регулирующие контрольно-надзорную деятельность федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, должностных лиц, а также научные разработки в данной сфере.

При проведении исследования были использованы как обще-, так и частнонаучные методы, среди которых особенно выделяется метод классификации, который является одним из методов научного познания окружающего мира, в том числе и правовой действительности. В отсутствие классификации исследуемых вещей (объектов, явлений), теоретическая значимость проводимого исследования представляется неполной. В связи с этим, представляется необходимым проведение полного исследования административных контрольно-надзорных процедур без их классификации, определения их видов.

Как уточняют И. В. Понкин, А. И. Редькина, классификация также является методом организации и представления знаний, методом проведения исследования ^{[9, с. 253]}.

Авторы, выделяющие контрольно-надзорные (и синонимичные им) процедуры в системе административных процедур, по-разному подходят к вопросам их классификации.

Ю. А. Тихомиров в группе контрольных процедур выделяет общий порядок контроля, мониторинг реализации законов и иных правовых актов, специальные и тематические формы контроля, внутрисистемный порядок контроля, оценочные процедуры контроля ^{[1, с. 615]}. Положительной чертой данной классификации, которую несомненно стоит отметить, является её сосредоточенность на различных формах, в которые могут облекаться данные процедуры.

А. И. Стахов в ходе характеристики контрольно-надзорного административного производства выделил процедуры подготовки проверки, проведения проверки, оценки результатов проверок ^{[10, с. 3]}. Указанные виды процедур хорошо сопряжены с нормативным материалом (например, административными регламентами, где административные действия и административные процедуры представлены синонимичными). Тем не менее, на наш взгляд, такое деление является слишком дробным.

Нельзя не отметить вклад С. М. Зубарева в классификацию контрольных процедур, который обратил внимание не только на различные формы процедур, но также и разделил их в зависимости от реализующего их органа (Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, руководители субъектов РФ и др.) ^{[11, с. 187]}.

А. В. Мартынов провёл классификацию административно-надзорных процедур, разделив их на общие (проверка, ревизия, наблюдение, мониторинг) и специальные (направление запросов, осмотр, опрос и иные) административно-надзорные процедуры, а также классифицировав их по сфере, в рамках которой осуществляется административный надзор, а также регулирование его административными регламентами (процедуры проведения проверок субъектов страхового дела, в области охраны атмосферного воздуха и иные) ^{[2, с. 390-391]}.

Данный подход представляется нам наиболее верным с теоретической, нормативной и практической точек зрения:

1) широкий нормативный материал в виде подзаконных актов (положений о видах контроля (надзора), административных регламентов), регулирующих различные виды административных контрольно-надзорных процедур даёт нам надёжную опору для классификации;

2) состав органов государственного контроля (надзора), специальных принципов, правовой статус участников контрольно-надзорных правоотношений, состав совершаемых административных действий и ряд других признаков отличаются для различных видов государственного контроля и надзора;

3) ежедневная правоприменительная деятельность по реализации функций контроля и надзора уполномоченных органов и их должностных лиц опирается именно на закреплённый нормативно порядок, а не на доктринальные установки.

Анализируя представленные точки зрения, можно отметить, что авторы, выделяя различные виды процедур, сосредотачиваются на форме осуществления государственного контроля (надзора), сфере его осуществления, а также контрольно-надзорных органах, непосредственно реализующих процедуры.

Обобщая вышеизложенное, считаем необходимым обозначить следующие основания классификации административных контрольно-надзорных процедур:

форма контрольного (надзорного) мероприятия, лежащая в основе административной процедуры;

органы, реализующие функции государственного контроля (надзора);

область осуществления государственного контроля (надзора).

1. Итак, первым основанием классификации для нас будет являться состав контрольных (надзорных) мероприятий, реализуемых в ходе контрольно-надзорной процедуры. Отличия в центральной части процедуры позволяет нам выделить стандартные административные контрольно-надзорные процедуры и специальные процедуры.

Основной стандартных процедур являются контрольные (надзорные) мероприятия, установленные Федеральным законом «О государственном контроле»: контрольная закупка, мониторинговая закупка, выборочный контроль, инспекционный визит, рейдовый осмотр, документарная проверка, выездная проверка, которые проводятся во взаимодействии с контролируемым лицом, а также наблюдение за соблюдением обязательных требований (мониторинг безопасности) и выездное обследование (проводятся без взаимодействия органа государственного контроля (надзора) с контролируемым лицом).

Например, в рамках федерального государственного контроля (надзора) за коллекторскими организациями допустимо проводить контроль в форме инспекционного визита, документарной проверки и выездной проверки (Постановление Правительства РФ от 23.12.2023 № 2272). Каждое из указанных мероприятий характеризуется собственными сроками проведения и составом контрольных (надзорных) действий, которые вправе совершать должностные лица органа государственного контроля (надзора):

- в рамках инспекционного визита допускается совершение осмотра, опроса, получения письменных объяснений, инструментального обследования, истребования документов, срок проведения инспекционного визита не может превышать один рабочий день;

- в рамках документарной проверки допускается получение письменных объяснений, истребование документов и проведение экспертизы, срок проведения документарной проверки устанавливается в пределах десяти рабочих дней;

- в ходе выездной проверки допускается проведение осмотра, опроса, получение письменных объяснений, истребование документов, инструментальное обследование и экспертиза, срок проведения выездной проверки по общему правилу составляет десять рабочих дней.

Специальные административные контрольно-надзорные процедуры составляют мероприятия по контролю, отличающиеся от таковых в Федеральном законе «О государственном контроле». Чаще всего, такие процедуры регулируются административными регламентами (в большинстве своём принятыми до вступления вышеуказанного федерального закона в силу, а потому, не всегда следующие его положениям). Например, в рамках федерального государственного надзора в области использования атомной энергии (Приказ Ростехнадзора от 07.06.2013 № 248) административным регламентом установлено такое контрольное (надзорное) мероприятие, как проверка (инспекция).

2. По составу органов государственного контроля (надзора) и их должностных лиц, считаем целесообразным выделить моносубъектные административные контрольно-надзорные процедуры и полисубъектные административные контрольно-надзорные процедуры.

К моносубъектным процедурам, по нашему мнению, необходимо относить процедуры, в рамках которых государственный контроль (надзор) осуществляется должностными лицами одного федерального органа исполнительной власти и его территориальных подразделений. Типичным примером такой процедуры является контрольно-надзорная административная процедура по осуществлению государственного надзора в сфере рекламы, уполномоченным органам в которой является антимонопольный орган – ФАС России (Постановление Правительства РФ от 30.06.2021).

К иной категории относятся полисубъектные административные контрольно-надзорные процедуры, в которых на стороне контролирующего органа могут находиться различные государственные органы и их должностные лица. В качестве примера такой процедуры можно привести контрольно-надзорную процедуру, осуществляемую в рамках проведения федерального государственного контроля (надзора) за зерном и продуктами переработки зерна, ввозимыми в Российскую Федерацию из иностранных государств, где уполномоченными органами являются Россельхознадзор и ФТС России (Постановление Правительства РФ от 30.06.2021 № 1079).

3. Наконец, является оправданным классифицировать административные контрольно-надзорные процедуры по сфере общественных отношений, в которой установлены обязательные требования, проверка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора).

Объём научной статьи не позволяет нам привести полную классификацию таких процедур (тем более, что Единый реестр видов контроля насчитывает только 17 категорий видов контроля, а каждый можно поделить на подкатегории). Проведение государственного контроля (надзора) осуществляется в области медицины, безопасности, транспорта, культуры, экологии, связи, сельского хозяйства и иных отраслях, поэтому считаем необходимым ограничиться некоторыми видами административных контрольно-надзорных процедур.

Так, в области связи и информационных технологий можно выделить административные контрольно-надзорные процедуры по осуществлению контроля (надзора): в области связи; в сфере электронной подписи.

В сфере образования: административные контрольно-надзорные процедуры по осуществлению контроля (надзора) сфере образования; контроля (надзора) за соблюдением обязательных требований к проведению экзамена по русскому языку как иностранному, истории России и основам законодательства РФ и выдаче иностранным гражданам сертификата.

В рамках осуществления государственного федерального контроля (надзора) за обеспечением защиты прав потребителей реализуются следующие процедуры контроля (надзора): в области защиты прав потребителей; в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов; в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции; в сферах естественных монополий и в области государственного регулирования цен (тарифов).

В области медицины и охраны здоровья существуют следующие процедуры государственного контроля (надзора): за качеством и безопасностью медицинской деятельности; санитарно-эпидемиологического контроля (надзора); за обращением лекарственных средств медицинского назначения; за обращением лекарственных средств ветеринарного назначения; за обращением медицинских изделий; за обеспечением безопасности донорской крови и её компонентов; в сфере обращения биомедицинских клеточных продуктов.

Необходимо отметить, что система контрольно-надзорных административных процедур является подвижной и динамически развивающейся. Так, в 2023 году появилась административная контрольно-надзорная процедура осуществления Минюстом России государственного контроля за деятельностью иностранных агентов (Постановление Правительства РФ от 14.01.2023 № 18).

Таким образом, классификацию административных контрольно-надзорных процедур целесообразнее провести по следующим критериям:

по составу контрольных (надзорных) мероприятий, совершаемых в рамках административной процедуры: стандартные и специальные процедуры;

по составу органов государственного контроля (надзора) и их должностных лиц: моносубъектные и полисубъектные (распределённые) процедуры;

по области осуществления государственного федерального контроля (надзора): административные контрольно-надзорные процедуры в сфере связи, образования, транспорта и т.д.

В результате проведённого исследования нами были изучены имеющиеся в науке точки зрения ведущих специалистов по вопросу классификации контрольно-надзорных процедуры, обозначены основания проведения классификации, и непосредственно выделены современные виды административных контрольно-надзорных процедур. Отметимим, что некоторые из выделенных нами оснований классификации процедур (например, в части их разделения на моносубъектные и полисубъектные процедуры), являются новыми для административных контрольно-надзорных процедур, остальные (классификация по форме контроля (надзора) и сферы их проведения), хотя и были выделены в научной литературе ранее, в результате изменения всего массива нормативно-правового регулирования потребовали обновленного анализа из содержания.