Порядок работы с обращениями граждан в органах государственной власти на примере Орловской и Московской областей

Быков Игорь Игоревич аспирант; кафедра истории, политологии и государственной политики; Среднерусский институт управления – филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ 302028, Россия, Орловская область, г. Орел, бул. Победы, 5 А Bikov Igor' Igorevich Postgraduate student; Department of History, Political Science and Public Policy; Central Russian Institute of Management – branch of the Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation 302028, Russia, Orel region, Orel, blvd. Victory, 5 A igor_57rus@bk.ru Другие публикации этого автора

Введение

Конституция Российской Федерации провозглашает Россию демократическим, правовым и социальным государством. Это означает, что у граждан должна быть возможность влиять на государственную политику, должно быть обеспечено верховенство права, права человека и гражданина должны соблюдаться. В этих условиях государство должно активно взаимодействовать с гражданским обществом. Одним из способов взаимодействия государства и гражданского общества являются обращения граждан. В настоящее время в России увеличивается число обращений граждан в органы государственной власти. Увеличение нагрузки на государственные органы требует от них повышения эффективности работы с обращениями граждан.

Целью научной статьи является анализ порядка работы с обращениями граждан в государственных органах Орловской и Московской областей, выявление недостатков и предложение способов их устранения. Гипотезой данного исследования является предположение о том, что порядок работы с обращениями граждан в разных регионах имеет сходство, при этом имеются некоторые особенности, способствующие более эффективному решению проблем граждан. Научной новизной исследования являются рекомендации по повышению эффективности порядка работы с обращениями граждан.

Теоретическая значимость исследования заключается в выявлении специфики работы с обращениями граждан в различных регионах страны, в определении проблем и лучших практик в данных регионах.

Практическая значимость исследования заключается в том, что выявленные лучшие практики в работе с обращениями и предложенные способы устранения недостатков могут быть использованы в практической деятельности органов государственной власти в различных регионах страны.

Объект и методы исследования

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе рассмотрения и разрешения обращений граждан в органах государственной власти. Предметом исследования является порядок приема, регистрации, рассмотрения и разрешения обращений граждан в органах государственной власти Орловской и Московской областей.

В исследовании применялись метод контент-анализа и метод сравнения. Метод контент-анализа позволил изучить структуру и содержание нормативно-правовых актов, регулирующих порядок работы с обращениями граждан в Орловской и Московской областях, выявить основные темы и понятия, которые в них используются. Метод сравнения позволил выявить сходство и различия в организации работы с обращениями граждан в Орловской и Московской областях.

Результаты и их обсуждение

Рассмотрение обращений граждан в исполнительные органы государственной власти Орловской области регулируется Порядком рассмотрения обращений граждан в органы исполнительной власти Орловской области (далее – Порядок). В соответствии с данным Порядком рассматриваются обращения граждан, которые поступают Губернатору Орловской области, в Правительство Орловской области и органы исполнительной власти специальной компетенции Орловской области. Рассмотрение обращений граждан в исполнительные органы государственной власти Московской области регулируется Регламентом рассмотрения обращений в правительстве Московской области (далее – Регламент). Регламентом руководствуются при рассмотрении обращений, которые поступают Губернатору Московской области, Вице-губернаторам Московской области, иным членам Правительства Московской области и другим уполномоченным должностным лицам.

В Орловской области документационным обеспечением работы с обращениями граждан, которые поступают Губернатору и членам Правительства Орловской области, занимается Администрация Губернатора и Правительства. Документационным обеспечением работы с обращениями граждан, которые поступают в органы исполнительной власти и их структурные подразделения, занимается отдел делопроизводства соответствующего органа власти. В Московской области организацией работы с обращениями граждан, которые поступают Губернатору и в Правительство Московской области, занимается Администрация Губернатора.

В Порядке и Регламенте перечисляются нормативно-правовые акты, которыми должны руководствоваться ответственные лица при работе с обращениями граждан. Следует отметить, что перечень таких нормативно-правовых актов в Порядке шире, чем в Регламенте. Например, в Порядке перечисляются законы о государственной тайне, персональных данных, информации. Данные нормативно-правовые акты являются федеральными, поэтому их обязаны соблюдать во всех регионах. Однако перечисление этих нормативно-правовых актов в Порядке напоминает ответственным лицам о необходимости их соблюдения при рассмотрении обращений граждан.

Обращения граждан в государственные органы должны рассматриваться в установленный законом срок. В Орловской области обращения должны быть рассмотрены в течение 30 дней со дня регистрации обращения. Сокращенные сроки предусмотрены при рассмотрении письменных обращений родителей или лиц их замещающих по вопросам организации отдыха и оздоровления детей. Такие обращения должны быть рассмотрены в течение 20 дней. Обращения, поступившие Губернатору, о нарушениях в сфере миграции должны быть рассмотрены в течение 20 дней. В Московской области в Регламенте также указано, что срок рассмотрения обращений граждан составляет 30 дней со дня регистрации. Предусмотрены сокращенные сроки рассмотрения обращений граждан. Обращения граждан, содержащие информацию о фактах возможного нарушения миграционного законодательства, рассматриваются в течение 20 дней со дня регистрации. В Регламенте предусмотрены случаи, когда обращения рассматриваются безотлагательно. Обращения должны быть рассмотрены безотлагательно, если они содержат вопросы обеспечения прав ребенка, а также предложения по недопущению аварий и иных чрезвычайных ситуаций. Также в Регламенте указывается, когда должно быть рассмотрено обращение, если срок его рассмотрения заканчивается в нерабочий день. В таком случае сроком окончания рассмотрения считается день, предшествующий нерабочему дню. Регламент по отношению к Порядку по вопросам сроков рассмотрения обращений граждан является более проработанным.

В Орловской области прием обращений осуществляет отдел делопроизводства соответствующего органа исполнительной власти. Жители Орловской области могут непосредственно передать обращение в любой рабочий день с 9 часов до 17 часов. Граждане, при подаче обращения, могут попросить поставить на копии обращения дату и время приема обращения, и фамилию и подпись сотрудника, принявшего обращение. Также граждане могут направить обращение по почте. Обращения в электронной форме граждане могут направить через Интернет-приемную Портала Орловской области или через личный кабинет на Едином портале.

В Московской области граждане могут лично передать обращение в Правительство Московской области. Также обращение может передать представитель гражданина. По сравнению с Орловской областью, в Московской области граждане обладают большими возможностями направления обращений. Граждане могут направить обращения по почте, фельдъегерской связью, по телеграфу, по факсу. Обращения в электронной форме может быть направлено через Интернет-портал Правительства Московской области или через Единый портал. Прием письменных обращений осуществляет Управление делопроизводства и документооборота Администрации Губернатора Московской области.

При приеме письменного обращения гражданин может попросить выдать ему расписку, в которой должно быть указано дата и время приема обращения, количество принятых листов. В отличие от приема обращения в Орловской области отметок на копии обращения не делается.

В Орловской и Московской областях письменные обращения регистрируются в течение трех дней с момента приема обращения. В Орловской области обращения, в которых содержится информация о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также лицах причастным к этим деяниям, регистрируются незамедлительно и направляются в соответствующие компетентные органы власти.

В Орловской и Московской областях обращения регистрируются в системе электронного документооборота. В Орловской области конверт с обращением, на котором имеется пометка лично, передается должностному лицу, которому оно адресовано в невскрытом конверте. Регистрация таких обращений осуществляется после рассмотрения по решению должностного лица. В Московской области конверт с обращением, на котором имеется пометка лично, поступивший на имя Губернатора, вскрывается начальником Управления делопроизводства и документооборота, конверт с пометкой лично на имя члена Правительства вскрывается в соответствующих секретариатах членов Правительства.

При регистрации обращения создается электронная регистрационная карточка документа. В регистрационную карточку вносятся сведения о заявителе, дата поступления обращения, регистрационный номер, краткое содержание вопросов и их классификаторы, почтовый и электронный адреса, способ поступления обращения, адресат, количество листов в обращении и приложениях, срок рассмотрения обращения и другие сведения.

После регистрации обращение направляется на рассмотрение. В Орловской области в Порядке указано, что обращение должно быть направлено на рассмотрение не позднее дня, следующего за днем регистрации обращения, руководителю исполнительного органа, которому адресовано обращение. В отличие от Порядка, в Регламенте указано, что обращение, в зависимости от содержания, направляется ответственному лицу, независимо от того, на чье имя оно направлено. В Московской области в Регламенте указано, что если в обращении обжалуются действия Правительства Московской области, то оно направляется на рассмотрение, в зависимости от распределения полномочий, Губернатору, Вице-губернаторам или заместителям Председателя Правительства Московской области. В случае если обращение содержит вопросы, затрагивающие интересы большого количества жителей Московской области, то о таком обращении сообщается Управлению Администрации Губернатора Московской области, занимающемуся аналитической работой. Обращения с просьбами о предоставлении информации о деятельности Правительства Московской области направляются в самостоятельное подразделение Администрации Губернатора Московской области или иной государственный орган, обладающий такой информацией.

После поступления обращения ответственному лицу происходит его рассмотрение. В Орловской области в Порядке указан предельный срок рассмотрения обращения ответственным лицом. В соответствии с Порядком обращение должно быть рассмотрено руководителем органа исполнительной власти в срок, не превышающий двух рабочих дней. При рассмотрении обращения руководитель принимает решение по существу вопросов и дает поручение своим подчиненным в виде резолюции. Руководитель органа исполнительной власти может поставить обращение на контроль. В отличие от Регламента в Порядке не указан перечень случаев, когда обращение ставится на контроль. В Московской области в соответствии с Регламентом на контроль ставятся обращения, содержащие информацию о конкретных нарушениях прав и свобод, либо имеющие вопросы общественного значения. Постановка обращений на контроль позволяет выявить недостатки в работе государственных органов, получить информацию для аналитических записок, выявить ранее принятые меры при поступлении повторных обращений. Также постановке на контроль подлежат обращения по поручениям Президента, Председателя Правительства и его заместителей, председателей палат Федерального Собрания, руководителя Администрации Президента и других лиц, указанных в Регламенте.

После рассмотрения обращения ответственным лицом оно передается на исполнение. В Московской области в Регламенте не указан порядок исполнения обращения. В Орловской области в соответствии с Порядком обращения граждан направляются на исполнение в день их рассмотрения руководителем органа власти или на следующий рабочий день. Исполнитель изучает предложение, заявление или жалобу, принимает меры по рассмотрению вопросов и подготавливает ответ. При рассмотрении вопросов исполнитель может пригласить обратившегося гражданина для личной беседы, предложить руководителю исполнительного органа рассмотреть вопрос об организации проверки сведений из обращения и предложить меры по восстановлению и защите нарушенных прав и свобод. Если поступают повторные или многократные обращения, то исполнитель предлагает меры по устранению причин таких обращений. Исполнитель должен подготовить и направить руководителю проект ответа на обращение не позднее, чем за 3 дня до истечения срока рассмотрения обращения. В случае необходимости продления срока рассмотрения обращения, не позднее, чем за 5 дней до окончания срока, исполнитель должен направить руководителю предложение продлить срок рассмотрения обращения с обоснованием причин и указать дату, когда это обращение должно быть рассмотрено, с учетом ограничения продления на 30 дней. Заявителю должно быть сообщено о продлении срока.

Ответ на обращения должен быть подписан руководителем органа исполнительной власти или его заместителями в срок, не превышающий двух рабочих дней. Если обращение гражданина поступило в электронной форме, то руководитель или его заместители могут использовать в ответе электронную подпись или расписываться собственноручно.

Руководитель должен проверить качество изучения исполнителем вопросов, всесторонность, объективность и своевременность принимаемого решения. Если руководитель не согласен с предлагаемым решением, то обращение возвращается исполнителю с указаниями на необходимость устранения выявленных недостатков в решении.

Ответ на обращение гражданина должен быть зарегистрирован службой делопроизводства в день его подписания. Если ответ был подписан после 17 часов, то ответ должен быть зарегистрирован не позднее следующего рабочего дня. Ответ направляется гражданину не позднее следующего за днем регистрации рабочего дня. Если заявитель сообщит о том, что в его адрес не поступил ответ, то ему направляется копия ответа.

Изучение обращений граждан во время личного приема имеет отличие от рассмотрения письменных обращений. В Орловской области в соответствии с Порядком личный прием граждан Губернатором Орловской области, членами Правительства Орловской области проводится в администрации Орловской области, выездные приемы проводятся в администрациях муниципальных образований. Личный прием осуществляется в соответствии с графиком личного приема. Для каждого посетителя время приема не должно превышать 30 минут.

В Московской области в соответствии с Регламентом личный прием граждан Губернатором Московской области, членами Правительства Московской области и иными должностными лицами производится по графику. Управление по работе с обращениями граждан и организаций (далее – Управление) ответственно за организацию личного приема в Приемной Правительства Московской области. Работники Управления проводят прием ежедневно с 9 до 17 часов. График приема ежемесячно составляется Управлением и утверждается губернатором. В Орловской области Администрация Губернатора и Правительства Орловской области составляет график личного приема на очередной календарный год.

В Орловской области в соответствии с Порядком запись на личный прием руководителями органов исполнительной власти осуществляется службой делопроизводства с учетом содержания обращения и компетенции должностного лица. Администрация Губернатора и Правительства Орловской области осуществляет запись на прием Губернатора и членов Правительства при непосредственном обращении или по телефону.

В Московской области запись на прием членами Правительства осуществляет Управление. Личный прием проводится с учетом количества записавшихся на личный прием. Время нахождения в очереди не должно превышать 30 минут. Личный прием может быть проведен в режиме видеосвязи. Во время личного приема граждане могут передать письменные обращения.

В Московской области в Регламенте установлены требования к помещению для личного приема и местам ожидания. Помещения для личного приема должны быть оборудованы системой кондиционирования воздуха, системами обеспечения безопасности и охраны. В местах ожидания должны быть комфортные условия, столы и стулья, канцелярские принадлежности для составления письменных обращений.

В Орловской и Московской областях при проведении личного приема составляется карточка личного приема. Личный прием проводится в порядке общей очереди. В соответствии с законодательством некоторые категории лиц имеют право на внеочередной прием. В Московской области, при проведении личного приема, ведется аудиопротоколирование. Запрещается проведение иной аудио- и видеозаписи во время личного приема без разрешения всех присутствующих. Если сведения, изложенные в обращении, не требуют дополнительной проверки, то ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан в устной форме. В остальных случаях дается письменный ответ.

Изучив порядок работы с обращениями граждан в Орловской и Московской областях, необходимо выделить лучшие практики и дать рекомендации по совершенствованию организации данной деятельности.

Подробное перечисление нормативно-правовых актов, которые необходимо использовать при рассмотрении обращений в Орловской области представляется оправданным, поскольку это позволяет напомнить ответственным лицам о необходимости соблюдать правовые нормы, защищающие права и интересы граждан. Другим регионам также необходимо совершенствовать данный перечень.

Направление обращений должно быть удобным для граждан, поэтому должно существовать множество способов для передачи обращений. А. В. Безруков и А. В. Савоськин отмечают, что для подачи обращений гражданами в органы внутренних дел можно использовать специальные ящики для корреспонденции, доступные круглосуточно ^[1]. Такой способ подачи обращений следует распространить и на другие органы государственной власти.

В Московской области предусмотрены случаи, когда обращение должно быть рассмотрено безотлагательно. Имеется необходимость распространить данную практику и на другие субъекты Российской Федерации. Также необходимо расширить перечень таких случаев. Например, если в обращении содержится информация о чрезвычайных ситуациях, о возможных противоправных действиях, если в обращении содержатся сведения о реальной угрозе жизни или здоровью граждан и другие важные сведения. Такие обращения также должны регистрироваться незамедлительно.

В Московской области об обращениях, в которых содержатся сведения, затрагивающие интересы большого количества жителей области, сообщается в Управление Администрации Губернатора, занимающееся аналитической работой. Это способствует выявлению проблем и потребностей граждан и может быть использовано органами государственной власти в планировании дальнейших работ. Данную практику стоит распространить и на другие регионы. Можно согласиться с А. А. Лихтиным и Е. И. Зверевой, что анализ существующих проблем и опыта их решения должен быть отражен в рабочих инструкциях ^{[2, c. 211]}.

В Московской области имеется перечень случаев, когда обращение ставится на контроль. Постановка обращений на контроль позволяет обеспечить рассмотрение обращения в установленные законом сроки, принять меры по профилактике причин нарушения прав граждан, оценить качество работы сотрудников органов власти, оперативно реагировать на выявленные проблемы и принимать необходимые меры для их решения. В каждом регионе необходимо создать перечень случаев, когда обращения граждан необходимо ставить на контроль. В перечень следует внести следующие случаи: наличие сведений о причинении вреда здоровью или имуществу граждан, окружающей среде; наличие жалоб на действие или бездействие сотрудников органов власти; в случае, если по обращению необходимо принимать меры, затрагивающие права и законные интересы значительного числа граждан.

В связи с тем, что количество обращений граждан постоянно увеличивается, необходимо увеличивать число сотрудников, ответственных за работу с обращениями граждан. Т. Н. Савина и Э. Т. Даждамиров замечают, что нехватка квалифицированных специалистов негативно влияет на рассмотрение обращений граждан и способствует развитию бюрократии ^[3]. Можно согласиться с П. В. Толпегиным, что структурное подразделение органов государственной власти, занимающееся работой с обращениями граждан, должно быть самой крупной структурной единицей ^{[4, c. 110]}.

По причине недостаточных знаний сотрудников органов государственной власти иногда даются неполные ответы, не позволяющие решить проблемы граждан. Можно согласиться с А. А. Решетовой, что необходимо обеспечить обучение и переподготовку кадров для получения новой информации о работе с обращениями граждан ^{[5, c. 302]}.

Для работы с обращениями граждан следует использовать современные информационные технологии. Н. В. Наумова и А. О. Абрамков отмечают, что искусственный интеллект может способствовать сортировке обращений по важности и составлению типовых ответов на распространенные обращения ^{[6, c. 174]}.

Важной проблемой является то, что некоторые граждане не знают, в какой государственный орган им следует обращаться. Можно согласиться с Н. В. Малявкиной и О. Е. Алексиковой, что проведение дней открытых дверей приемными органов публичной власти с разъяснением гражданам, в какие органы власти следует обращаться по интересующим их вопросам, способствует решению этой проблемы ^[7].

Обращения граждан во время личного приема являются одним из важных способов решения их проблем. Можно согласиться с мнением А. Е. Лапина и Н. И. Борисова о том, что личный прием граждан способствует повышению доверия к органам власти ^{[8, c. 113]}. Как отмечает К. А. Новокшоов, помещения для личного приема должны быть доступными для всех категорий граждан ^{[9, c. 39]}. Н. Е. Васюткин справедливо полагает, что для граждан должна быть предоставлена возможность участвовать в личном приеме с помощью видеоконференцсвязи ^{[10, c. 84]}.

Личный прием граждан проводится в порядке очереди. В нормативно-правовых актах регионов Российской Федерации установлен перечень лиц, имеющих право на внеочередной прием. Обычно в такой перечень включаются лица с ограничениями по здоровью, пожилые люди, ветераны, лица с маленькими детьми и другие. Некоторые субъекты Российской Федерации находятся в сложных климатических условиях, обладают большой протяженностью и неразвитой дорожной инфраструктурой. Граждане, проживающие в таких регионах, также должны обладать правом на внеочередной прием, поскольку посещение ими органов власти может быть сопряжено с серьезными трудностями и затратами времени.

Заключение

При исследовании порядка работы с обращениями граждан в Орловской и Московской областях установлено, что в обоих регионах действуют аналогичные процедуры. При этом имеются некоторые отличия. Например, в Московской области имеется перечень случаев, когда обращение должно быть рассмотрено безотлагательно, также обращения могут передаваться представителями гражданина. В Орловской области обращения, которые содержат информацию о подготавливаемом, совершаемом или совершенном преступлении, регистрируется незамедлительно. В Московской области имеются расширенные возможности по направлению обращений. Также имеются и иные отличия.

Можно сделать вывод, что для повышения качества работы с обращениями граждан необходимо продолжать совершенствовать нормативно-правовые акты, регулирующие данную деятельность, и повышать уровень компетенции ответственных лиц.