Общественный контроль за сбором, хранением и утилизацией твердых бытовых отходов: проблемы и перспективы развития

Потапенко Сергей Викторович ORCID: 0000-0003-3013-5072 доктор юридических наук профессор; кафедра гражданского процесса и международного права; Кубанский государственный университет 350040, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Ставропольская, 149 Potapenko Sergei Viktorovich Doctor of Law Professor; Department of Civil Procedure and International Law; Kuban State University 350040, Russia, Krasnodar Territory, Krasnodar, Stavropol str., 149 niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора     Гончаров Виталий Викторович кандидат юридических наук доцент; кафедра гражданского процесса и международного права; Кубанский государственный университет 350040, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Ставропольская, 149 Goncharov Vitalii Viktorovich PhD in Law Associate Professor; Department of Civil Procedure and International Law; Kuban State University 350040, Russia, Krasnodar Territory, Krasnodar, Stavropol str., 149 niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора

Петренко Елена Геннадьевна кандидат юридических наук доцент, кафедра государственного и международного права, Кубанский государственный аграрный университет имени И. Т. Трубилина 350044, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Калинина, 13 Petrenko Elena Gennad'evna PhD in Law Associate Professor of the Department of State and International Law, Kuban State Agrarian University named after I. T. Trubilin 350044, Russia, Krasnodar Territory, Krasnodar, Kalinina str., 13 niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора

Введение.

Институт общественного контроля в Российской Федерации является объектом пристального исследования в работах А. В. Безрукова, ^{[3, с. 36-40]} Е. В. Герасимовой, ^{[5, с. 5-16]} Т. Н. Михеевой, ^{[12, с. 177-183]} Л. А. Спектор, ^{[7, с. 194-196]} Г. Н. Чеботарева, ^{[14, с. 26-34]} а также ряда иных авторов. При этом, особое внимание учеными, в частности, Ю. В. Агибаловым, ^{[1, с. 57-73]} А. В. Чешиным, ^{[6, с. 127-130]} В. В. Грибом, ^{[9, с. 2-6]} А. Л. Петелиным, ^{[13, с. 53-55]} уделяется современным проблемам, которые препятствуют повышению эффективности функционирования данного института гражданского общества. При этом, ряд авторов, например, В. Д. Гаврилова, ^{[4, с. 42-44]} К. В. Кириллова, ^{[10, с. 3-8]} Н. В. Кичигин, ^{[11, с. 76-85]} совершенно справедливо отмечают, что ключевым направлением развития института общественного контроля в России и в мире в ближайшие десятилетия будет выступать общественный экологический контроль, без которого будет невозможно избежать тотальной экологической катастрофы на планете. Однако, на наш взгляд, в отечественной и учебной литературе недостаточное внимание уделяется современным проблемам организации и осуществления общественного контроля в отношении деятельности, связанной со сбором, хранением, утилизацией твердых бытовых отходов, «законные» и стихийные свалки которых стали настоящим экологическим бедствием, охватившим не только российские мегаполисы, но и практически все областные города, большинство районных центров страны. Этим обстоятельством и обусловлен выбор темы настоящего научного исследования, целью которого выступает не только обозначение и анализ основных вышеназванных проблем, но и разработка (с обоснованием) системы мероприятий по их оптимальному разрешению.

Методика и методология исследования.

В ходе написания настоящей научной статьи был использован ряд общих и частных научных методов исследования, в том числе: формально-логический; сравнительно-правовой; историко-правовой; статистический; социологический; метод анализа конкретных правовых ситуаций. Эмпирическую основу исследования составили, в частности, нормы действующего законодательства об общественном контроле, о государственном экологическом контроле, материалы судебной практики, материалы, связанные с практической деятельностью субъектов общественного экологического контроля.

Основной текст.

Институт общественного контроля в Российской Федерации, хотя и был формализован на уровне федерального законодательства сравнительно недавно, но показал свою высокую эффективность и значимость в системе юридических гарантий реализации, охраны и защиты конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и негосударственных некоммерческих организаций.

Чем же так важен институт общественного контроля в сравнении с другими института гражданского общества?

Во-первых, данный институт гражданского общества является наиболее многочисленным. Его субъекты пронизывают все уровни административно-территориального устройства Российской Федерации. В организации и проведении мероприятий общественного контроля участвует несколько сотен тысяч человек ежегодно. При этом, если не считать работников государственных и муниципальных учреждений, в форме которых созданы аппараты общественных палат и советов различного уровня, осуществляющие организационно-правовое, материально-техническое обеспечение процессов организации деятельности данных разновидностей субъектов общественного контроля, практически все представители субъектов общественного контроля выполняют свои функции на общественных началах (безвозмездно).

Во-вторых, субъекты общественного контроля наделены рядом полномочий, содействие реализации которых вменено в обязанность органов публичной власти и иных объектов общественного контроля (например, в части предоставления информации).

В-третьих, на финансирование деятельности субъектов общественного контроля публичными бюджетами всех уровней предусмотрены значительные суммы финансирования.

Ключевой сферой общественного контроля в России выступают общественные отношения в области охраны окружающей среды. Чем же это обусловлено?

Во-первых, еще в последнее десятилетие существования СССР проблематика охраны окружающей среды была одной из основных тем, которая широко обсуждалась в обществе. И на то имелись веские основания. В частности, многие десятилетия в СССР замалчивались как экологические катастрофы, так и реальные угрозы их возникновения и распространения. Последние годы существования СССР отметились гигантскими экологическими катастрофами, например, аварией на Чернобыльской АЭС. У гражданского общества опасения вызывал не только факт произошедшей аварии, но и система мер, которая была осуществлена после аварии, направленная на спасения населения из зоны радиационного заражения, которая, по всеобщему мнению, была спланирована и реализована недостаточно эффективно. В связи с этим, в СССР прошли массовые митинги, демонстрации, пикетирования, направленные на актуацию необходимости скорейшего решения экологических проблем, улучшение экологической ситуации как в стране в целом, так и в отдельных ее регионах. Таким образом, на момент обретения Российской Федерацией независимости в стране уже существовало мощное направление в гражданском обществе, целью деятельностью которого выступал общественный контроль в области охраны окружающей среды.

Во-вторых, мощное экологическое движение в Российской Федерации с первых лет ее существования привело к тому, что депутатам высшего законодательного (представительного) органа государственной власти населением на местах, а также общественными экологическими организациями, давались многочисленные поручения относительно необходимости законодательного закрепления возможности и необходимости участия институтов российского гражданского общества в организации и проведении мероприятий общественного контроля в области охраны окружающей среды, что настоящее время осуществлено путем закрепления, например, в статьях 68-68.2 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

В-третьих, актуальность общественного контроля в области охраны окружающей среды очевидна любому гражданину страны в силу того, что уровень благоприятного окружающей среды непосредственно ощущается населением в постоянном режиме времени (состояние воздуха, наличие качественной питьевой воды, уровень загрязнения почвы, проблематика сбора, хранения и утилизации мусора и т.п.).

При этом, одной из ключевых современных экологических проблем, требующих координации усилий государства и гражданского общества, выступают вопросы сбора, хранения и утилизации твердых бытовых отходов. Чем же это вызвано?

Во-первых, как справедливо отмечает ряд авторов, последние десятилетия в стране накапливались проблемы, связанные с тем, что количество ежегодно поступающих на официальные и стихийные мусорные полигоны твердых бытовых отходов существенно превышало совокупные мощности, имеющиеся в России, для их переработки. ^{[11, с. 76-85]} При этом, Российская Федерация (в связи с низкими тарифами платы за услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами с населения) не может идти по пути западных стран, которые вывозят значительную часть твердых бытовых отходов (особенно высоких классов опасности) за пределы своей территории для утилизации и захоронения на мусорных полигонах стран «третьего мира» (например, Африки).

Во-вторых, анализ имеющихся мусорных полигонов, а также документации, на основании которых они были открыты, как отмечает ряда авторов, ^{[4, с. 42-44]} показывает, что имеются многочисленные нарушения земельного, природоохранного законодательства в процессе отвода земельных участков под строительство и размещение мусорных полигонов, не соблюдены медико-санитарные нормы и т.п. При этом, большинство указанных нарушений законодательства были выявлены субъектами общественного экологического контроля, особенно негосударственными некоммерческими экологическими организациями.

В-третьих, большую опасность по мнению экологических общественных организаций вызывает и строительство предприятий по утилизации твердых бытовых отходов в стране. С одной стороны, данные предприятия необходимы для сокращения валового объема твердых бытовых отходов, хранящихся на мусорных полигонах. С другой стороны, их строительство и эксплуатация не должны нарушать прав и свобод граждан страны на благоприятную окружающую среду (в части размещения указанных объектов, вредных выбросов и т.п.). В этой связи, данные вопросы должны в режиме реального времени контролироваться субъектами общественного экологического контроля.

В-четвертых, большую опасность представляют так называемые стихийные свалки твердых бытовых отходов, либо свалки, которые функционируют вообще без какой-либо разрешительной документации. В отдельных случаях имеет место отвод земельных участков муниципалитетами коммерческим организациям под целевое назначение, не связанное с размещением мусорных полигонов. Однако, данные участки используются для хранения, в частности, твердых бытовых отходов.

В настоящее время реализации мероприятий общественного контроля в отношении деятельности, связанной с организацией и осуществлением сбора, хранения и утилизации твердых бытовых отходов, препятствует ряд проблем, в числе которых можно выделить следующие:

Во-первых, крупной проблемой является то обстоятельство, что субъекты общественного экологического контроля, по сути, не обладают какими-либо реальными полномочиями по организации и проведению общественного экологического контроля в самостоятельном режиме. Так, анализ статей 68-68.2 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», постановления Правительства Российской Федерации от 28.06.2024 № 877 «Об утверждении Правил организации деятельности общественных инспекторов по охране окружающей среды», а также ранее действовавшего приказа Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 12.07.2017 № 403 «Об утверждении порядка организации деятельности общественных инспекторов по охране окружающей среды» (утратил силу), показывает, что деятельность общественных инспекторов по охране окружающей среды сводится к содействию контрольным органам в проведении ими контрольных мероприятий, например, выездных обследований. Однако, статья 68.2 вышеназванного Федерального закона закрепляет право совершеннолетних граждан не только оказывать вышеназванное содействие органам публичной власти, осуществляющим государственный экологический контроль (надзор), но и самостоятельно осуществлять общественный экологический контроль. Получается, что прямого запрета самостоятельно проводить мероприятия общественного экологического контроля общественным инспекторам по охране окружающей среды нет, но и нет на уровне федерального законодательства детализированного механизма организации и проведения указанных мероприятий общественного экологического контроля в самостоятельном режиме.

Решение данной проблемы (с учетом того, что на общественные отношения в области общественного экологического контроля не распространяются нормы Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации») нами видится в разработке и принятии Федерального закона «Об общественном экологическом контроле», в котором должны быть закреплены принципы, цели, задачи, основные формы и методы организации и реализации мероприятий общественного экологического контроля. За субъектами общественного экологического контроля должна быть закреплена система реальных полномочий. Необходимо указать, что суть общественного контроля не сводится лишь к оказанию его субъектами содействия уполномоченным органам публичной власти в области государственного экологического контроля (надзора). В противном случае получается, что общественные инспектора по охране окружающей среды осуществляют не общественный контроль, а речь идет об участии общественности в управлении делами государства (в части государственного экологического контроля (надзора). В связи с этим, следует указать в каких случаях, на каких основаниях, а также в каких пределах самостоятельно могут быть инициированы и проведены субъектами общественного экологического контроля его мероприятия (с уведомлением об их проведении вышеназванных уполномоченных органов публичной власти).

Во-вторых, значительная проблема состоит в том, что реализация права граждан Российской Федерации на участие в общественном экологическом контроле в качестве общественного инспектора существенно ограничена институтом проверки его знаний в форме тестирования, которое, к тому же, проводится Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, деятельность, акты и решения которой, в свою очередь, выступают объектом общественного контроля! При этом, для сравнения, члены даже Общественной палаты Российской Федерации никакой проверки знаний в форме тестирования не проходят. Считаем, что подобное тестирование должны проводить только негосударственные некоммерческие организации. Например, в Федеральном законе от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и в вышеназванном постановлении Правительства Российской Федерации можно предусмотреть создание Всероссийской ассоциации общественных экологических инспекций (членство в которой можно сделать обязательным условием для их создания и деятельности), при которой следует создать Независимый центр тестирования знаний общественных инспекторов по охране окружающей среды, которому необходимо будет поручить организацию и проведение вышеназванного тестирования. В этом случае произойдет укрепление демократических начал в формировании и функционировании данной разновидности субъектов общественного контроля.

В-третьих, существенной проблемой является то обстоятельство, что общественные инспектора по охране окружающей среды обладают слабой организационно-технической, материальной базой деятельности, что, действительно, сводит их функционирование к вспомогательной функции при уполномоченных органах публичной власти в области государственного экологического контроля (надзора). Решение данной проблемы, как мы отмечали в ранее проведенных исследованиях, ^{[8, с. 196-200; 2, с. 3453-3463]} видится в повышении эффективности работы данной разновидности субъектов общественного контроля путем укрепления их материально-технической базы, закупки современно аналитического оборудования, цифровых технологий, позволяющих проводить самостоятельно соответствующие исследования. Как вариант, следует поручить Правительству Российской Федерации разработку и принятие Федеральной программы «О развитии общественного экологического контроля в 2025-2035 годах», с последующим ее финансированием из средств федерального бюджета.

Заключение.

В ходе проведенного научного исследования нами был сделан ряд выводов:

1. Общественный контроль в Российской Федерации выступает в качестве ключевой юридической гарантии реализации, охраны и защиты системы конституционных принципов, а также прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц, важнейшие из которых связаны с обеспечением сохранения и развития благоприятной окружающей среды.

2. В этой связи, важнейшим объектом общественного контроля, выступают общественные отношения в области охраны окружающей среды, серьезную угрозу для которой составляют процессы сбора, хранения и утилизации твердых бытовых отходов.

3. Однако, организация и осуществление мероприятий общественного контроля отношении деятельности, связанной с организацией и осуществлением сбора, хранения и утилизации твердых бытовых отходов, связаны с многочисленными проблемами, в числе которых можно выделить: отсутствие у субъектов общественного экологического контроля набора реальных полномочий по организации и проведению общественного экологического контроля в самостоятельном режиме; наличие ограничений в реализации права граждан Российской Федерации на участие в общественном экологическом контроле в качестве общественного инспектора в связи с закреплением института проверки его знаний в форме тестирования, которое, к тому же, осуществляется уполномоченным органов публичной власти, который выступает в роли объекта общественного контроля; слабую организационно-техническую, материальную базу деятельности субъектов общественного экологического контроля, что, действительно, сводит их функционирование к вспомогательной функции при уполномоченных органах публичной власти в области государственного экологического контроля (надзора).

4. Решение данных проблем видится, на наш взгляд, в: а) разработке и принятии Федерального закона «Об общественном экологическом контроле», где будут детализированы основы правового регулирования общественного экологического контроля, в том числе, за процессами сбора, хранения и утилизации твердых бытовых отходов; б) укреплении демократических основ механизма формирования субъектов общественного экологического контроля, например, путем демократизации института проверки знаний общественных инспекторов в форме тестирования (посредством создания Всероссийской ассоциации общественных экологических инспекций с Независимым центром тестирования знаний общественных инспекторов по охране окружающей среды при ней, которому необходимо будет поручить организацию и проведение вышеназванного тестирования); в) укреплении материально-технической, организационно-правовой базы субъектов общественного экологического контроля, в том числе, путем разработки и принятии Правительством Российской Федерации Федеральной программы «О развитии общественного экологического контроля в 2025-2035 годах», с последующим ее финансированием из средств федерального бюджета.