Механизмы регулирования внешней трудовой миграции в рамках имеющегося функционала субъектов Российской Федерации

Бурда Михаил Александрович кандидат политических наук доцент; кафедра политологии и политического управления; Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации 115142, Россия, г. Москва, ул. Коломенская, 9, кв. 132 Burda Mikhail Aleksandrovich PhD in Politics Associate Professor; Department of Political Science and Political Management; Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration 115142, Russia, Moscow, Kolomenskaya str., 9, sq. 132 byrdamix@mail.ru

Введение

Современные государства регулируют процессы миграции с использованием различных механизмов, таких как визовый режим, квоты, разрешения на работу и другие инструменты, направленные на контроль численности внешних мигрантов. Это особенно актуально в условиях экономической нестабильности или кризиса на рынке труда. Регулирование внешней трудовой миграции представляет собой сложный и многофакторный процесс, включающий в себя ряд специфических практик и подходов. Эти практики зависят от экономических, социальных и политических реалий каждой страны, а также от потребностей рынка труда. Например, в условиях нехватки рабочей силы в определенных отраслях, таких как строительство или сельское хозяйство, государства могут облегчать условия для привлечения иностранных работников, одновременно ограничивая возможности их трудовой деятельности в отраслях, где потребности рынка труда покрываются за счет внутренних ресурсов. Государство, при этом, пытается сохранить баланс в данном вопросе, где безусловно, обеспечение национальной безопасности и стабильности в обществе является главнейшей из задач государства в целом.

Проведение специальной военной операции, конфронтация со странами «коллективного запада», имеющийся общественный запрос требуют выработки новых подходов к принципам формирования и реализации государственной миграционной политики, которые должны носить не столько концептуальный, а больше стратегический характер. Стратегия государственной миграционной политики Российской Федерации должна решать глобальные проблемы, связанные с несоответствием внешней миграции миграционным потребностям рынка труда, регионального развития, демографического потенциала и общественного запроса на безопасность ^[1],[3],[11].

Актуализирующийся в настоящее время тренд на секьюретизацию миграционной политики и миграционных процессов был обозначен еще на волне глобального европейского миграционного кризиса 2015-2016 гг., наглядно продемонстрировавшего риски массовой внешней миграции и последствий для принимающего такие потоки государства ^[10], что также нашло свое отражение в исследованиях, посвященных моделированию подобной ситуации в Российской Федерации ^[12],[14].

Миграционная проблема является одной из ключевых угроз для социально-политической стабильности страны. Для её решения необходимы скоординированные усилия на государственном уровне и принятие серьёзных решений в интересах граждан. Кроме того, для сохранения баланса интересов в сложившейся ситуации, государству необходимо учитывать мнение тех людей, которые видят тенденцию к ухудшению межнациональных отношений.

Материалы и методы

Анализ данных ФСБ России и МВД России, размещенных на портале Единой межведомственной информационно-статистической системы (ЕМИСС), а также экспертные оценки и исследования позволяют утверждать, что Российская Федерация в постпандемийный период демонстрирует количественные тенденции восстановления внешней трудовой миграции, которая формируется за счет трудовых ресурсов таких государств как Узбекистан, Таджикистан и Киргизия ^[2],[4].

Говоря о политико-правовом аспекте регулирования внешней миграции следует отметить, что несмотря на имеющееся критическое осмысление региональных практик управления внешней миграцией, что по мнению А.Н. Жеребцова обусловлено проблематикой отсутствия кодификации миграционной сферы, отсутствием единого нормативного правового акта, позволяющего осуществить разграничения полномочий регионов и федерального центра ^[6], на региональном уровне субъекты Российской Федерации наделены рядом значимых полномочий по реализации миграционной политики.

Институционально они могут устанавливать свои определенные регламентные правила для мигрантов на своей территории, в целях обеспечения безопасности субъекта, его сбалансированного экономического развития. При этом, к региональному уровню также относятся акты органов федеральной исполнительной власти, которые также устанавливают регламентацию для проживания и въезда мигрантов в определенные регионы страны, а также концептуализируют план демографического развития в отдельных регионах. Также данному уровню формирования миграционной политики относятся декларативные акты – стратегии, концепции, которые разрабатываются и публикуются органами власти субъектов, реализующих исполнительные функции, в том числе в сфере миграции, и в которых закрепляются основные принципы, цели и мероприятия в том числе миграционной политики. Данные полномочия сформулированы в рамках Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации».

Кроме того, субъекты Российской Федерации наделены полномочиями по регулированию участия в Государственной программе по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом ^[7],[13], а также наделены правом регулировать присутствие иностранных граждан на региональном рынке труда ^[2].

Результаты и их обсуждение

В соответствии с п. 6 ст. 18.1 Федерального закона от 25.07.2002 №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» предусмотрены полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, дающие право на установление запрета на привлечение хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на территории субъекта Российской Федерации, иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность, по отдельным видам экономической деятельности с учетом региональных особенностей рынка труда и необходимости в приоритетном порядке трудоустройства граждан Российской Федерации. Подобная практика середине 2024 года охватывает уже более 35 российских регионов.

Следует отметить, что впервые подобные ограничительные практики отмечали еще в период 2013-2016 гг., когда отдельные запреты были введены в Амурской, Магаданской и Сахалинской областях, а также в Республике Саха-Якутия. При этом если на начальном этапе такие ограничения вводились в первую очередь в отношении иностранных работников и КНР и КНДР, то в последствии они были перенесены и на выходцев из государств-участников СНГ, работающих в Российской Федерации на основании патента.

В настоящее время можно выделить некоторые сферы экономической деятельности, где временная трудовая деятельность иностранных граждан признана избыточной и нецелесообразной, а имеющиеся вакансии в полной мере заполняются за счет имеющихся трудовых ресурсов – сфера розничной и оптовой торговли, предоставление различных услуг, пассажирских и грузовых перевозок, такси, общественного питания, пищевого производства, образования, а также трудоустройства и подбора персонала.

Практика введенных ограничений представляется достаточно различной, она как правило обусловлена особенностями региональной структуры занятости, что в большей степени проявляется на примере Южного, Сибирского и Дальневосточного федеральных округов. При этом в Центральном, Северо-Западном, Приволжском и Уральском федеральных округах запреты на привлечение иностранных граждан носят менее системный характер и как правило обусловлены особенностями имеющимися факторами социальной напряженности и общественного запроса к региональной власти. В Северо-Кавказском федеральном округе ни один из субъектов Российской Федерации подобных запретов не ввел, что обусловлено имеющимся не высоким уровнем общей миграционной привлекательности, высокими (выше среднего уровня по стране) демографическими показателями, а также отраслевой структурой рынка труда и промышленности.

В целях определения отраслей экономической деятельности на которые целесообразно распространить подобного рода ограничения необходимо провести анализ регионального рынка труда, что требует выработки соответствующих критериев его оценки, связанных с общими показателями регионального рынка труда и имеющейся рабочей силы, как местных работников, так и внешних мигрантов, в том числе иностранных граждан.

В соответствии с Федеральным законом от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и приказом Минэкономразвития России от 23.10.2023 № 730 «Об установлении коэффициентов-дефляторов на 2024 год» (Зарегистрировано в Минюсте России 20.11.2023 № 76021) власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать региональный коэффициент позволяющий увеличить или уменьшить стоимость патента (федеральный базовый коэффициент устанавливается ежегодно Минэкономразвития России).

Если региональный коэффициент на очередной календарный год законом субъекта Российской Федерации не установлен, его значение принимается равным 1 в соответствии с пунктом 3 статьи 227.1 Налогового Кодекса Российской Федерации.

Регулирование стоимости патентов в сторону повышения регионального коэффициента также является достаточно эффективным ограничительным инструментов регулирования внешней трудовой миграции в субъекте Российской Федерации.

В качестве еще одного ограничительного механизма, доступного регулирования внешней трудовой миграции на региональном уровне следует рассмотреть возможность введения полного запрета на выдачу патентов на территории отдельного субъекта Российской Федерации

Такая возможность предусмотрена пунктом 3 статьи 13.3 Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и Приказом МВД России от 01.11.2017 № 828 «Об утверждении Порядка принятия решения о приостановлении выдачи патента на территории субъекта Российской Федерации» (Зарегистрировано в Минюсте России 23.01.2018 № 49741). Региональное управление по вопросам миграции МВД России на основании поступившего мотивированного обращения от главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации имеет право полностью прекратить выдачу патентов.

Подобное обращение в адрес территориального органа МВД России обосновывается прогнозом социально-экономического развития субъекта и согласованием региональной трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, образованной в соответствии со статьей 35 Трудового кодекса Российской Федерации.

Вводимые в субъекте Российской Федерации ограничения на привлечение иностранных граждан к отдельным видам экономической деятельности, увеличение стоимости патентов позволяют в определенной степени снизить объемы внешней трудовой миграции, упорядочить данный процесс и выявить отдельные сферы, где временное привлечение иностранной рабочей силы может быть обосновано.

В целях обеспечения соответствия реально заявленным потребностям (вакансиям) имеющимся на российском рынке труда субъектам Российской Федерации целесообразно рассмотреть возможность разработки региональных программ организованного привлечения иностранных работников к конкретным работодателям, с последующим выездом таких работников с территории Российской Федерации, после истечения срока трудового договора.

Организованный набор иностранных граждан для осуществления временной трудовой деятельности является важной частью современной экономики, обеспечивающей удовлетворение потребностей рынка труда в условиях глобализации и миграционных процессов. В современных условиях многие отрасли, такие как сельское хозяйство, строительство, гостиничный и ресторанный бизнес, сталкиваются с нехваткой рабочей силы. В этом контексте привлечение иностранных работников становится актуальной и необходимой мерой.

Организация набора иностранных граждан предполагает целый ряд этапов, начиная от определения потребностей работодателя и законных оснований для привлечения иностранных специалистов и заканчивая процессом оформления документов и адаптацией работников на новом месте. Важным аспектом является соблюдение всех законодательных норм и правил, как страны-организатора, так и страны-получателя.

Для успешной реализации программ по привлечению иностранных работников необходимо учитывать культурные, языковые и социальные особенности, с которыми они могут столкнуться при трудоустройстве. Поэтому важно обеспечить качественную информационную поддержку и адаптационные программы, которые помогут иностранцам быстрее влиться в коллектив и понять особенности местного рынка труда. Кроме того, необходимо развитие сотрудничества между государственными органами, работодателями и специализированными агентствами по трудоустройству. Это позволит создать эффективные механизмы для регулярного обмена информацией о вакансиях и квалификациях, необходимых для выполнения определенных видов работ.

В рамках российского законодательства участником органбора могут выступать предприятия со среднесписочной численностью работников от 100 человек и доходом более 800 млн руб., при этом в качестве лиц, привлекаемых в порядке организованного набора, могут выступать граждане Узбекистана и Таджикистана в соответствии с заключенными международными соглашениями. В этой связи, следует отметить, что подобная практика заключения двусторонних международных соглашений об организованном наборе является достаточно апробированной и эффективной ^[8].

В качестве альтернативного механизма реализации данного подхода является создание в рамках государственно-частного партнерства ^[9] унитарных предприятий и его представительств за рубежом, учредителями которых может являться как государство, так и его субъекты, занимающихся адресным подбором работников необходимой квалификации. При этом, следует отметить, что в настоящее время российский работодатель не имеет механизмов защиты своих интересов в части взаимоотношения с иностранными гражданами, которых он привлек в порядке организованного набора, с точки зрения их последующего увольнения по собственному желанию и перехода к другому работодателю или сферу деятельности ^[5].

Заключение и выводы

Рассмотренные в рамках настоящего исследования механизмы различных ограничений в своей совокупности представляют альтернативу принятому экономико-демографическому подходу в рамках развития сегрегационной модели миграционной политики, характерной и успешно применяемой такими государствами как ОАЭ, Катар, Саудовская Аравия, что позволяет решить следующие задачи в сфере повышения эффективности управления государственной миграционной политикой Российской Федерации, а именно:

- обеспечить реальную потребность национального (регионального) рынка труда в иностранной рабочей силе в соотношении не только заявленных вакансий (качественные критерии), но и возможностей (готовности) работодателей (количественные критерии);

- предупредить риски возникновения социальной и межнациональной напряженности, а также тенденции этнокультурного замещения местного населения путем обеспечения возвратности временной трудовой миграции;

- повысить уровень прозрачности отношений институтов государственной власти, работодателей и иностранных граждан, защиты интересов сторон подобного трехстороннего сотрудничества.

- декриминализовать миграционные процессы в части повышения эффективности противодействия нелегальной трудовой миграции, распространению идей терроризма и религиозного экстремизма, а также преступности среди иностранных граждан.

Проведенное исследование позволило подтвердить тезис об имеющемся запросе на секьюритизацию миграционной политики России, что наиболее проявляется на примере отдельных ограничительных мер, принимаемых субъектами с учётом общественного запроса на усиление контрольных функций органов власти.

В некоторых случаях это может привести к дефициту трудовых ресурсов в отдельных сферах экономической деятельности, однако данные проблемы могут быть успешно преодолены в рамках реализации новой модели внешней трудовой миграции, подразумевающей развитие механизмов организованного набора.