Концепция государственной миграционной политики России – основа миграционной безопасности страны

Миграция - сложный и довольно противоречивый процесс. В самом общем виде это - процесс перемещения населения между различными регионами, населенными пунктами, который завершается изменением места их пребывания или проживания. Процесс может оказывать как положительное, так и отрицательное воздействие на общую ситуацию в государстве. Так, с помощью миграции могут решаться демографические проблемы, восполняться недостаток трудовых ресурсов в тех или иных отраслях производств или районах страны. Вместе с тем, нелегальная миграция часто тесно связана с криминалом может оказать неблагоприятное воздействие на внутреннюю обстановку.

В связи с этим, должна быть выработана новая государственная политика, при которой будет обеспечена миграционная безопасность страны, а миграция способствовать социально-экономическому развитию России. Эффективная государственная миграционная политика должна быть составным, и очень важным, элементом стратегии развития общества. Миграция является одним из многих феноменов, которые составляют социальную среду политической системы и оказывают непосредственное влияние на процессы, проходящие в ее рамках.

В основе этих перемещений лежат определенные движущие силы, мотивы или факторы. Все они в зависимости от степени изменчивости могут быть условно разделены на три большие группы: постоянно действующие факторы, относительно стационарные и переменные. Последние включают все, что зависит от жизнедеятельности самих людей. Как считает известный исследователь Л.Л. Рыбаковский, «Миграция населения - общественное явление. Население представляет собой не только совокупность людей, но и специфическую систему общественных связей и отношений, выступая в качестве подсистемы «общество»^[1].

Можно ли в таком случае говорить о проведении целенаправленного регулирования, об осуществлении мер по реализации определенной политической воли, продиктованной, прежде всего защитой интересов государства в целом и его граждан?

В последние годы в России появилось много публикаций, авторы которых анализируют опыт формирования и реализации миграционной политики развитых западных стран. Знакомство с западноевропейской научной литературой позволяет сделать вывод, что на современном этапе развития миграционная политика реализуется на мировом, международном (региональном) уровнях и на уровне отдельного государства.

На мировом уровне миграционная политика осуществляется международными организациями, такими как ООН (в лице ЮНФПА, УВКБ ООН и других ее подразделений), МОМ, МОТ и проявляется в действующих актах, и в тех документах и рекомендациях, которые ими принимаются на различных заседаниях и конференциях. Среди последних особое место принадлежит Всемирным конференциям ООН, имеющим правительственный статус, и соответственно, принимаемые на них документы имеют более чем рекомендательный характер.

Как видим, сущность миграционной политики на мировом уровне заключается в создании универсальных механизмов регулирования миграционных перемещений.

Создание различных международных (региональных) союзов отдельных государств, во многих случаях, предусматривает и свободу передвижения граждан этих государств через внутренние государственные границы, создание так называемых «прозрачных границ» предусматривает проведение единой миграционной политики регулирования на территории государств, входящих в такие союзы. Однако интересы и задачи союза в целом могут противоречить и не совпадать с интересами его отдельных государств.

Суть государственной миграционной политики на уровне отдельной страны заключается в соблюдении прав и свобод человека и гражданина, содействии социально-экономическому развитию государства и демографической составляющей, управлении миграционными процессами с целью предотвратить те из них, которые считаются нежелательными с точки зрения интересов страны. Разделяя мнение профессора М.Л. Тюркина об отнесении к основным функциям, всесторонне охватывающим управление миграционными процессами, автор выделяет в качестве особенной функции: политическую - управление миграционной политикой^[4].

Миграционная политика на национальном уровне - часть внутренней и внешней политики государства, и немаловажная ее часть. От проводимой государством миграционной политики зависит, станет ли миграция позитивным и стабилизирующим фактором или, напротив, будет фактором обострения социально-экономических проблем общества.

На уровне национального государства, по мнению авторов, можно выделить три типа миграционной политики.

Первый тип - жесткая миграционная политика, ориентированная на резкое сокращение потока мигрантов на территорию государства. Такая политика предполагает применение различных процедур, усложняющих въезд и пребывание мигрантов. Инструментами государственного регулирования, позволяющими резко сократить количество мигрантов, становится, например, жесткое квотирование принятия трудовых мигрантов^[5], применение ускоренных процедур рассмотрения ходатайств о предоставлении статуса беженца и т.п. Такая политика характерна для стран Западной Европы и Балтии.

Второй тип - мягкая миграционная политика, при проведении которой положения международных конвенций, например Конвенции 1951 года «О статусе беженцев» толкуются буквально и фактически не устанавливаются какие-либо ограничения в предоставлении этого статуса. Такая политика характерна для некоторых государств-участников СНГ. Подобная политика проводилась и Россией с момента подписания Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г. Вместе с тем, можно предположить, что проведение подобной политики вряд ли объясняется миграционной либеральностью государства, а говорит скорее о недостатках миграционного законодательства в связи с отсутствием практического и правового опыта, поскольку не учитывает всех социально-экономических последствий.

Третий тип - миграционная политика, представляющая собой наиболее разумное сочетание принципов защиты прав человека и соблюдения интересов государства. Государства, проводящие такую политику, не отказываются от исполнения международных обязательств, но обеспечивают стабильный уровень миграции на своей территории.

Перечисленные типы миграционной политики в разной степени позволяют обеспечивать эффективность государственного регулирования вынужденной миграции.Так, при проведении жесткой политики - государство резко сокращает приток мигрантов на свою территорию, в определенной степени ущемляя права мигрантов; мягкая миграционная политика может привести к бесконтрольной иммиграции и, как следствие, к серьезным социально-экономическим потрясениям, а в ряде случаях и угрозе национальной безопасности; смешанный тип миграционной политики обеспечивает сочетание интересов государства и защиту прав мигрантов.

Кроме того, как справедливо подчеркивает исследователь проблем миграции Н.А. Воронина, политика должна также стремиться быть последовательной и преемственной, вобрать в себя и творчески переосмыслить весь положительный опыт, накопленный за предыдущие годы, а также отсечь все лишнее^[6].

Решение проблемы миграции населения, по нашему мнению, требует от государства дуалистического подхо­да, выработки и реализации четко выверенной государственной политики в этой сфере деятельности. Поскольку, с одной стороны, она, прежде всего, носит социально-экономический и гуманитарный характер, а с дру­гой выдвигает вопрос обеспечения и сохранения безопасности принимающего государства. В связи с этим, перед Россией как принимающим государством стоит триединая за­дача: 1) разработка и эффективное применение механизмов по регулированию миграционных процессов (внешних и внутренних) в целях обеспечения социально-экономического и демографического развития государства; 2) выполнение принятых международных обязательств и прав человека; 3) сохранение национальной безопасности.

Нет сомнения, что в Российской Федерации сделано немало, для того, чтобы выстроить эффективную государственную политику в сфере миграции населения. Однако наряду с этим существует еще огромное количество различных проблем.

Поэтому, исследуя миграционные процессы, формы и способы воздействия на них рассмотрим ряд вопросов, связанных с формированием и реализацией государственной миграционной политики в современных условиях. Термин «миграционная политика» часто фигурирует в политической, юридической, социологической, экономической и других науках, однако содержание этого термина не определено в достаточной степени.

В узком смысле миграционная политика понимается как государственное воздействие на регулирование миграционных процессов. В широком смысле миграционная политика, как часть социальной политики государства, затрагивает вопросы демографической политики, сферы труда и производства, обеспечения и защиты прав человека и гражданина.

«Миграционная политика, - по определению Л.Л. Рыбаковского – это система общепринятых на уровне властных структур идей и концептуально объединенных средств, с помощью которых, прежде всего государство, а также другие общественные институты, соблюдая определенные принципы, предполагают достижение поставленных целей»^[7]. Полагаем, что данное определение в большей степени относится к понятию внутренней миграции.

В настоящее время миграционная политика рассматривается многими учеными и политиками в узком формате. Учитывая многогранность миграционной сферы, полагаю, что миграционная политика должна формироваться и реализовываться в более широком формате.

В этой связи представляется более полным определение, предложенное политологом А.А. Кононовым «Миграционная политика – это деятельность международных организаций, государственных органов, политических партий, органов муниципальной власти, общественных движений и организаций и их лидеров и др. по регулированию миграционных процессов и отношений, а также по миграционному обеспечению государственных, муниципальных и предпринимательских проектов и программ посредством использования политической власти или осуществления влияния на власть в интересах реализации наиболее значимых общественных потребностей»^[8].

Как вид государственной деятельности миграционная политика Российской Федерации, по мнению авторов слабо концептуализирована. Отдельные ориентиры и приоритеты этой политики были заложены в Республиканской долговременной программе «Миграция», одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 мая 1992 г. № 327, Федеральной миграционной программе, одобренной Указом Президента Российской Федерации от 9 августа 1994 г. № 1668^[9]. Вместе с тем, программы являются инструментом реализации государственной миграционной политики. К тому же в настоящее время нет действующих федеральных миграционных программ.

Единственным документом, в котором была предпринята попытка определить государственные приоритеты в сфере миграции, является Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, одобренная распоряжением Правительства от 1 марта 2003 г.

Однако данный документ не носил нормативного характера, следовательно, он не обязывал, а всего лишь рекомендовал заинтересованным органам и организациям учитывать, изложенные в нем положения. Более того, Концепция не отражала принципиального отношения к миграции, основанного на государственных стратегических интересах, не была подкреплена финансовым ресурсом, а порядок утверждения плана по её реализации вызывал много вопросов. Совершенно очевидно, что такой документ, не только в силу его статуса, не мог стать и не стал эффективным рычагом регулирования миграционных процессов. В основном по этой причине федеральные законы и иные нормативные правовые акты, нередко, разрабатываются без четкой системы взглядов на то, какой должна быть государственная миграционная политика Российской Федерации и носят зачастую весьма противоречивый характер, в результате чего принимаются бесконечные поправки, дополнения, изменения, либо их рассмотрение и принятие откладывается на длительное время.

Авторы разделяет мнение известного исследователя и специалиста Ю.В. Рощина, который считает, что «современная миграционная политика – это политика текущего времени, не нацеленная на перспективу - она «сиюминутная», ситуационная»^[10].

Отсутствие в течение длительного времени Концепции государственной миграционной политики приводило к тому, что, по мнению авторов, в России не было целостной системы взглядов на содержание и основные направления реализации стратегического курса страны в сфере миграции.

В целях исправления сложившегося положения дел Совет Безопасности Российской Федерации решениями от 17 марта 2005 г. и от 18 марта 2006 г. дал поручения заинтересованным федеральным органам исполнительной власти разработать проект Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации.

Работа над проектом велась Межведомственной рабочей группой, в состав которой входили представители федеральных органов исполнительной власти, ученые из Высшей школы экономики, МГУ, других учебных и академических институтов, а также представители бизнес-структур, таких, как, например, «Опора России». В 2011 г. Проект концепции рассматривался на заседаниях Общественного совета при ФМС России, Комитета Государственной Думы по делам СНГ и связям с соотечественниками, Общественной палаты, Правительственной комиссии по миграционной политике, а также в аппарате Правительства и Администрацией Президента Российской Федерации.

После широкого обсуждения 27 апреля 2012 года под председательством Д.А.Медведева состоялось заседание Совета Безопасности Российской Федерации по вопросу «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации и мерах по ее реализации». С докладом выступил Директор Федеральной миграционной службы России К.О.Ромодановский. На этом заседании была одобрена Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации до 2025 года и представлена на утверждение Президенту России. Президент Российской Федерации В.В.Путин 13 июня 2012 г. утвердил Концепцию государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года (далее Концепция).

Утвержденная Концепция представляет собой систему взглядов на содержание, принципы и основные направления деятельности Российской Федерации в сфере миграции, в ней определяются цели, принципы, задачи, основные направления и механизмы реализации государственной миграционной политики Российской Федерации. Концепция разработана в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами страны во взаимосвязи с Концепцией государственной национальной политики РФ, Концепцией демографической политики РФ на период до 2025 года, Концепцией долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2020 года, Стратегией национальной безопасности РФ до 2020 года и другими документами стратегического планирования, а также с общепризнанными принципами и нормами международного права и обязательствами России, вытекающими из международных договоров в сфере миграции.

Разработка Концепции осуществлена с учетом отечественного и международного опыта в сфере управления миграционными процессами и обусловлена необходимостью обозначения стратегических ориентиров миграционной политики во взаимосвязи с ожидаемыми перспективами экономического, социального и демографического развития Российской Федерации, внешней политики Российской Федерации и интеграционными процессами на территориях государств–участников Содружества Независимых Государств, Таможенного союза и Единого экономического пространства, а также с общемировыми тенденциями глобализации. Реализация настоящей Концепции должна способствовать разрешению проблем, препятствующих эффективному регулированию миграции и снижению социокультурных, экономических и политических рисков, связанных с притоком мигрантов.

Структура Концепции состоит из 7 разделов: 1. Общие положения. 2. Условия формирования и реализации государственной миграционной политики Российской Федерации. 3. Цели, принципы, задачи и основные направления государственной миграционной политики Российской Федерации. 4. Международное сотрудничество. 5. Информационно-аналитическое обеспечение реализации государственной миграционной политики Российской Федерации. 6. Основные механизмы реализации государственной миграционной политики Российской Федерации. 7. Этапы реализации государственной миграционной политики Российской Федерации.

Концепция определила три цели государственной миграционной политики Российской Федерации:

а) обеспечение национальной безопасности Российской Федерации, максимальная защищенность, комфортность и благополучие населения Российской Федерации;

б) стабилизация и увеличение численности постоянного населения Российской Федерации;

в) содействие обеспечению потребности экономики Российской Федерации в рабочей силе, модернизации, инновационном развитии и повышении конкурентоспособности ее отраслей.

В соответствии с целями и задачами государственной миграционной политики были сформулированы ее основные направления, которые включают следующие блоки проблем:

а) создание для соотечественников, проживающих за рубежом, эмигрантов и отдельных категорий иностранных граждан условий и стимулов для переселения в Российскую Федерацию на постоянное место жительства;

б) разработка дифференцированных механизмов привлечения, отбора и использования иностранной рабочей силы, востребованной российской экономикой;

в) содействие развитию внутренней миграции граждан Российской Федерации;

г) содействие образовательной (учебной) миграции в Российскую Федерацию и поддержки академической мобильности;

д) выполнение гуманитарных обязательств в отношении вынужденных мигрантов;

е) содействие адаптации и интеграции мигрантов, формированию конструктивного взаимодействия между мигрантами и принимающим сообществом;

ж) противодействие незаконной миграции.

В Концепции определены основные направления международного сотрудничества Российской Федерации в сфере миграции, а также вопросы информационно-аналитического обеспечения реализации государственной миграционной политики Российской Федерации. Следует особо отметить, что в Концепции предусматривается проведение научно-исследовательских разработок для анализа и прогноза миграционной ситуации, мониторинга и оценки эффективности различных миграционных программ; научное сопровождение изменений в инструментах и механизмах государственной миграционной политики Российской Федерации.

Основными механизмами реализации государственной миграционной политики Российской Федерации являются:

а) дальнейшее совершенствование законодательства Российской Федерации в сфере миграции с учетом норм международного права;

б) развитие международного сотрудничества Российской Федерации в сфере миграции, гармонизация миграционного законодательства Российской Федерации и унификация статистического учета в этой сфере в рамках межгосударственных объединений;

в) включение задач и мероприятий по реализации государственной миграционной политики Российской Федерации в государственные, федеральные и региональные программы;

г) учет задач государственной миграционной политики Российской Федерации при формировании федерального и региональных бюджетов, концентрация финансовых и материальных ресурсов на реализации приоритетных направлений и задач государственной миграционной политики Российской Федерации;

д) формирование приоритетных направлений государственной миграционной политики Российской Федерации для различных типов регионов с учетом складывающейся миграционной ситуации;

е) совершенствование системы взаимодействия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и институтами гражданского общества в сфере миграции;

ж) постоянный мониторинг и анализ происходящих на территории Российской Федерации миграционных процессов и их влияния на социально-экономические, демографические и иные аспекты развития страны, а также последующая корректировка конкретных мер государственной миграционной политики Российской Федерации;

з) развитие научных исследований в сфере миграции.

К несомненным достоинствам Концепции следует отнести конкретизацию и определение основных этапов реализации государственной миграционной политики Российской Федерации: первый этап – 2012-2015 гг., второй – 2016-2020 гг., третий – 2021-2025 гг.

Распоряжением Правительства РФ от 2012 г. № утвержден План мероприятий по реализации в 2012-2015 годах (первый этап) Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года, который включает следующие три основных блока:

I. Нормативное правовое обеспечение;

II. Организационное, информационно-аналитическое и научное обеспечение;

III. Международное сотрудничество.

Успешная работа по реализации принятой Концепции, по нашему мнению, должна создать эффективно функционирующей механизм миграционной системы Российской Федерации, обеспечивающей миграционную безопасность государства, отвечающей интересам личности и общества, способствующей прогрессивному социально-экономическому развитию страны с целью повышения благосостояния российских граждан, а также обеспечивающей гибкое и устойчивое управление миграционными процессами.