О возможности осуществления общественного контроля за выездными налоговыми проверками в Российской Федерации: к постановке проблемы

Малиновский Олег Николаевич ORCID: 0000-0001-6541-9046 кандидат юридических наук доцент; кафедра гражданского процесса и международного права; Кубанский государственный университет 350040, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Ставропольская, 149 Malinovskii Oleg Nikolaevich PhD in Law Associate Professor; Department of Civil Procedure and International Law; Kuban State University 350040, Russia, Krasnodar Territory, Krasnodar, Stavropol str., 149 niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора     Гончаров Виталий Викторович кандидат юридических наук доцент; кафедра гражданского процесса и международного права; Кубанский государственный университет 350040, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Ставропольская, 149 Goncharov Vitalii Viktorovich PhD in Law Associate Professor; Department of Civil Procedure and International Law; Kuban State University 350040, Russia, Krasnodar Territory, Krasnodar, Stavropol str., 149 niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора

Петренко Елена Геннадьевна кандидат юридических наук доцент, кафедра государственного и международного права, Кубанский государственный аграрный университет имени И. Т. Трубилина 350044, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Калинина, 13 Petrenko Elena Gennad'evna PhD in Law Associate Professor of the Department of State and International Law, Kuban State Agrarian University named after I. T. Trubilin 350044, Russia, Krasnodar Territory, Krasnodar, Kalinina str., 13 niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора

Введение.

Вопросы организации и осуществления общественного контроля широко исследуются в работах Р. Ш. Абакаровой, ^{[1, с. 49-51]} Л. Г. Барановой, ^{[3, с. 102-110]} М. Э. Бубновой, ^{[5, с. 107-110]} Е. Г. Васильевой, ^{[6, с. 82-89]} А. Ю. Вишневецкой, ^{[7, с. 53-58]} В. В. Войтова, ^{[8, с. 104-116]} А. С. Емельянова, ^{[22, с. 205-209]} Т. Б. Кувалдиной, ^{[24, с. 38-45]} Н. В. Кузнецовой, ^{[25, с. 186-191]} И. В. Марьясис, ^{[26, с. 123-127]} Д. В. Рябковой, ^{[32, с. 282-284]} П. С. Чикуновой, ^{[34, с. 49-55]} З. С. Якупова, ^{[36, с. 550-556; 37, с. 478-485]} а также ряда иных авторов. При этом особое внимание проблематике налоговых проверок как основному виду деятельности налоговых органов власти уделено в произведениях Е. Е. Головой, ^{[9, с. 20-26]} О. В. Грищенко, ^{[13, с. 21-29]} Д. Г. Дзичковского, ^{[20, с. 42-46]} А. С. Емельянова, ^{[23, с. 17-26]} Е. А. Сафохиной, ^{[33, с. 205-209]} Б. Хань, ^{[35, с. 183-185]} а также некоторых других ученых. В свою очередь, ряд авторов, например, А. И. Байчурина, ^{[2, с. 39-41]} А. А. Борисова, ^{[4, с. 86-98; 11, с. 81-90]} М. С. Головнева, ^{[10, с. 4-10]} Е. Г. Петренко, ^{[14, с. 21-32; 15, с. 186-188; 16, с. 194-196]} М. А. Егорова, ^{[21, с. 10-15]} В. В. Нагайцев, ^{[27, с. 113-129; 28, с. 63-77]} С. Ю. Поярков, ^{[30, с. 60-73]} А. А. Пухов, ^{[31, с. 90-98]} отмечают важность организации и осуществления общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений органов публичной власти (особенно – в финансовой сфере, а также области налогов и налогообложения). Однако доля исследований, посвященных детальному анализу общественного налогового контроля недостаточна. В этой связи, основной целью исследования выступает не только выявление, формализация и анализ основных проблем, препятствующих построению оптимальной системы общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений налоговых органов власти в Российской Федерации в области выездных налоговых проверок, но и построение и обоснование системы предложений по разрешению указанных проблем. В свою очередь, в качестве основных задач настоящего научного исследования выступают, в частности: а) формализация роли и места института общественного контроля в системе юридических гарантий прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц в России; б) обоснование значения деятельности, актов и решений налоговых органов в системе объектов общественного контроля в стране; в) обоснование роли и значения выездных налоговых проверок среди видов деятельности налоговых органов власти как наиболее влияющих на права, свободы и законные интересы юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; г) выявление, формализация и анализ основных проблем, которые препятствуют организации и осуществлению общественного контроля в отношении налоговых органов власти, особенно – в части выездных налоговых проверок; д) разработка и обоснование системы предложений и рекомендаций по разрешению указанных проблем.

Методы и методологическая основа исследования.

Методологическую основу исследования составляют несколько научных методов, в частности: формально-логический; историко-правовой; сравнительно-правовой; статистический; социологический; метод исследования конкретных правовых ситуаций. Эмпирическую основу исследования составили: Конституция России; нормы международного и национального законодательства; материалы судебной практики, практики работы субъектов общественного контроля; источники научной правовой доктрины, посвященные анализу организации и осуществления в Российской Федерации общественного контроля.

Основной текст.

Уровень устойчивости любого современного демократического государства в мире напрямую зависит, с одной стороны, от степени разработки, детализации и закрепления в его конституции и действующем законодательстве системы прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц, а с другой стороны, от уровня реальности, действительности, реализуемости указанных прав, свобод и законных интересов в практической деятельности как органов публичной власти, так и физических и юридических лиц.

В Российской Федерации согласно ее Конституции человек, его права и свободы обозначены высшей ценностью. При этом деятельность всех органов публичной власти так или иначе посвящена вопросам закрепления, реализации, охраны и защиты вышеназванной высшей ценности в государстве. Граждане страны могут реализовывать, охранять и защищать свои права, свободы и законные интересы как единолично, так и объединяясь в различные негосударственные некоммерческие организации (прежде всего – общественные объединения), чьи права и законные интересы также нуждаются в охране и защите.

Российская Конституция 1993 года закрепила большое количество юридических гарантий, направленных на реализацию, охрану и защиту конституционных прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц, ключевой из которых выступает институт общественного контроля, посредством которого граждане Российской Федерации и общественные объединения (иные негосударственные некоммерческие организации) имеют возможность осуществлять контроль за деятельностью, актами и решениями органов публичной власти, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, реализующих на основании федеральных законов отдельные публичные полномочия.

В этой связи, представляет интерес анализ деятельности одной из ключевых разновидностей федеральных органов публичной власти – налоговых органов, чья деятельность, акты и решения выступают одним из основных объектов общественного контроля в стране.

Почему же так важны указанные объекты общественного контроля?

Во-первых, деятельность налоговых органов власти является важнейшим инструментом воздействия государства на экономику страны. Изменяя содержание налогового законодательства, смягчая или утяжеляя налоговую нагрузку в тех или иных отраслях экономики, государство получает возможность создавать благоприятные условия для экономического развития в нужных отраслях экономики, обеспечивая экономическую безопасность Российской Федерации.

Во-вторых, от деятельности Федеральной налоговой службы страны и ее многочисленных территориальных подразделений напрямую зависит степень наполняемости бюджетов и внебюджетных публичных фондов на всей территории страны. В частности, от уровня профессионализма, коррупционной составляющей в рядах государственных служащих налоговых органов государственной власти зависит процент невзысканных обязательных платежей всех видов в доход государства и муниципальных образований, уровень налоговых правонарушений и преступлений, что требует пристального постоянного внимания со стороны гражданского общества страны.

В-третьих, деятельность, акты и решения налоговых органов власти напрямую затрагивает любую семью, проживающую на территории страны, любое юридическое лицо. Потому что все физические и юридические лица выступают в роли плательщиков налогов, сборов, штрафов, пени, акцизов и иных обязательных платежей. Федеральный бюджет, региональные бюджеты, муниципальные бюджеты, а также бюджеты внебюджетных публичных фондов, формируются в значительной мере от уплаты указанных обязательных платежей. В свою очередь, расходная часть бюджета также напрямую зависит от степени собираемости указанных обязательных платежей. То есть, зарплаты бюджетников, а также иные государственные расходы, определяются преимущественно данными платежами. И от степени профессионализма, законности деятельности налоговых органов власти зависит насколько эффективно и результативно будут сформированы доходные части указанных бюджетов и внебюджетных публичных фондов в Российской Федерации.

Налоговые органы власти осуществляют различные виды деятельности, важнейшей из которых выступают налоговые проверки, которые, в свою очередь, подразделяются на выездные и камеральные.

Важнейшей формой налоговых проверок выступает выездная налоговая проверка. Чем же она так важна по сравнению с камеральной налоговой проверкой?

Во-первых, в процессе выездной налоговой проверки сотрудники налоговых органов власти получают возможность в режиме реального времени ознакомиться со всей экономической документацией налогоплательщика, что позволяет минимизировать риски сокрытия доходов налогоплательщика от налогообложения.

Во-вторых, выездная налоговая проверка позволяет сотрудникам налоговых органов проводить устный опрос в реальном времени любых работников налогоплательщика (например, если имеются подозрения, что часть заработной платы уплачивается «в конверте», вне официального оформления).

В-третьих, выездная налоговая проверка является важнейшим профилактическим стимулом для налогоплательщиков. Так как они носят зачастую плановый характер, то налогоплательщики перед выездной налоговой проверкой приводят в порядок документацию, осуществляют уплату (довнесение) обязательных платежей в бюджеты и внебюджетные публичные фонды всех уровней.

В-четвертых, в связи с тем, что в большинстве случаев выездная налоговая проверка проводится на территории налогоплательщика, либо по месту нахождения обособленного подразделения такой организации, то сотрудники налоговых органов власти имеют возможность в реальном режиме времени офлайн сверить, например, фактическое наличие материальных ценностей и их отражение в документах бухгалтерского и налогового учета.

Однако организация и проведение общественного контроля в отношении как деятельности, актов и решений налоговых органов власти в целом, так и в отношении выездных налоговых проверок (как важнейшей разновидности деятельности налоговых органов власти), связаны с многочисленными проблемами, в числе которых крупнейшими выступают следующие:

Во-первых, существенной проблемой является то обстоятельство, что институт общественного контроля никак не отражен в Конституции России. Налоговые органы власти, институт налогов и иных обязательных платежей, в свою очередь, детально расписаны в тексте Конституции. Это создает своеобразные сложности с определением, с одной стороны, оснований и пределов общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений налоговых органов власти, а с другой стороны, их статуса и значимости как в глазах должностных лиц налоговых органов власти, так и населения страны в целом. Тем более, что существует понятие «налоговой тайны» (а оно еще более затрудняет решение вопроса о пределах общественного налогового контроля в России). Решение данной проблемы видится в инкорпорировании данного института гражданского общества в текст Конституции (с детальным определением принципов, форм, методов, видов субъектов общественного контроля, а также закреплением признаков, по которым можно идентифицировать объекты общественного контроля). Следует обозначить и основные формы взаимодействия органов публичной власти с субъектами общественного контроля.

Во-вторых, серьезной проблемой на сегодняшний день выступает и то обстоятельство, что Налоговый кодекс Российской Федерации, по сути, не закрепил и не детализировал институт общественного контроля в стране. Хотя Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» и вывел в статье 2 целый ряд объектов общественного контроля из предмета своего ведения, но деятельность, акты и решения налоговых органов власти он оставил в числе объектов общественного контроля, регулируемых данным Федеральным законом. Решение указанной проблемы видится нами в разработке и закреплении в Налоговом кодексе страны отдельной главы, посвященной институту общественного контроля. Следует детализировать, какие субъекты общественного контроля, по каким основаниям, а также в каких пределах, должны и могут осуществлять общественный контроль в отношении деятельности, актов и решений налоговых органов власти. Необходимо детально описать, в частности, каким образом субъекты общественного контроля могут осуществлять контроль за выездными налоговыми проверками, которые, на наш взгляд, являются наиболее подверженными коррупционной составляющей (среди всех видов деятельности налоговых органов власти в Российской Федерации). Например, можно закрепить возможность обязательного участия представителей субъектов общественного контроля в проведении выездных налоговых проверок по заявлению законного представителя налогоплательщика, либо, если у субъекта общественного контроля имеются подозрения относительно законности оснований для проведения указанной налоговой проверки в отношении налогоплательщика.

В-третьих, существенной проблемой выступает и то обстоятельство, что субъекты общественного контроля, по сути, обладают недостаточными полномочиями для организации и осуществления общественного контроля в отношении указанных выездных налоговых проверок. Эту проблему следует решить путем закрепления за субъектами общественного контроля соответствующих полномочий. В связи с тем, что данная контрольная деятельность налоговых органов власти связана с налоговой и иной, охраняемой законодательством, тайной, следует ужесточить требования к кандидатурам представителей субъектов общественного контроля, которые будут участвовать в осуществлении мероприятий общественного контроля в отношении выездных налоговых проверок.

В-четвертых, крупной проблемой выступает и то обстоятельство, что в законодательстве страны, а также даже научной теоретической доктрине общественного контроля, слабо разработана система принципов, форм, методов, приемов, видов мероприятий общественного контроля, которые могли бы использоваться субъектами общественного контроля при организации и проведении его в отношении деятельности, актов и решений налоговых органов власти в целом (а также при проведении ими выездных налоговых проверок). Данная проблема требует комплексного решения. С одной стороны, Правительство Российской Федерации путем разработки соответствующих федеральных программ должно простимулировать научно-теоретические и практические разработки в данной сфере, например, путем подготовки специалистов, бакалавров и магистров надлежащей квалификации для субъектов общественного налогового контроля за счет средств федерального бюджета в надлежащем количестве. С другой стороны, требуется проанализировать имеющийся отечественный опыт в данной сфере с целью выявления положительных удачных его форм с последующим масштабированием по всей стране. К этому процессу следует привлечь Общественную палату Российской Федерации, а также общественные советы при Федеральной налоговой службе страны и ее территориальных подразделениях.

В-пятых, существенной проблемой, на наш взгляд, выступает и то обстоятельство, что специализированные субъекты общественного налогового контроля (Общественный совет при Федеральной налоговой службе страны и общественные советы при ее территориальных подразделениях), по сути, не являются общественными советами, так как их состав утверждается руководителями налоговых органов власти. Это обстоятельство само по себе абсурдно (проверяемый утверждает состав проверяющих его лиц). Данная проблема требует незамедлительного решения, иначе деятельность подобных субъектов общественного контроля, по сути, будет носить формальный характер. Мы предлагаем делегировать право формировать указанные общественные советы при ФНС и ее территориальных подразделениях Общественной палате страны, а также общественным палатам субъектов Российской Федерации, без какого-либо согласования с какими-либо должностными лицами налоговых органов власти, что позволит придать данным субъектам общественного контроля реальный общественный характер.

В-шестых, значительной проблемой выступает, на наш взгляд, слабое использование в России зарубежного положительного опыта организации и осуществления общественного налогового контроля, особенно в отношении выездных налоговых проверок. Представляется, что указанный опыт должен быть проанализирован Общественной палатой страны. Но так как эта деятельность очень материально затратная, то ее следует финансировать в рамках соответствующих федеральных программ, направленных на развитие института общественного контроля в Российской Федерации.

В-седьмых, крупной проблемой, как мы уже отмечали в ранее проведенных исследованиях, ^{[12, с. 170-178; 19, с. 196-200]} выступает и слабое использование субъектами общественного контроля современных цифровых технологий, а также технологий искусственного интеллекта, что существенно снижает эффективность и результативность проводимых данными субъектами мероприятий общественного контроля. ^{[17, с. 127-130; 18, с. 199-202]} Решение данной проблемы, на наш взгляд, видится в разработке и принятии Правительством страны (после консультаций с Общественной палатой Российской Федерации) Федеральной программы, посвященной форсированному внедрению современных цифровых технологий и технологий искусственного интеллекта в практику деятельности субъектов общественного контроля. Это особенно актуально в отношении общественного налогового контроля, так как ФНС России является наиболее технически оснащенным в этой области федеральным органом исполнительной власти.

Заключение.

В ходе проведенного научного исследования нами был сделан ряд выводов:

1. Институт общественного контроля выступает ключевой юридической гарантией реализации, охраны и защиты не только прав и свобод граждан Российской Федерации, но и прав и законных интересов некоторых категорий юридических лиц (в частности, общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций).

2. Среди системы объектов общественного контроля важное значение занимает деятельность, акты и решения налоговых органов власти, так как: они затрагивают права, свободы и законные интересы всех юридических и физических лиц в стране; от деятельности налоговых органов власти напрямую зависит степень наполняемости доходной части бюджетов всех уровней, а также публичных внебюджетных фондов; данная деятельность является важнейшей формой регулирования экономических отношений в стране.

3. Важнейшим видом деятельности налоговых органов власти в Российской Федерации выступают выездные налоговые проверки, в ходе которых представители Федеральной налоговой службы на территории налогоплательщика, по месту нахождения обособленного подразделения такой организации, либо по месту нахождения налогового органа, осуществляют различные действия по контролю за соблюдением налогоплательщиком, плательщиком сборов, плательщиком страховых взносов или налоговым агентом законодательства о налогах и сборах.

4. Общественный контроль в отношении указанного вида деятельности федеральных органов исполнительной власти сопряжен с многочисленными проблемами, в числе которых можно выделить: а) отсутствие закрепления данного института гражданского общества в Конституции страны; б) отсутствие детализации процесса общественного контроля в Налоговом кодексе РФ, в том числе, - в отношении выездных налоговых проверок; в) специфику формирования общественных советов при ФНС России и ее территориальных подразделениях, при которой мы ставим под сомнение независимость их членов от данных органов власти; в) отсутствие разработанности в законодательстве, а также учебной и научной литературе, системы специфических форм, методов, принципов и видов мероприятий общественного контроля в отношении выездных налоговых проверок; г) слабое использование зарубежного опыта контроля гражданского общества в отношении налоговых органов власти; д) недостаточное использование субъектами общественного контроля современных цифровых технологий (в том числе, при контроле за деятельностью, актами и решениями налоговых органов власти в Российской Федерации).

5. Разрешение указанных проблем потребует разработки и реализации ряда мероприятий, в числе которых можно выделить следующие: а) формализацию института общественного контроля в Конституции страны; б) закрепление в Налоговом кодексе Российской Федерации отдельной главы, посвященной организации и осуществлению общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений налоговых органов власти; в) изменение порядка формирования специализированных субъектов общественного контроля, создаваемых в настоящее время при налоговых органах власти (таким образом, чтобы состав данных общественных советов избирался (утверждался) общественными палатами соответствующего уровня без участия должностных лиц налоговых органов власти); г) разработку и принятие Правительством Российской Федерации федеральной программы, направленной на стимулирование научно-практических исследований в сфере общественного контроля, в том числе, в отношении деятельности, актов и решений налоговых органов власти (включая выездные налоговые проверки); д) организацию Общественной палатой страны совместно с Общественным советом при Федеральной налоговой службе Российской Федерации разработки проектов нормативно-правовых актов, посвященных внедрению современных форм, методов, приемов, способов, видов мероприятий общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений налоговых органов власти (включая выездные налоговые проверки), с последующим направлением данных проектов Правительству Российской Федерации; е) организацию Общественной палатой страны анализа современного зарубежного опыта контроля гражданского общества за деятельностью налоговых органов власти (прежде всего – с использованием современных цифровых технологий и технологий искусственного интеллекта), в том числе, в части выездных налоговых проверок, с последующим внедрением данного опыта в практику деятельности российских субъектов общественного контроля.