Анализ изменчивости правовых основ миграционной политики в России (1990-2023) в контексте эффективности управления миграцией

Попова Светлана Михайловна ORCID: 0000-0002-1348-4492 кандидат политических наук ведущий научный сотрудник; Институт демографических исследований ФНИСЦ РАН 119333, Россия, г. Москва, ул. Фотиевой, 6, оф. 1 Popova Svetlana Mikhailovna PhD in Politics Leading Research Associate, Institute for Demographic Research of the Federal Center of Theoretical and Applied Sociology of the Russian Academy of Sciences 119333, Russia, Moscow, Fotieva str., 6, office 1 sv-2002-1@yandex.ru Другие публикации этого автора     Яник Андрей Александрович ORCID: 0000-0002-1599-6280 кандидат технических наук ведущий научный сотрудник; Институт демографических исследований ФНИСЦ РАН 119333, Россия, г. Москва, ул. Фотиевой, 6, оф. 1 Yanik Andrey Aleksandrovich PhD in Technical Science Leading Research Associate, Institute for Demographic Research of the Federal Center of Theoretical and Applied Sociology of the Russian Academy of Sciences 119333, Russia, Moscow, Fotieva str., 6, office 1 aa.yanick@yandex.ru Другие публикации этого автора

Карпова Светлана Федоровна ORCID: 0009-0004-6771-4793 младший научный сотрудник; Институт демографических исследований ФНИСЦ РАН 119333, Россия, г. Москва, ул. Фотиевой, 6, оф. 1 Karpova Svetlana Fyodorovna Researcher, Institute for Demographic Research of the Federal Center of Theoretical and Applied Sociology of the Russian Academy of Sciences 119333, Russia, Moscow, Fotieva str., 6, office 1 karpova2@yandex.ru Другие публикации этого автора

Введение

Миграция является одной из значимых характеристик современного мира. Управление миграционными процессами для достижения целей социально-экономического развития в быстро меняющихся внешних и внутренних условиях – сложная задача, которую решают все современные государства. Для Российской Федерации повышение эффективности управления миграцией является особенно актуальным в силу двоякой роли миграционного ресурса: с одной стороны, привлечение иностранных работников содействует экономическому развитию в условиях демографического кризиса и дефицита трудовых ресурсов (см. Указ Президента РФ от 31.10.2018 г. № 622 «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019 - 2025 годы»), с другой стороны, рост числа мигрантов - источник рисков для общественно-политической стабильности.

Помимо использования миграционного ресурса в национальных интересах, Российская Федерация, являясь членом Организации Объединенных Наций, участвует в реализации утвержденных Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 21 октября 2015 г. № А/RES/70/1 глобальных Целей и задач в области устойчивого развития.

Как известно, сформулированная в этом документе задача 10.7 устанавливает для государств-членов ООН необходимость: «Содействовать упорядоченной, безопасной, законной и ответственной миграции и мобильности людей, в том числе с помощью проведения спланированной и хорошо продуманной миграционной политики» (см. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 21.10.2015 г. № А/RES/70/1 «Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года», с. 26). Правительство Российской Федерации ведет мониторинг и публикует добровольные обзоры о ходе реализации Повестки дня в области устойчивого развития на период до 2030 года ^[1].

Миграционная политика по своей природе является комплексной, многоуровневой и многомерной (подробнее о многоуровневой политике, например, см. в работе Борисовой Н.В. ^[2], примеры практического использования методов многоуровневой политики – ^{[3, 4]}). Феномен всё нарастающей (в том числе, вследствие тотальной цифровизации) связности мира (англ. connectivity), или «цифровой глобализации» ^{[5, 6]} приводит к тому, что, с одной стороны, даже самые незначительные перемены в одной сфере могут отозваться серьезными непредсказуемыми последствиями в других (т.н. «эффект крыльев бабочки»), а, с другой стороны, осложняет выявление фактических результатов управляющих воздействий.

Очевидно, что изменения в миграционном режиме возникают как результат влияния различных факторов, включая непредвиденные вызовы (такие, как пандемия COVID-19), а новеллы в регулировании миграции влияют на результаты в экономике и социальном развитии. Для того чтобы управление миграционными потоками было эффективным, необходимы как достоверные научные данные, позволяющие выявить причинно-следственные связи между переменами в регулировании и социально-экономическими эффектами, так и надежный теоретико-методологический инструментарий, помогающий оценивать и развивать возможности современного государственного менеджмента в условиях быстро меняющегося мира.

Поскольку государственное управление в Российской Федерации осуществляется на правовой основе, предметом анализа являются нормативные правовые акты, создающие необходимую базу для разработки, совершенствования и реализации мероприятий в области миграционной политики.

В статье представлены промежуточные результаты мониторинга процессов трансформации ключевых нормативных правовых актов, регулирующих миграционные процессы, за период более 30 лет (1990-2023). Полученные результаты позволили сформулировать ряд гипотез и проблем, нуждающихся в дальнейшем исследовании, поскольку осмысление последствий влияния частых изменений в миграционном регулировании на различные сферы жизни общества и решение задач социально-экономического развития требует кооперации специалистов различных направлений (правоведов, политологов, экономистов, социологов, демографов).

Результаты авторского анализа документов в области миграционной политики Российской Федерации за 1990-2023 гг. свидетельствуют о том, что отечественная система управления миграцией способна быстро реагировать на разнообразные вызовы, продуцируя различные институциональные и правовые перемены ^[7]. Формально это свидетельствует о повышении адаптационных возможностей миграционной политики.

Однако, как представляется, всё возрастающая способность миграционной политики и миграционного права к быстрым изменениям вызывает вопрос о балансе плюсов и минусов этого феномена. На текущий момент нет научно обоснованного ответа, где находится граница, которая отделяет адаптивность от нестабильности и противоречивости.

Необходимость пристального внимания к вопросам изменчивости законодательства, составляющего основы той или иной государственной политики, связана не только с запросами собственно управленческой практики в условиях быстро меняющегося мира, но также с анализом политических рисков, поскольку стабильность правового регулирования – это один из механизмов, обеспечивающих поддержание доверия граждан к закону и действиям государства, без которого невозможно созидательное развитие и само существование нашей страны. Указанный принцип, впервые был сформулирован Конституционным Судом Российской Федерации в его постановлении от 24 мая 2001 г. № 8-П. Конституционный Суд указал, что принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства «предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, а также предоставление гражданам в случае необходимости возможности, в частности посредством установления временного регулирования, в течение некоего разумного переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям» (цит. по: Собрание законодательства РФ. 2001. № 22. Ст. 2276).

Настоящая статья продолжает серию работ, общей задачей которых является анализ возможностей и проблем государственного управления сложными социально-экономическими процессами (в данном случае – миграционным ресурсом) в изменяющейся среде в условиях неопределенности. Обсуждение результатов проведенного исследования и выдвижение гипотез представляются целесообразными для привлечения внимания коллег к актуальности дискуссии о текущих и отдаленных последствиях высокой изменчивости российской миграционной политики в контексте достижения целей национального развития, а также к поиску механизмов, способных обеспечивать должный баланс адаптивности (изменчивости) и стабильности правового регулирования различных сфер общественных отношений.

1. Материалы и методы

Базой исследования является массив разнообразных источников (в основном, периода 1990-2023 гг.), включающий нормативные правовые акты Российской Федерации (федеральные законы, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжение Правительства Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации), акты субъектов Российской Федерации, политические документы руководства Российской Федерации, релевантные тематике исследования научные публикации и документы так называемой «серой литературы», данные официальной статистики и разного рода Интернет-ресурсов. Помимо российских источников, были также использованы документы международных организаций (Организации Объединенных Наций, Организации экономического сотрудничества и развития и др.), сравнительные материалы других стран, в частности Китайской Народной Республики.

Методы юридической статистики позволили оценить интенсивность изменяемости миграционного законодательства.

Для выявления факторов, влияющих на изменчивость актов, применялся параллельный анализ изменений в области правового регулирования миграционных процессов, политических подходов к роли и значению миграции в контексте демографического кризиса и дефицита трудовых ресурсов, а также запросов региональных рынков труда.

2. Результаты

2.1. Был проведен статистический анализ информации о нормативных правовых актах в сфере миграционной политики с использованием базы данных правовой информации «КонсультантПлюс» (https://www.consultant.ru) и баз данных Государственной системы правовой информации России «Официальный интернет-портал правовой информации» (http://pravo.gov.ru).

В частности, была исследована статистика изменений федеральных законов, устанавливающих (1) правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, (2) порядок выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию, а также (3) федерального закона о миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства. Результаты приводятся в Таблицах 1-3.

Таблица 1 - Статистика внесения изменений и дополнений в Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ
«О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»

Таблица 2 - Статистика внесения изменений и дополнений в Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ
«О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»

Таблица 3 - Статистика внесения изменений и дополнений в Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ
«О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства»

Согласно расчетам среднего числа изменений за весь период существования акта, наиболее часто трансформировались федеральные законы от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (в среднем 6 раз в год) и от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (в среднем 5 раз в год). Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства» изменялся в среднем 2 раза в год.

2.2. В рамках исследования было проанализировано также соотношение первичных и вторичных (изменяющих) актов Правительства Российской Федерации за 2023 год по вопросам, связанным с правовым регулированием положения иностранных граждан и лиц без гражданства.

Согласно результатам выдачи базы правовой информации «КонсультантПлюс» по запросу «акты Правительства Российской Федерации» принятые «позже 31 декабря 2022 года», по тематике «Иностранные граждане, лица без гражданства», в 2023 году было принято 11 постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, из которых 9 были связаны с внесением изменений в действующие акты, приостановлении действия актов или признании утратившими силу, и только два имеют новое содержание: Постановление Правительства Российской Федерации от 16 сентября 2023 г. № 1511 «Об установлении на 2024 год допустимой доли иностранных работников, используемых хозяйствующими субъектами, осуществляющими на территории Российской Федерации отдельные виды экономической деятельности» и Распоряжение Правительства Российской Федерации от 11 октября 2023 г. № 2798-р «Об установлении квоты на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации на 2024 год».

2.3. Сплошной статистический анализ актов органов власти субъектов Российской Федерации по вопросам миграционной политики не проводился, однако мониторинг событий позволяет предположить, что степень изменчивости регионального законодательства также высока, а темпы изменений могут быть крайне высокими.

Пожалуй, один из самых ярких примеров – это опыт Мэрии Москвы времен пандемии COVID-19. Хотя формально речь не шла именно о миграционном законодательстве, тем не менее, решалась задача управления передвижениями (миграцией) потоков людей, в том числе между разными субъектами Российской Федерации. Так, 15 апреля 2020 года в Москве был введен пропускной режим для поездок по Москве и Московской области на личном и общественном транспорте на основе индивидуального буквенно-цифрового кода, который граждане могли получить на цифровых ресурсах Мэрии столицы. Только за сутки 12-14 апреля 2020 года пропуски получили 3,2 млн. граждан, около 1 млн. получили отказ ^[8]. 9 июня 2020 года это решение было отменено. Тогда же было отменено решение о внедрении «контролируемого прогулочного режима» в Москве, которое действовало чуть больше недели ^[9].

Постоянным изменениям подвержено регулирование деятельности трудовых мигрантов на региональных рынках труда. Так, в 2024 году в очередной раз увеличилось число субъектов Российской Федерации и видов экономической деятельности, по которым установлена допустимая доля иностранных работников, а также введены новые региональные запреты на трудоустройство мигрантов. Например, в 2024 году полностью запрещено нанимать иностранцев для выращивания овощей в Удмуртской Республике (в остальных субъектах Российской Федерации – до 50%); в Магаданской области нельзя привлекать более 50% иностранных работников в сферу сельского, лесного хозяйства, охоту и рыболовство; абсолютный запрет на найм иностранцев для деятельности в области спорта установлен в Калужской области и Краснодарском крае (по общему правилу – можно до 24%) (см. Постановление Правительства РФ от 16.09.2023 № 1511 «Об установлении на 2024 год допустимой доли иностранных работников, используемых хозяйствующими субъектами, осуществляющими на территории Российской Федерации отдельные виды экономической деятельности» // Собрание законодательства РФ. 2023. № 40. Ст. 7218).

3. Обсуждение

3.1. Как показывает мониторинг нормативных правовых актов и политико-правовых событий последних лет, регулирование миграции в Российской Федерации не отличается стабильностью. С одной стороны, это объективный процесс, т.к. миграционная политика должна соответствовать изменяющейся ситуации. С другой стороны, постоянная изменчивость правил снижает доверие мигрантов к политике принимающей страны и одновременно – делает непредсказуемыми эффекты для экономики и социальной сферы.

Миграционная политика Российской Федерации динамично трансформируется, колеблясь в «коридоре решений», границы которого определены равнозначными приоритетами обеспечения безопасности и экономического развития страны ^[8]. Помимо главных управляющих факторов (стратегических приоритетов) на изменения миграционного регулирования влияют сильные, подчас непредвиденные, текущие вызовы внешней среды, на которые государство объективно должно реагировать. Наиболее характерными примерами таких текущих вызовов являются события пандемии COVID-19; геополитические события, влияющие на географию, интенсивность и прочие характеристики миграционных потоков; цифровая трансформация экономики и всех сфер жизни; исчезновение прежних и возникновение новых профессий на рынке труда.

Реакция на эти вызовы отражается в актах разного уровня – не только в документах регулирующих исполнительных органов, но также в федеральных законах. Поскольку анализ динамики изменений ключевых нормативных правовых актов в сфере миграционной политики показал, что в отдельные годы наблюдалось значительное превышение среднего числа изменений, возникает вопрос о том, какие факторы стали тому причиной. Параллельное исследование правовых, институциональных и политических событий показало, что на повышение интенсивности изменчивости законодательной базы влияют политические факторы, которые, в свою очередь, отражают запросы общественности и потребности экономического развития (см. Таблица 4). Однако для того, чтобы проследить обратную связь от регулирующего воздействия, необходимы специальные мультидисциплинарные исследования, нацеленные на выявление «отклика» социально-экономической среды и оценку полученных результатов в контексте поставленных целей и задач.

Таблица 4 - Факторы, повлиявшие на высокую интенсивность изменений нормативных правовых актов в области миграционной политики

Примечание: сведения об упомянутых в таблице актах и решениях, инициировавших различные события (номера с «a» по «n»)– см. Приложение 1.

Возникает несколько вопросов: является ли отмеченная изменчивость миграционного регулирования признаком использования именно адаптивных методов управления? Не ведут ли высокие адаптационные показатели миграционного регулирования к нестабильности законодательства и связанным с этим рискам?

Как следует из анализа научной литературы, необходимо выделять адаптивный (англ. adaptive) и гибкий (англ. agile) подходы в управлении, поскольку их принципы различаются.

Например, М. Янссен и Х. дер Вурт считают, что различия между гибким и адаптивным управлением заключаются в том, что гибкость относится главным образом к скорости реагирования в рамках (институциональных – Авт.) структур, а адаптивность подразумевает изменения на системном уровне во всем правительстве ^[11].

Концепт гибкого управления (англ. Agile management) пришел в организационные исследования из управления разработкой программного обеспечения ^[12]. Речь идет о практиках, позволяющих быстро создавать и выпускать на рынок работающий продукт, недочеты которого устраняются в процессе его использования, благодаря эффективным системам обратной связи ^[13-14]. Считается, что Agile является многообещающим подходом и в государственном управлении, хотя его внедрение затруднено из-за несоответствия между гибкими практиками и традиционными методами финансирования проектов и руководства ^[15].

Что касается «адаптивного управления» (англ. adaptive governance), то это понятие возникло в результате осмысления различных подходов к решению сложных проблем, затрагивающих интересы множества участников с разнонаправленными взглядами, в ситуации, когда изначально отсутствует представление, что точно нужно делать. Примером такого рода проблем стал поиск вариантов действий для перемещения общин в связи с изменением климата или попытки вовлечения местных жителей в систему управления стихийными бедствиями ^[16-18]. Современные подходы адаптивного управления, которые внешне могут выглядеть как использование известного метода проб и ошибок, на самом деле имеют под собой глубокое теоретическое обоснование, беря начало в эволюционной теории и «опираются на идеи политической экономии, экономики ресурсов и окружающей среды, экспериментальной экономики, эволюционной теории игр, теории организаций, экологии, теории систем и науки о сложных системах» ^[19]. Особый интерес к адаптивному управлению как общему управленческому подходу в условиях неопределенности стал развиваться в последние годы, когда государства столкнулись с такими неожиданными мощными вызовами как пандемия COVID-19.

Суммируя подходы различных исследователей, можно сказать, что адаптивное управление – это структурированный итеративный процесс принятия решений, основанный на системном мониторинге изменений внешней среды, объекта управления и эффектов, вызываемых управленческими воздействиями ^[20]. На практике успех адаптивного управления зависит от наличия развитых институциональных структур, умения использовать принципы партиципативной демократии, инклюзивности, навыки сотрудничества ^[21], а также наличия атмосферы доверия и готовности к изменениям и обучению.

В России концепт адаптивного управления пока не стал частью широкого научного дискурса. Речь об адаптивном управлении чаще идет в контексте совершенствования управления проектами ^[22]. Соответственно, в российской регулирующей практике не сложилось четкого представления о разнице между подходами гибкого и адаптивного управления. Проведенный ранее авторский анализ статистики законотворчества России 1993-2019 года показал, что для ускорения адаптации правовой системы к меняющимся вызовам внешней среды на практике широко используются методы Agile, когда законодатели принимают важный, но «сырой» акт, после чего происходит итерационный процесс совершенствования закона на основе анализа данных об эксцессах правоприменения и замечаний заинтересованных участников. Необходимость совершенствования действующих нормативных правовых актов ведет к тому, что принимается большое число поправок, которые осложняют процесс управления и негативно влияют на доверие граждан к государству, одной из основ которого является ожидание стабильности и предсказуемости правового регулирования.

В рамках проведенных ранее исследований авторы обратили внимание на феномен резкого увеличения доли законов о внесении изменений и дополнений в действующее законодательство в сравнении с актами первичного регулирования. При этом был отмечен рост скорости принятия новых законов, что могло объясняться именно тем, что законодателям требуется меньше времени для обсуждения концептуальных и существенных вопросов, когда они работают с законопроектами о поправках, чем в ситуациях, связанных с рассмотрением крупных первичных актов ^[23].

Рост количества и скорость принятия «законов об изменениях» приводит к тому, что законодательство становится нестабильным и запутанным. Это касается, в том числе, и актов миграционной политики.

Среди рисков большой изменчивости правового регулирования путем принятия разного рода поправок и изменений – утеря или даже изменение принципов первоначального документа. Вынесение на обсуждение коротких, узконаправленных законов о поправках является эффективным способом облегчить и ускорить их принятие, но в конечном итоге такая практика приводит к увеличению общего числа федеральных актов такого типа.

Ряд исследователей формулируют гипотезу, согласно которой внесение поправок сразу в несколько законов, различных по содержанию, может быть способом сокрытия истинных намерений, поскольку затрудняет осознание того факта, что эти изменения направлены на изменение основных идей, лежащих в основе первичных законов. Например, есть работы, показывающие, как поправки к федеральному закону о лицензировании оборота оружия изменили первоначальное значение понятия малого и среднего бизнеса ^[24].

Для того, чтобы снизить указанные риски, повысить прозрачность и стабильность законодательной базы, некоторые авторы предлагают разработать механизмы, обеспечивающие «самоликвидацию» законов о внесении изменений и дополнений в действующие акты, поскольку по факту они являются вспомогательным инструментом, рассчитанным на однократное применение, и после завершения их миссии превращаются в «пустую оболочку» ^[25].

3.2. Формально-юридический анализ массива источников в области регулирования миграции за период 1990-2023 гг. и рассмотрение текущего состояния институциональной подсистемы государственного управления миграционной сферой показали наличие ряда проблем, решение которых позволит повысить эффективность управления миграцией.

Речь, в частности, идёт об отсутствии:

- юридического определения миграционной политики;

- стратегии миграционной политики;

- правового разграничения сфер ведения различных уровней публичной власти в области миграции («по вертикали»);

- механизма согласования целей, задач и действий «правоохранительного» и «экономического» блоков в управлении миграцией (разграничения и согласования «по горизонтали»;

- системы комплексной оценки эффектов, возникающих вследствие адаптивной трансформации инструментов управления миграцией.

Одной из застарелых и до сих пор не решенных проблем миграционной политики является конкуренция задач и рассогласованность действий государственных органов, участвующих в её формировании и реализации, как «по вертикали» (федеральные, региональные, местные органы публичной власти), так и «по горизонтали» (экономический и силовой блок федеральных органов исполнительной власти), необходимо уделить специальное внимание механизмам, обеспечивающим единство подходов и координацию усилий всех заинтересованных участников.

Одной из причин является отсутствие в федеральном законодательстве (включая Конституцию Российской Федерации) положений, четко разграничивающих права и обязанности различных уровней публичной власти в управлении миграционными процессами. Поскольку отношения в сфере миграции существенно затрагивают интересы регионального, а также местного уровня власти, регулирование различных аспектов миграционных процессов может и должно стать предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, за исключением вопросов общегосударственного значения, входящих в предметы ведения Российской Федерации (в частности, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство Российской Федерации; оборона и безопасность; обеспечение безопасности личности, общества и государства при применении информационных технологий, обороте цифровых данных и др.).

Для решения этой задачи не требуется внесения изменений в нормы Конституции Российской Федерации, достаточно использовать возможности, предоставляемые Федеральным законом «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ (ред. 15.05.2024)..В первую очередь, речь идет о статье 51 «Соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий», которая даёт основу для более чёткого определения сфер ответственности и полномочий федеральных и региональных органов государственной власти по вопросам регулирования миграции в целом и трудовой миграции в частности.

Выводы

Миграционная политика решает сложный комплекс задач, обеспечивая одновременно интересы экономического развития Российской Федерации и общественно-политической стабильности в стране. Современный мир предъявляет все больше неожиданных вызовов, которые требуют оперативного реагирования. Как следствие в условиях постоянных изменений практически не остается устойчивых, надежных ориентиров для разработки долгосрочной миграционной политики. Соответственно, прежние технологии управления миграцией становятся неэффективными, а новые создаются буквально «на ходу», методом проб и ошибок. Это помогает адаптировать миграционную политику к быстро меняющимся вызовам внешней среды. Анализ законодательства – основы государственного регулирования миграционных потоков - доказывает высокую изменчивость миграционной политики. Однако в настоящее время нет исследований, нацеленных на выявление и оценку последствий, которые возникают в экономике и социальной сфере из-за частого и порой противоречивого изменения миграционных правил.

Можно высказать гипотезу, что экспансия методов адаптивного управления в сферу миграционной политики является объективной, однако нацеленность на достижение локальных успехов в условиях неопределенности содержит риски для среднесрочной и долгосрочной перспективы. После пандемии COVID-19, которая стала мощным стимулом для внедрения технологий адаптивного управления в управлении миграционными потоками, исследователи всё чаще настаивают на необходимости скорейшего изучения и оценки последствий применения таких управленческих технологий.

В России и мире происходит постоянный поиск методов более тонкой настройки иммиграционной политики: в результате использования различных программ и инструментов, обеспечивающих временные и постоянные потоки трудовых мигрантов, она становится все более сложной, диверсифицированной, селективной, способной обслуживать широкий спектр экономических целей.

Соответственно, постоянно расширяется, уточняется, изменяется массив правовых актов, устанавливающих, либо легализующих новые управленческие практики. Как отмечают эксперты, регулирование трудовой миграции, управление этой сферой находится в состоянии непрерывного инновационного изменения.

Этот процесс постоянного совершенствования объективно необходим для того, чтобы политика привлечения трудовых мигрантов становилась все более результативной, была способна быстро адаптироваться к меняющимся условиям, решать новые проблемы и оперативно реагировать, в том числе на изменения в миграционной политике других стран.

Приложение 1

Сведения об упомянутых в Таблице 4 актах и решениях, инициировавших различные события, повлиявшие на изменения миграционного законодательства

a) Указ Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 г. № 1351 (ред. от 01.07.2014) «Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 42. Ст. 5009.

b) Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 (ред. от 12.04.2019) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

c) Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года (утв. Президентом Российской Федерации 13 июня 2012 г. № Пр-1490) (утратила силу).

d) Указ Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 22. Ст. 2754.

e) Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2016. № 1 (ч. II). Ст. 212.

f) Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 298 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Содействие занятости населения"» // Собрание законодательства РФ. 2014. № 18. Ст. 2147.

g) Федеральный закон от 1 декабря 2014 г. № 409-ФЗ «О внесении в Трудовой кодекс Российской Федерации и статью 13 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" изменений, связанных с особенностями регулирования труда работников, являющихся иностранными гражданами или лицами без гражданства» // Собрание законодательства РФ. 2014. № 49 (ч. VI). Ст. 6918.

h) Указ Президента Российской Федерации от 5 апреля 2016 г. № 156 (ред. от 15.05.2018) «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции» // Собрание законодательства РФ. 2016. № 15. Ст. 2071.

i) Указ Президента Российской Федерации от 31 октября 2018 г. № 622 «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019 - 2025 годы» // Собрание законодательства РФ, 2018. № 45. Ст. 6917.

j) Распоряжение Президента Российской Федерации от 6 марта 2019 г. № 58-рп (ред. от 06.07.2020) «О рабочей группе по реализации Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы» // Собрание законодательства РФ. 2019. № 10. Ст. 957.

k) Федеральный закон от 27 декабря 2018 г. N 544-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации"» // Собрание законодательства РФ. 2018. № 53 (ч. I). Ст. 8470.

l) Распоряжение Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2019 г. № 207-р (ред. от 31.08.2019) <Об утверждении Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года> // Собрание законодательства РФ. 2019. № 7 (ч. II). Ст. 702.

m) Постановление Правительства Российской Федерации от 28 марта 2019 г. № 348 (ред. от 30.03.2020) «О внесении изменений в государственную программу Российской Федерации "Содействие занятости населения"» // Собрание законодательства РФ. 2019. № 14 (ч. II). Ст. 1538.

n) Федеральный закон от 24 апреля 2020 г. № 134-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" в части упрощения процедуры приема в гражданство Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства» // Собрание законодательства РФ. 2020. № 17. Ст. 2712.