Критический анализ правотворческой парадигмы Конституционного Суда Российской Федерации

Семченков Артемий Александрович аспирант; юридический факультет; Санкт-Петербургский государственный университет 199106, Россия, г. Санкт-Петербург, линия 22, 7 Semchenkov Artemii Aleksandrovich Postgraduate student, St. Petersburg State University 199106, Russia, Saint Petersburg, line 22, 7 a.semchenkov@spbu.ru

В юридической науке уже продолжительное время ведётся активная дискуссия относительно природы решений Конституционного Суда Российской Федерации (далее – КС РФ или Суд) сквозь призму его полномочий. Авторы рассуждают о влиянии решений и правовых позиций на правовую систему России, их прецедентности и нормативности, равно как по-разному рассматривают вопрос, связанный с объёмом полномочий Суда.

Как известно, статья 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 №1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (далее – ФКЗ о КС РФ) предусматривает ограниченный перечень полномочий российского органа конституционного контроля – закон ограничивает компетенцию Суда объёмом указанной статьи.

Однако с учётом особой роли решений КС РФ, как источников права, их окончательности и юридической силы, максимально приближенной к Конституции России, российскому правопорядку известны случаи расширения Судом своих полномочий. КС РФ в рамках Постановления от 14 июля 2015 года №21-П наделил себя полномочиями по запросу президента, правительства и иных органов государственной власти оценивать исполнимость решений Европейского суда по правам человека. В рамках Постановления от 6 декабря 2018 года №44-П КС РФ принял решение, отличающееся от принятого ранее решения Конституционного суда Республики Ингушетии, хотя в полномочия Суда буквально такое право не входило, и, как отмечают многие авторы, именно это решение во многом системно повлияло на реформу в системе уставных судов в субъектах России ^[1].

Вместе с этим хрестоматийным примером является сформированный КС РФ подход по проверке ограничения прав в соответствии с логикой части 3 статьи 55 Конституции России. В своих решениях Суд указывает на то, что при осуществлении проверки требования применительно к ограничению конкретного права, вмешательство должно быть соразмерным, необходимым и обоснованным ^[2]. Все три указанных критерия понимаются КС РФ единообразно в решениях и практике, при этом соразмерность понимается, как пропорциональность в узком смысле ^{[3, с. 154]}.

Справедливо утверждать, что полномочия КС РФ не ограничены буквальным прочтением закона, но вопрос о пределах полномочий Суда, в свою очередь, является основным предметом указанных юридических дискуссий.

Исследуя создание права КС РФ стоит обратиться к вопросу, имеет ли Суд в целом право и полномочия заниматься правотворчеством.

В советской юридической науке за судами категорически не признавалась функция по созданию права. В частности, С. Л. Зивс утверждал, что иное положение дел противоречило бы принципу разделения властей и основам судебной власти ^[4].

Однако такая позиция в современной научной парадигме едва ли выдерживает критику. Создание права судами не может рассматриваться, как подмена деятельности законодателя, так как, во-первых, суды подчинены закону и в части своей деятельности и процесса, и в части принятия решений – отправления правосудия, а, во-вторых, создание судами права направлено на гармонизацию российской правовой системы, на поиск баланса с учётом реализации принципа законности.

В. Д. Зорькин в одном из своих выступлений отмечал, что КС РФ является «хранителем разделения властей»: Суд осуществляет охрану Конституции России посредством реализации полномочий и тем самым определяет реальное содержание принципа разделения властей, равно как Суд сам находится в системе разделения властей, а конституционное правосудие является «лишь частью отношений по осуществлению государственной власти на основе её разделения» ^[5].

Обоснованно можно утверждать, что одной из функций КС РФ является правотворческая. Однако необходимо более детально обратиться к объёму указанной функции.

Н. С. Бондарь на протяжении большого числа лет в своих работах называет КС РФ не просто судом, не «квазисудом», а органом государственной власти «большим, чем суд» ^{[6, с. 30]}. Вступая в научный спор с А. А. Ливеровским и М. В. Петровым, такой подход аргументируется тем, что КС РФ не является «квазисудом», то есть, судом, выходящим вон из системы разделения властей, а хоть и является «судом над властью», является классическим судебным органом конституционного контроля. Позиция о том, что КС РФ – «это больше, чем суд», обуславливается особенностями, как указано в статье 1 ФКЗ о КС РФ, судебного органа конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющего судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Такое положение в иерархии органов государственной власти отнюдь не упрощает роль Суда, а, наоборот, обнажает проблематику взаимодействия органов власти между собой.

Г. А. Гаджиев отмечает, что «сакральную суть Конституции РФ» может в полной мере ощущать лишь КС РФ, состоящий из судей ^[7]. Поиск «компромисса между ценностями» и есть одна из задач (функций, полномочий), выполнять которую может только КС РФ. В свою очередь особые мнения судей КС РФ, «аргументы возможного победителя в сложном диспуте о развитии права», свидетельствуют о правовых сложностях в поиске баланса, и усиливают «авторитет суда» ^[8].

Обращаясь к пониманию роли КС РФ Н. С. Бондарь, отрицая понимание Суда, как «квазисуда», утверждает, что Суд является «квазиправотворцем». Правовые позиции КС РФ, получая своё оформление и закрепление, в своих «итогово-правовых характеристиках» сближаются с «нормативно-установительной юридической практикой», сохраняя при этом и основные черты судебного органа. Рассматривая складывающуюся сходным образом международную практику, Н. С. Бондарь справедливо обращает внимание на то, что, признавая закон, норму закона или её часть неконституционной, КС РФ (по логике статьи 79 ФКЗ о КС РФ) лишает её юридической силы, то есть «отменяет её», что означает наличие свойств нормативности в решениях Суда. КС РФ является «генератором конституционно-правовой энергии, которая обеспечивает, в частности конституционно-судебную «рихтовку» норм отраслевого законодательства».

Существуют и более консервативные оценки функций КС РФ.

Б. С. Эбзеев замечает, что многие юристы в известной мере «увлечены» правотворчесвтом Суда, а сама функция по созданию права является во многом вторичной, «поскольку предлагает такие решения, которые связаны с текстом Конституции весьма тонкими нитями» ^{[9, с. 152]}. То есть, Суд вполне может создавать новое право, как, например, было сделано в рамках Постановления от 31 октября 1995 года №12-П, одного из немногих по толкованию Конституции России, в котором КС РФ пришёл к выводу о том, что «положения ст. 136 Конституции могут быть реализованы только в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона».

В противовес аргументам Н. С. Бондаря о роли КС РФ следует отметить, что по большей части нормоконтроль российского органа конституционной юстиции является конкретным. Предварительный нормоконтроль возник после поправок в Конституцию 2020 года, но сводится к проверке на соответствие Конституции России не вступившего в силу международного договора либо отдельных его положений (статья 91 ФКЗ о КС РФ). Такая законная конфигурация говорит о том, что КС РФ рассматривает вполне ограниченный объём дел по поступившим жалобам и запросам. Как утверждает С. Д. Князев, не следует забывать, что КС РФ работает на «давальческом сырье», Суд не может самостоятельно инициировать конституционные проверки, равно как и связан содержанием (предметом) обращений ^{[10, с. 12]}. Впрочем, это вовсе не препятствует Суду формулировать правовые позиции, приобретающие методологическое значение для законотворческой деятельности, хотя и положение Суда в системе органов публичной власти вполне определено.

Отдельно стоит обратиться к теоретическому и эмпирическому анализу форм правотворческого участия КС РФ в российском правопорядке права, их эволюции.

С доктринальной стороны данного вопроса следует обратить внимание на то, что решения Суда способны влиять на реализацию условий общественной жизни, изменять или отменять применение правовых норм ^[11]. КС РФ может либо признать норму несоответствующей Конституции России, либо дать ей истолкование, применение нормы по логике которого, не приведет в дальнейшем к нарушению положений Конституции России, равно как Суд способен восполнить пробел в праве.

В юридической литературе более чем часто встречается позиция, согласно которой КС РФ признаётся «негативным законодателем». Данный статус характеризирует прежде всего такую деятельность Суда, в результате которой нормы права лишаются юридической силы ^[12]. Вместе с этим справедливо говорить также и о том, что КС РФ выполняет роль «позитивного» законодателя, благодаря чему правопорядок и правовая система России приобретают новые нормы или их значения.

В контексте прикладной стороны рассматриваемого вопроса особенностью правотворчества КС РФ является обязательный характер его правовых позиций. Не случайно В. Б. Сычев выделяет в части правотворчества КС РФ четыре вида реализации конституционного контроля: позитивное, негативное, корректирующее и интерпретационное правотворчество ^{[13, с. 225]}.

Под позитивным правотворчеством прежде всего могут пониматься решения, заключающиеся в принятии правовых актов, регулирующих деятельность самого Суда. Например, это Регламент КС РФ, Инструкция по делопроизводству в КС РФ и другие акты. Видится, что при этом не стоит забывать также о правовых позициях, которые напрямую оказывают специфическое воздействие на правовое регулирование, обладающее нормативным содержанием ^[14].

Негативное правотворчество является одним из самых объёмных видов реализации конституционного контроля.

Например, в Постановлении от 17 сентября 1993 года №17-П нормы закона были признаны несоответствующими Конституции России с точки зрения разграничения полномочий и предметов ведения между федеральным центром и субъектами России и утратили свою правовую силу. Аналогично норма уголовного закона России была признана несоответствующей Конституции России в части установления бессрочного и недифференцированного ограничения пассивного избирательного права в отношении осужденных к лишению свободы граждан за совершение тяжких и особо тяжких преступлений в рамках Постановления от 10 октября 2013 года №20-П.

Правовые позиции, в которых КС РФ выполняет роль негативного законодателя, действуют непосредственно и буквально, а положения правовых актов, признанные противоречащими Конституции России, утрачивают значение и роль составной части правовой системы России. Отмена закона органом, его принявшим, очевидно, в таком случае не требуется ^[15].

Корректирующее правотворчество заключается прежде всего в истолковании нормы права или закона, которые стали предметом рассмотрения Суда.

В Постановлении КС РФ от 29 января 2004 года проверяемая норма закона не была признана противоречащей Конституции сама по себе, при этом КС РФ отметил, что проверяемая норма «в системе норм – не может служить основанием для ухудшения условий реализации права на пенсионное обеспечение, поскольку не препятствует гражданину осуществить оценку приобретенных им до 1 января 2002 г. пенсионных прав, в том числе в части, касающейся исчисления трудового стажа и размера пенсии по нормам ранее действовавшего законодательства». В Постановлении от 19 мая 2020 года №25-П норма трудового закона была признана не противоречащей Конституции России в той мере, в какой она по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования не предполагает нарушения Конституции при реализации норм на практике.

При этом от корректирующего правотворчества отличается интерпретационное, уточняющее нормы не обычных правовых актов, а Конституции.

Н. С. Бондарь справедливо утверждает, что решения КС РФ «обволакивают» Конституцию, составляя вместе с ней особый вид конституционных источников права ^{[16, с. 77]}.

Дела такой категории являются одними из самых редко возникающих в российской правовой системе, что, впрочем, не влияет на их значение и роль. В уже упомянутом Постановлении от 31 октября 1995 года КС РФ истолковал нормы о поправках в Конституцию. В Постановлении от 12 апреля 1995 года КС РФ высказался о конституционной норме, определяющей число депутатов, установленное для Государственной Думы Российской Федерации в статье 95 Конституции.

Таким образом, правотворческая деятельность КС РФ является прямым следствием осуществления им конституционного контроля. Суд определяет обязательные для исполнения правовые предписания, которые становятся источниками права и не требует подтверждения какими-либо иными органами власти.

Исследуя правотворчество КС РФ, важно обратиться к понятию судебного (или судейского) усмотрения. Как утверждает А. В. Молотов, роль судейского усмотрения в деятельности КС РФ чрезвычайно велика, но при этом произвольное использование его опасно, а значит, возможность применения усмотрения Суда должно отвечать ряду требований: наличие неопределенности правовый нормы или неоднозначной практики применения нормы, обеспечение конституционности и законности усмотрения, мотивированность и разумность усмотрения ^{[17, с. 24]}.

Таким образом, правотворческая функция КС РФ является одной из вторичных (не основных) функций Суда, выражается в гармонизации российского закона, конституционализации отраслей российского права. Такая функция не может не признаваться действенной и действительной, но вместе с этим не стоит «увлекаться» безмерным развитием роли и особенностей КС РФ, так как Суд при этом обладает вполне определёнными полномочиями и выполняет роль высшего судебного органа конституционного контроля.